芻議小產權房問題的合法化路徑

楊帆

【摘要】集體土地所有者為了尋求自身收益的增加，在滿足城鎮居民住房需求的情況下新建小產權房。關于其是否合法，法律至今也沒有給予明確的回應。本文在分析小產權房的成因基礎上剖析與利益主體的角逐，提出小產權房合法化道路的建議。

【關鍵詞】小產權房 公民住房權 合法化

小產權房的萌芽，是從當初的一些明星、藝術家為了購買農村房屋轉換為別墅作為第二居所開始，到2003年之后鎮政府或村委會逐漸直接開始蓋房銷售，將其銷售給受到城市高房價以及購房條件的限制，選擇靠近城郊的農村房屋，以滿足基本的住房條件大多作為第一居所的中低收入的城市居民。但伴隨著城市化的進程，小產權房的購房者并不再是單純的居住權利的滿足，而是為了投資。

一、小產權房的定義

小產權房并不是存在于法律上的概念，而是來源于民間，農村集體為了給其套上“合法”的外衣，在銷售時也明確告知購房者為“小產權房”，區別于能進入市場流轉的大產權房。本文所討論的小產權房是指建設于農村集體土地上的，沒有獲得國家房產管理部門頒發的產權證書，僅有鄉鎮政府或者村委會發放的沒有法律效力的權屬證書，流轉受到限制的房屋以及其他建筑物。

二、小產權房下集體利益與國家利益的角逐

土地上的二元體制，決定了土地存在兩個所有權主體，雖然《憲法》肯定了集體土地使用權流轉的權利，《物權法》也給予了集體對土地的所有權肯定，但是國家與農村集體的地位差異，決定了二者在對土地權利的行使上的顯著差別。

第一，集體土地的流轉程序。國家作為經濟的主導者，控制著土地流通的一級市場管理權限，農村集體的土地想要流入市場，按照法律規定，必須是先經過征收，將集體所有轉為國有之后，房開商通過繳納土地出讓金，建設為商品房后，購房辦理獲得相關國有土地使用權證以及房屋所有權證之后，從而購房者方能成為房屋所有人，得到當下法律的認可。

第二，對集體土地所有權的權能限制。農村集體經濟組織按照《憲法》的規定，作為集體土地的所有權人，理應和國有土地的所有權人國家一樣享有平等的完全物權，但是政府出于對國民民生的保障、經濟的穩定、利益鏈條的保證，對集體經濟組織的土地的各項權能給予了不同程度的限制。使用權能表現為只能用于農民生存或者宅基地等與集體相關的建設；收益權能表現為集體經濟組織作為土地所有權人，國家在征收土地時理應以符合市場的公平價格征收，但卻僅僅是補償，農民所應享有的地租權益被轉嫁，當下國家對農民的補償安置政策已日趨合理完善，使失地農民的基本生活達到保障，但這些遠遠不能與通過轉賣給房開商的土地出讓金相比。處分權能表現為沒有土地出讓權，只有轉為國有這一條出路。由此可見，同樣作為所有權，集體所有權中最重要的收益與處分權能受到了極大的限制乃至剝奪，國家通過規定集體土地不能直接進入一級市場流轉，必須先經政府征收程序，轉為國有，通過二級市場的流轉，披上所謂合法化的外衣，但實質上最終只是為了“低買高賣”，轉讓于開發商，從而獲得高額的土地回報，與當初支付的低廉土地補償款相去甚遠。

第三，法律明文限制。法律要求，農村的土地建設在滿足農民基本的住宅要求以及保證耕地的基礎上，其他的也基本是用于農村的公共基礎設施的建設以及農村的集體企業，而小產權房卻是集體或者農民為了增加收益，避開國家征收搶走地租利益的手段，直接進行了房地產的開發，即使不能獲得相關正常的商業房的房屋所有權證等，不能得到政府的合法產權認可，也可由鄉鎮政府或者村委會自己予以產權登記，頒發其自己的產權證，作為內部流通的憑證。但很顯然，這也導致了小產權房的最大缺陷，不可能得到房管部門的認可，進入市場流通，允許抵押，甚至在涉及遺產繼承糾紛時，在權利的認定，轉讓上也是存在法律的漏洞，相關的司法保護程序得不到踐行。

三、小產權房的合法化路徑

部分反對小產權房合法化的學者認為，一旦小產權房合法化，不是單純的解決城市中低收入群體基本的住房保障，其帶來的負面結果是，商業房的壟斷者房開商，是不可能放任影響其利益的小產權房這塊肥肉無動于衷的，在國家放開建造于農村集體上的小產權房的管制趨勢下，城市的房開商必然已經提前涌入了小產權房的市場，掌握了大多數的這類房屋，帶來的結果不單是農村資源融入市場，而是將此類房產裝入資本家的口袋，使土地逐漸被私有化，重現商品性房地產的一次性歷史。

1948年的《世界人權宣言》中明確指出了住房作為人生存的基本水準，每一個公民都有獲得住房這一基本生存條件的權利。政府應該限制房地產的合理利潤空間，不應讓其成為剝削地，房地產具有資本與人權的兩重屬性，所以在處理的時候，不能忽略人權高于資本、資本服務于人權的原則，小產權房作為房地產中的一種具體表現形式，理應成為滿足公民居住權實現的合法途徑。

所以，在處理小產權房問題上，不能一味的否定其為違法建筑，激起社會矛盾，迫使小產權房繼續成為黑暗的地下交易，而應該在物權法上給予其合法化的途徑變革。例如將其轉為公租房的類型，名以保障性住房，從而緩解城市化壓力下的買房難問題。同時也不能一以貫之的認可其為合法可流轉房產，而應立足農村土地的制度基礎，分析不同情形下的小產權房，區別對待，方能使小產權房走上正軌。首先，已建造的小產權房必須滿足大前提，即不能占用耕地，否則出于民生糧食安全的考慮，應直接拆除；其次，對于未占用耕地已建成的小產權房，滿足了基本的房屋質量要求，相關配套設施合格，未違背城鄉總體的規劃布局，可以在補交一定的土地出讓金以及相關稅費的基礎上，頒發房屋產權證書，使其登記公示能夠流通市場；最后，對于不合格的小產權房，違反城鄉總體的規劃要求，政府相關職能部門，應在合理協調購房者，村委會以及開發商之間的責任分擔下，遷移該類購房者。放開集體經濟組織作為土地所有權人應享有的物權權能，將來在征收農村土地時，應從未來土地用途上判斷“公共利益”是否成立，避免政府侵占農民地租，轉為商業用途，攫取本應屬于集體所有權者的利益。

參考文獻：

[1]王彥.解決小產權房問題對策研究[J].河北法學，2010.