政策壓力下的行業(yè)協(xié)會商會組織同形
——以溫州商會為例

□ 周 俊 周 瑩

政策壓力下的行業(yè)協(xié)會商會組織同形
——以溫州商會為例

□ 周 俊 周 瑩

本文基于組織同形理論，以溫州商會為例，分析了行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展中出現(xiàn)的正式制度不斷完善且高度趨同，但管理運(yùn)行卻沒有顯著改善、甚至部分與正式制度相沖突這一問題及其成因。文章認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會商會的組織同形主要是一種制度性同形，即來自外部的政策壓力促使行業(yè)協(xié)會商會不斷改進(jìn)正式制度，而政策壓力之所以能夠發(fā)揮作用，主要是因為行業(yè)協(xié)會商會需要獲得外部合法性和爭取行政資源。然而，制度性同形與行業(yè)協(xié)會商會的自我管理和運(yùn)行邏輯并不總是一致，因此部分行業(yè)協(xié)會商會中出現(xiàn)了組織“脫耦”現(xiàn)象。基于研究結(jié)論，文章指出，為促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展，政策要求應(yīng)與行業(yè)協(xié)會商會的實際需要相契合。

行業(yè)協(xié)會商會；組織同形；政策壓力；資源依賴

組織在現(xiàn)代社會中發(fā)揮著非常重要的作用，社會變革的速度和方向取決于組織變革的動態(tài)①邁克爾·漢南、約翰·弗里曼：《組織生態(tài)學(xué)》，彭璧玉、李熙譯，科學(xué)出版社2014年版，第3頁。。作為一類重要的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展和變化同樣映射著社會變革的特征和趨勢。近年來，越來越多的行業(yè)協(xié)會商會建立了相對完備的正式制度，法人治理在形式上日趨完善，但是，行業(yè)協(xié)會商會的管理運(yùn)行沒有隨之獲得顯著改善，這一現(xiàn)象在久負(fù)盛名的浙江省溫州商會②溫州商會是一種俗稱，用來指稱溫州市行業(yè)協(xié)會商會的整體，本文在這種意義上使用溫州商會一詞。當(dāng)論及溫州行業(yè)協(xié)會商會政策、個體行業(yè)協(xié)會商會時，仍使用行業(yè)協(xié)會商會概念。中也普遍存在。那么，是什么原因?qū)е铝诵袠I(yè)協(xié)會商會發(fā)展中組織形式與內(nèi)容上的斷裂？本文基于新制度主義中的組織同形理論，以溫州商會為例，對此進(jìn)行了分析。文章第一部分為文獻(xiàn)回顧和分析框架的建立，第二部分描述了溫州商會組織正式制度和管理運(yùn)行的基本情況，第三部分分析了政策壓力、合法性和資源依賴在溫州商會制度性同形中的作用，最后是結(jié)論和討論。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

當(dāng)前學(xué)界缺乏對行業(yè)協(xié)會商會正式制度與管理運(yùn)行之間關(guān)系的討論，但部分研究為本研究提供了智識基礎(chǔ)。這些研究主要包括兩方面內(nèi)容：一是從宏觀上討論國家與社會關(guān)系模式①Yu，Jianxing，Zhou Jun，“Participation of Industry Associations and the Developmental Road of Chinese Civil Society”，The Journalof Contemporary China，2013，81（22）.、行業(yè)管理體制②周俊、郁建興：《行業(yè)管理體制變革與出路：兼論行業(yè)協(xié)會發(fā)展的瓶頸及突破》，《思想戰(zhàn)線》，2012年第6期。、社會組織管理體制③郁建興、周俊、張建民：《全面深化改革時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第83-106頁。等對行業(yè)協(xié)會商會整體發(fā)展的影響。研究普遍認(rèn)為，制度環(huán)境對行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的制約性非常明顯，政府需從明確身份定位、促進(jìn)部門管理體制的徹底改革、放寬登記和促進(jìn)競爭等方面為行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展創(chuàng)造條件。二是基于實證調(diào)查討論行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展問題。此類研究提出了行業(yè)特征④郁建興、沈永東、周俊：《政府支持與行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的作用——基于浙江省、江蘇省和上海市的研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第3期。、與政府利益的契合度⑤江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系的一個分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會學(xué)研究》，2011年第3期。、組織凝聚力⑥紀(jì)鶯鶯：《商會的內(nèi)部分化——社會基礎(chǔ)如何影響結(jié)社凝聚力》，《公共管理學(xué)報》，2015年第1期。、收入多樣性⑦張沁潔、王建平：《行業(yè)協(xié)會的組織自主性研究——以廣東省級行業(yè)協(xié)會為例》，《社會》，2010年第5期。等多種可能影響行業(yè)協(xié)會商會管理運(yùn)行、功能績效的因素，從不同方面加深了對行業(yè)協(xié)會商會的理解。

這兩類研究互為補(bǔ)充與增進(jìn)，然而，它們都沒有關(guān)注行業(yè)協(xié)會商會中存在的結(jié)構(gòu)與技術(shù)分離，且兩類研究缺乏融合，沒有討論“宏觀制度環(huán)境對行業(yè)協(xié)會商會的微觀治理的影響”等非常有意義的問題。有鑒于此，本文嘗試引入新制度主義中的組織同形理論，將行業(yè)協(xié)會商會中呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作之間的矛盾理解為一種“脫耦”現(xiàn)象，并將這種現(xiàn)象主要看作是制度性同形的結(jié)果。這一分析視角的可取之處在于它能夠?qū)⑼獠恐贫拳h(huán)境與內(nèi)部治理相結(jié)合，從而更好地理解政策干預(yù)對行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的現(xiàn)實影響。

“脫耦”和制度同形都是美國學(xué)者迪馬吉奧和鮑威爾提出的概念⑧保羅·迪馬吉奧，沃爾特·鮑威爾：《關(guān)于鐵籠的再思考：組織場域中的制度性同形與集體理性》，載保羅·迪馬吉奧，沃爾特·鮑威爾編，《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第68-87頁。文中關(guān)于組織同形的理論闡釋均來自此文。。他們在對“組織同形”的研究中發(fā)現(xiàn)，除適應(yīng)環(huán)境和市場競爭需求而產(chǎn)生的同形之外，組織之間還要為了政治權(quán)力、制度合法性而競爭，以獲得社會和經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性，此即為制度同形。在他們看來，制度性同形存在三種機(jī)制：一是源于政治影響和合法性問題的強(qiáng)制性同形，二是源于對不確定性進(jìn)行合乎公認(rèn)的反應(yīng)的模仿性同形，三是與專業(yè)化相關(guān)的規(guī)范性同形。三種制度同形可能交織在一起，共同推進(jìn)組織的形式和技術(shù)發(fā)展。但是，制度同形與組織的績效邏輯之間存在沖突，在組織的具體情境中會產(chǎn)生一些不符合制度普遍性和一般化規(guī)則的因素，從而出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)要素與活動之間的“脫耦”現(xiàn)象。

基于迪馬吉奧和鮑威爾的觀點初步考察我國的行業(yè)協(xié)會商會，不難發(fā)現(xiàn)，在行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展中，同樣應(yīng)該存在強(qiáng)制、模仿和專業(yè)化三種產(chǎn)生組織同形的要素，但是，如果從這三種要素的核心內(nèi)容出發(fā)，將行業(yè)協(xié)會商會的強(qiáng)制性同形具體化為政策對協(xié)會商會組織治理的要求，即政策壓力；將模仿性同形具體化為行業(yè)協(xié)會商會向其他協(xié)會商會的學(xué)習(xí)；將規(guī)范性同形具體化為行業(yè)協(xié)會商會專業(yè)人員數(shù)量的增長，那么，可以看到，三種同形機(jī)制應(yīng)該不會對行業(yè)協(xié)會商會產(chǎn)生均等作用。這是因為：首先，在相當(dāng)長的時間里，我國實行“一地一業(yè)一會”政策，行業(yè)協(xié)會商會缺乏學(xué)習(xí)對象，即使存在學(xué)習(xí)對象，在壟斷性身份的情況下，行業(yè)協(xié)會商會也會缺乏學(xué)習(xí)動機(jī)，在這種情況下，模仿性同形很難成為行業(yè)協(xié)會商會制度化同形的主要機(jī)制。其次，行業(yè)協(xié)會商會專業(yè)人才隊伍的建設(shè)環(huán)境多年來沒有明顯改變，人才缺乏、沒有就業(yè)吸引力等狀況仍然普遍存在，通過專業(yè)人才實現(xiàn)組織規(guī)范性同形的可能性較小。最后，相比較而言，近年來，政府對行業(yè)協(xié)會商會組織治理尤其是正式制度建設(shè)的要求不斷提高，陸續(xù)出臺政策文件，行業(yè)協(xié)會商會面臨強(qiáng)大的政策壓力，在這種環(huán)境中，強(qiáng)制性同形更有可能發(fā)生。

基于以上原因，本文提出一個基本命題：行業(yè)協(xié)會商會如果出現(xiàn)了組織同形，那么，政策壓力應(yīng)是組織同形的主要原因。

根據(jù)迪馬吉奧和鮑威爾所揭示的強(qiáng)制性同形的作用機(jī)理，政策壓力之所以能夠?qū)M織同形產(chǎn)生作用，主要是因為組織需要獲取外部合法性，或?qū)毫υ创嬖诤戏ㄐ灾獾馁Y源依賴。據(jù)此，初步考察行業(yè)協(xié)會商會制度環(huán)境的變化，可以看到，雖然對合法性和行政資源的需求同時存在，但不同時期行業(yè)協(xié)會商會受兩大因素的影響又不完全相同。1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》實施之后、第一輪政會分離改革之前，協(xié)會商會應(yīng)主要面臨合法性壓力，但其后，雖然合法性仍然是部分行業(yè)協(xié)會商會的重要需求，但對更多已經(jīng)存在的行業(yè)協(xié)會商會來說，如何在直接登記、“一業(yè)多會”等新政策環(huán)境中謀求生存則顯得更為重要，對合法性以外的行政資源的需求在上升。

因此，本文提出第二個命題，即政策壓力通過合法性需求和資源依賴對行業(yè)協(xié)會商會的制度性同形產(chǎn)生作用，近年來，資源依賴是更為重要的作用機(jī)制。

我們選擇溫州商會為案例來檢驗以上兩個命題，之所以選擇溫州商會，是因為溫州市行業(yè)協(xié)會商會的政策創(chuàng)新一直走在全國前列，溫州商會面臨明顯的政策壓力，與此同時，溫州商會的組織治理也被認(rèn)為取得了示范性成就。研究通常認(rèn)為，對先發(fā)組織的討論能夠為后發(fā)組織的發(fā)展提供經(jīng)驗和啟示，來自溫州商會的經(jīng)驗和教訓(xùn)同樣也能為其他行業(yè)協(xié)會商會提供借鑒。

二、溫州商會的正式制度與組織運(yùn)作

（一）溫州商會概況和研究設(shè)計

溫州商會是我國行業(yè)協(xié)會商會的領(lǐng)跑者，八十年代在推進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)市場秩序方面貢獻(xiàn)突出，九十年代在應(yīng)對國際貿(mào)易爭端中展現(xiàn)了實力，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，溫州商會歷經(jīng)多次變革：2005年，溫州市在全國率先完成政會脫鉤，隨后開始了政府職能向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移工作；2008年金融危機(jī)爆發(fā)，溫州商會作為政府與企業(yè)橋梁的功能再次受到重視，溫州市出臺了一系列促進(jìn)和規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會的政策；2011年，溫州市委、市政府發(fā)布《溫州市社會組織分類歸口管理暫行辦法》（溫委辦發(fā)［2011］173號），提出由工商聯(lián)統(tǒng)一歸口管理工商類行業(yè)協(xié)會商會；2013年，為適應(yīng)直接登記工作的需要，溫州市將行業(yè)協(xié)會商會的原業(yè)務(wù)主管單位變更為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位；2014年，溫州市開始在行業(yè)協(xié)會商會領(lǐng)域中實施“一業(yè)多會”制度，至此，溫州商會的管理格局基本穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，溫州市經(jīng)市、縣兩級登記的行業(yè)協(xié)會商會共有570家，其中市本級的158家，由溫州市工商聯(lián)歸口管理的市、縣兩級行業(yè)協(xié)會商會168家，其中市本級的102家，其余由溫州市經(jīng)信局等部門主管。

為了解溫州商會的正式制度、管理運(yùn)行的情況，我們于2015年1月、7月和2016年7月期間在溫州市進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談。基于前述討論，對制度性同形的三種形式分別以政策壓力、向其他行業(yè)協(xié)會商會學(xué)習(xí)、專業(yè)人員數(shù)量的增長加以衡量；正式制度被界定為組織公開宣稱的、成文的關(guān)于組織的正式結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式和運(yùn)行規(guī)則等規(guī)定，由于行業(yè)協(xié)會商會的章程基本都是按《社會團(tuán)體章程示范文本》做出，本文不從章程去考慮其正式制度的建設(shè)情況，而將其轉(zhuǎn)化為機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理制度建設(shè)這兩個政策未做完全規(guī)定的方面。管理運(yùn)行涉及組織治理的方方面面，基于既往研究文獻(xiàn)和資料的可及性，本文選取人員情況、民主和監(jiān)督機(jī)制、會議召開情況、對決策機(jī)構(gòu)的認(rèn)知四個指標(biāo)來衡量行業(yè)協(xié)會商會管理運(yùn)行情況。

調(diào)查問卷采取隨機(jī)發(fā)放原則，共發(fā)放問卷52份，回收問卷52份，有效問卷44份。訪談由研究者團(tuán)隊采取面對面訪談的方式進(jìn)行。訪談對象包括溫州市工商聯(lián)、民政局、經(jīng)信局等管理機(jī)構(gòu)和12家行業(yè)協(xié)會商會，被訪談的協(xié)會商會都是由相關(guān)管理部門推薦的、他們認(rèn)為發(fā)展得較好的市級協(xié)會商會，被訪談的協(xié)會商會對象均為秘書長。我們對其中的部分機(jī)構(gòu)和協(xié)會商會進(jìn)行了多次訪談。

（二）溫州商會的正式制度

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)立

在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，問卷調(diào)查中的44家行業(yè)協(xié)會商會都設(shè)置了會員大會或會員代表大會、理事會和秘書處等三大基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)①1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》和1999年《溫州市行業(yè)協(xié)會商會管理辦法》都有對建立三大基本機(jī)構(gòu)及相應(yīng)管理制度的規(guī)定。，33家設(shè)立了監(jiān)事會或監(jiān)事，40家成立了黨組織②這里的黨組織是指黨委、黨總支和黨支部，如果算上臨時黨支部、聯(lián)合黨支部等其他黨建形式，那么44家被調(diào)查的協(xié)會商會都建立了黨組織，即實現(xiàn)了管理部門所講的“黨建工作全覆蓋”。。從總體上看，溫州商會的機(jī)構(gòu)設(shè)立相對完備。

理事會的具體情況。問卷調(diào)查中報告了理事會人數(shù)的42家行業(yè)協(xié)會商會的理事會平均規(guī)模為56人，最大規(guī)模的理事會有264人（見表1）。44家行業(yè)協(xié)會商會副會長的平均規(guī)模為24人，最多的有副會長69人（見表2）。39家行業(yè)協(xié)會商會設(shè)置了常務(wù)副會長，平均規(guī)模約為6人。5家沒有設(shè)置常務(wù)副會長的行業(yè)協(xié)會商會的副會長人數(shù)都在30人以下，最多的24人。理事會的情況表明，雖然溫州商會都設(shè)立了理事會，但理事會規(guī)模過大、副會長人數(shù)過多的情況仍然較為普遍。

表1 溫州商會理事會的規(guī)模N=42

表2 溫州商會副會長的規(guī)模N=44

常務(wù)理事會的具體情況。44家行業(yè)協(xié)會商會中18家理事會成員多于50人的都建立了常務(wù)理事會。常務(wù)理事會平均規(guī)模為36人，超過50人的有4家，人數(shù)最多的為154人（見表3）。常務(wù)理事會的情況表明，雖然大部分溫州商會按政策要求設(shè)立了常務(wù)理事會，但部分常務(wù)理事會的規(guī)模卻大于政策規(guī)定。

表3 溫州商會常務(wù)理事會的規(guī)模N=18

從機(jī)構(gòu)設(shè)立的時間看，三大基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)的建立時間與行業(yè)協(xié)會商會的成立時間基本一致，但常務(wù)理事會、監(jiān)事會和黨組織的建立是相對較新的現(xiàn)象。從調(diào)查數(shù)據(jù)看，44家行業(yè)協(xié)會商會建成此三類機(jī)構(gòu)的時間特征分別是：除1家常務(wù)理事會設(shè)立于2003年，其余皆在2008年之后設(shè)立；監(jiān)事會皆在2008年之后設(shè)立；黨組織大多成立于2010年之后③2010被媒體稱作溫州市新社會組織“黨組織組建年”，這一年，自4月到11月底，共新建新社會組織黨組織159個，平均每月新建20個。參見：《我市新社會組織黨建迅速推進(jìn)月均新建20個黨組織》，《溫州日報》，2010年12月20日。h ttp：//www.wzdj.gov.cn/system/2010/12/20/102289587.sh tm l。這表明，溫州商會的機(jī)構(gòu)設(shè)立在時間上具有明顯的集中性，主要集中在相關(guān)政策頒布之后。

（2）管理制度建設(shè)

從管理制度建成的情況看，被調(diào)查的44家行業(yè)協(xié)會商會中有31家建立了會長分工制度，40家建立了理事會工作制度，24家建立了理事分工制度，其他各項制度的建立情況詳見表4。從總體上看，溫州商會中約有九成以上的協(xié)會商會建立了理事會、會長辦公會議和秘書處工作制度，以及人事、財務(wù)和檔案管理制度，約61.1%的溫州商會建立了常務(wù)理事會工作制度，但秘書長激勵、項目管理等制度建成的比例則相對較低。

表4 溫州商會制度建設(shè)情況

考察溫州商會管理制度建設(shè)的時間發(fā)現(xiàn)，除會長分工制度、理事會工作制度和秘書處工作制度等三項與基本機(jī)構(gòu)的運(yùn)作相對應(yīng)的制度外，約50%及以上的管理制度都是在2008年以后建立的，比如80.0%的常務(wù)理事會工作制度、97.0%的監(jiān)事（會）工作制度、78.6%的財務(wù)管理制度、60.0%的人事管理制度都建立于2008年以后。這表明，溫州商會的管理制度建設(shè)在時間上同樣具有集中性，受政策影響的特征比較明顯（見表5）。

表5 2008年前后溫州商會制度建設(shè)情況對比

（二）溫州商會的管理運(yùn)行

（1）人員情況

44家行業(yè)協(xié)會商會中會長專職的15家，秘書長專職的41家，秘書長為離退休干部任職的20家；42家商會報告了秘書處專職工作人員數(shù)量，平均3.6人；31家行業(yè)協(xié)會商會聘用了兼職人員，平均約1.5名。可以看到，溫州商會秘書長專職情況良好，但專職工作人員數(shù)量2007年前后沒有明顯變化，有研究表明，2007年溫州商會專職工作人員平均數(shù)約為3.63人①郁建興、周俊、江華：《在參與中成長的中國公民社會：基于浙江溫州商會的研究》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第158頁。。

（2）民主和監(jiān)督機(jī)制

被調(diào)查的44家行業(yè)協(xié)會商會中，36家的會長由理事會提名，經(jīng)會員（代表）大會選舉產(chǎn)生，占比約為81.9%。會長經(jīng)由差額選舉產(chǎn)生的26家，占比約為59.1%。16家會員（代表）大會采取無記名投票的方式進(jìn)行表決，16家為舉手表決，5家為鼓掌通過，2家為記名投票，5家存在混合式表決方式，即針對不同的決策事項分別采用無記名投票、舉手等表決方式。44家行業(yè)協(xié)會商會中42家的會員均能通過會員大會或會員代表大會的方式對協(xié)會商會工作進(jìn)行監(jiān)督，33家設(shè)立了監(jiān)事會或監(jiān)事的行業(yè)協(xié)會商會都認(rèn)為監(jiān)事發(fā)揮了重要的監(jiān)督功能。但是，在訪談中，多家行業(yè)協(xié)會商會質(zhì)疑設(shè)立監(jiān)事（會）的必要性，且存在理事兼任監(jiān)事的情況。從總體上看，溫州商會的民主和監(jiān)督機(jī)制在完善，尤其體現(xiàn)在會長提名和產(chǎn)生方式上，但表決方式、監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作仍有待規(guī)范。

（3）會議召開情況

從問卷調(diào)查的情況看，44家行業(yè)協(xié)會商會每年召開1次會員大會或會員代表大會，理事會年均召開約2次，常務(wù)理事會年均召開次數(shù)為2.6次，均達(dá)到或超過政策規(guī)定的會議召開次數(shù)規(guī)定。但是，在訪談中，部分行業(yè)協(xié)會商會表示他們并不召開常務(wù)理事會，只是發(fā)一些書面通知，且對常務(wù)理事會與會長辦公會議的關(guān)系存在疑惑，有改組或取消常務(wù)理事會的想法。這表明，溫州商會的會議基本按政策要求召開，但在常務(wù)理事會的意義和具體運(yùn)作上卻還沒有達(dá)成共識。

（4）對決策機(jī)構(gòu)的認(rèn)知

在41家作答的溫州商會中，19家認(rèn)為行業(yè)協(xié)會商會的真正決策機(jī)構(gòu)是會員（代表）大會，16家認(rèn)為是理事會，6家認(rèn)為是會長辦公會議。這表明，理事會作為決策機(jī)構(gòu)的身份沒有獲得所有被調(diào)查對象的認(rèn)同，對行業(yè)協(xié)會商會身份和各機(jī)構(gòu)本質(zhì)的認(rèn)知還有所欠缺。

（三）調(diào)查結(jié)論

從調(diào)查情況可見，第一，溫州商會的正式制度建設(shè)已經(jīng)較為完備，尤其是政策規(guī)定的機(jī)構(gòu)設(shè)立和基本管理制度的建設(shè)。但是在機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理制度建設(shè)中仍然存在機(jī)構(gòu)規(guī)模與政策規(guī)定不完全匹配，管理制度中非政策要求的制度建設(shè)相對滯后等問題。第二，溫州商會的機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理制度建設(shè)的時間集中性較強(qiáng)，這從側(cè)面反映了政策對溫州商會發(fā)展的重要影響。第二，雖然溫州商會的管理運(yùn)行在發(fā)展，但與正式制度相比較則顯得滯后，組織“脫耦”現(xiàn)象確實存在。

三、溫州商會組織同形中的政策壓力及作用機(jī)制

（一）制度化建設(shè)、政會脫鉤政策及其影響

溫州商會被譽(yù)為“真正的民間商會”，因為它主要是自下而上由民間企業(yè)家組建成立的。早期的溫州商會因此有深厚的人治色彩，領(lǐng)導(dǎo)人通常以協(xié)商方式產(chǎn)生，即使選舉，也由鼓掌而非投票通過，對違反“合約”的成員，商會大多對其進(jìn)行“軟約束”或“道德性”懲罰。①楊光飛：《從“關(guān)系合約”到“制度化合作”：民間商會內(nèi)部合作機(jī)制的演進(jìn)路徑——以溫州商會為例》，《中國行政管理》，2007年第8期。這種人治特征一直延續(xù)到90年代末。

1997年，原經(jīng)貿(mào)委制定《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點的方案》，溫州成為四個試點城市之一。次年，《社會團(tuán)體登記管理條例》、《社會團(tuán)體章程示范文本》等頒布。溫州市隨之著手行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)范性管理工作，1999年4月，《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》（市政府令1999年第30號）頒布。其后，溫州市民政局、工商聯(lián)等相關(guān)管理主體積極促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的制度化建設(shè)。這一時期的政策共同對溫州商會的組織建設(shè)做出了規(guī)定，其中，對三大基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)建設(shè)的要求相對較為明確，對常務(wù)理事會及一些具體管理制度的要求比較寬泛②比如《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》第二十四條規(guī)定“行業(yè)協(xié)會設(shè)理事會。理事會為會員大會或會員代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。理事會人數(shù)較多的行業(yè)協(xié)會，可從理事中選舉常務(wù)理事，組成常務(wù)理事會。”并沒有規(guī)定什么條件下必須設(shè)立理事會。。

2005到2007年是溫州商會政策發(fā)展的又一關(guān)鍵期。從2005年開始，溫州市開始逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會與政府在人員、機(jī)構(gòu)、財務(wù)、職能和編制的脫鉤。2007年，關(guān)于政會脫鉤的中央和省級政策出臺，同年，《溫州市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市發(fā)改委等關(guān)于溫州市行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤的實施意見》（溫政辦［2007］53號）等文件發(fā)布，政會脫鉤工作全面推進(jìn)并于當(dāng)年基本結(jié)束。

制度化建設(shè)和政會脫鉤政策對溫州商會組織治理的影響比較明顯。這一時期，絕大多溫州商會順應(yīng)時勢進(jìn)行了變革，到2007年，95%的溫州商會按要求制定了章程，設(shè)立了三大基礎(chǔ)性機(jī)構(gòu)③郁建興、徐越倩、江華：《溫州商會的例外與不例外：中國公民社會的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2007年第6期。。但是由于黨建尚未成為行業(yè)協(xié)會商會建設(shè)的重點工作、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)尚未被提上日程，對管理制度和管理運(yùn)行缺乏明確要求，到2007年，黨組織、監(jiān)事（會）的設(shè)立在溫州商會中只是個別現(xiàn)象，近三到五成的商會也沒有建立財務(wù)、檔案等制度④郁建興、徐越倩、江華：《溫州商會的例外與不例外：中國公民社會的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2007年第6期。，民主決策、民主監(jiān)督等管理運(yùn)行問題，同樣未受到足夠重視。

如果說《社會團(tuán)體登記管理條例》生效后，民政部門加強(qiáng)了對新成立社會組織的資格審查和對原有社會組織的年檢工作，對溫州商會而言，這意味著政策要求的形式建設(shè)必須到位，那么，政會脫鉤改革中，從政府中分離出來的行業(yè)協(xié)會則面臨取得新的身份以獲得社會承認(rèn)等問題，這也迫使它們按政策要求建章立制。可以說，這一階段溫州商會的組織建設(shè)主要立足于它們獲取外部合法性的需求，即獲得并保持法人身份的需求。

上述判斷在訪談中獲得了驗證。問卷調(diào)查中的44家溫州商會有18家成立于1998年之前（含1998年），我們對其中的5家進(jìn)行了訪談，被訪談的秘書長均表示，1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》后，協(xié)會商會均按新的政策要求調(diào)整過章程，盡管三大基本機(jī)構(gòu)在協(xié)會商會成立之時都已經(jīng)存在，但相關(guān)制度都有重新完善，而開展此工作的主要原因是“這是年檢要求的內(nèi)容”，也有訪談對象認(rèn)為“這是行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的要求”。

1998年之后成立的行業(yè)協(xié)會商會，我們訪談了7家，其中2家從政府中分離出來的行業(yè)協(xié)會的秘書長都提及政會脫鉤對協(xié)會治理變革的影響，認(rèn)為喪失官辦身份后，行業(yè)協(xié)會必須符合社團(tuán)法人的基本要件。其中一位秘書長這樣講述當(dāng)時的情境：“05年準(zhǔn)備（將協(xié)會）散掉。但是我覺得太可惜了，后來就一致推行了G會長，G會長說，如果叫我當(dāng)會長，我們必須要有專職的秘書長。我當(dāng)時是副會長，我就把自己的公司賣掉了，不干了。我去當(dāng)這個秘書長。”（150113JDG）該協(xié)會在新任會長和秘書長到位后，對組織結(jié)構(gòu)和管理制度進(jìn)行了大幅調(diào)整，完善了會員（代表）大會制度，組建了理事會，建立了財務(wù)、人事等管理制度，還特別對秘書長的激勵做出了制度安排。此種情況在轉(zhuǎn)制的行業(yè)協(xié)會中較為普遍，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會的組織治理變革在脫鉤后的第一次換屆大會中完成了對組織結(jié)構(gòu)的改造。1998年后成立的另外5家行業(yè)協(xié)會商會同樣認(rèn)為與政策相匹配是協(xié)會商會獲得合法身份的必然選擇。

（二）規(guī)范化建設(shè)、黨建政策及其影響

從2007年開始，各級政府大力推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)范性建設(shè)。從中央層面看，2007年，民政部發(fā)布《推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》，次年啟動了全國性行業(yè)協(xié)會商會的評估工作。2012年，民政部發(fā)布行業(yè)協(xié)會商會評估指標(biāo)體系，依法辦會、規(guī)范運(yùn)作等組織治理內(nèi)容成為評估指標(biāo)體系的重要組成部分。從省級層面看，2009年，《浙江省行業(yè)協(xié)會章程示范文本》頒布，2014年，《浙江省社會組織建設(shè)規(guī)范》。從市級層面看，溫州市在落實和創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會商會政策方面一直走在全國前列。2008年，溫州市開始大力推進(jìn)“兩新組織”（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織）黨建工作，相應(yīng)地，溫州市工商聯(lián)將行業(yè)商會的黨建作為工作重點。2013年，溫州市工商聯(lián)開展規(guī)范化、示范化和實體化建設(shè)（“三化建設(shè)”），其中，規(guī)范化建設(shè)主要針對組織治理，即要求行業(yè)協(xié)會商會按政策要求設(shè)置機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)管理，尤其要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)和做好黨建工作。2015年12月，溫州市人民政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會組織規(guī)范化發(fā)展的意見》（溫政發(fā)［2015］72號），對溫州商會規(guī)范化建設(shè)的要求正式上升為市級政策。這些新的政策要求和相應(yīng)的工作都對溫州商會構(gòu)成了明顯的壓力。除前文數(shù)據(jù)所揭示的2008年以后溫州商會組織同形的時間集中性特征外，溫州商會黨建工作的進(jìn)度也可以佐證政策壓力下溫州商會組織變化：從開始推進(jìn)社會組織黨建工作的2008年到2010年，短短三年時間內(nèi)，溫州市工商聯(lián)直屬的35個行業(yè)商會中有26個建立了黨組織；截至2014年，溫州市工商聯(lián)歸口管理的行業(yè)協(xié)會商會在“三化建設(shè)”中建立了119個黨組織，這種組織同形的速度不可以說不快。

對2007年之后的組織變化，被訪談的秘書長談及的原因可以歸納為兩個方面：一是，溫州商會須維持與行政部門（工商聯(lián)也被包括在其中）的關(guān)系，就算不想建，也“不得不做”、“硬著頭皮做”；二是，溫州商會的“造血”功能不足，對來自政府的資源有所期待。在訪談中，行業(yè)協(xié)會商會的秘書長都特別強(qiáng)調(diào)這一方面的原因，并且都有提及2008年以來中央和地方政府在政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)方面的政策變化①2008年，溫州市政府出臺《關(guān)于開展政府技術(shù)性服務(wù)性職能向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移試點的實施意見》。2012年黨的十八大召開以后，溫州市政府向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移職能工作大幅推進(jìn)，同時還開展了政府向行業(yè)協(xié)會商會購買服務(wù)工作。2013年，溫州市出臺《溫州市推進(jìn)政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能工作總體方案》（溫政辦［2013］170號）。2014年，溫州市先后發(fā)布《溫州市人民政府辦公室關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（溫政辦［2014］118號）、《溫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)溫州市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移暫行辦法的通知》（溫政辦［2014］127號），職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)工作進(jìn)入全面實施階段。。

2007年之前，溫州商會的主要收入來源是會費和會員贊助，僅有少量協(xié)會商會有服務(wù)性收入和政府補(bǔ)助收入②郁建興、徐越倩、江華：《溫州商會的例外與不例外：中國公民社會的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2007年第6期。。2008年金融危機(jī)以來，部分溫州商會的會員數(shù)量減少，財務(wù)更加困難。一直希望政府能夠轉(zhuǎn)移職能以便獲得更大發(fā)展空間的溫州商會在這種情況下更加依賴政府。一位協(xié)會負(fù)責(zé)人的說法很有代表性：“如果不走這條路（指實體化經(jīng)營），那就只有承接政府職能，找政府項目，從政府那里拿一點錢。”（20150113DDJ）

值得指出的是，這一時期，隨著直接登記和“一業(yè)多會”等制度的實施，溫州市新成立了多家行業(yè)協(xié)會商會，溫州商會開始面臨競爭，原來依靠壟斷地位獲得政府資源的機(jī)會越來越少，相應(yīng)地，完善組織治理以參與資源競爭的挑戰(zhàn)日益加劇，而不少政策對此有明文規(guī)定③比如《關(guān)于開展政府技術(shù)性服務(wù)性職能向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移試點的實施意見》（2009）第四條第三款規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會（商會）要建立健全承接政府職能運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范運(yùn)作、提高專職人員素質(zhì)等運(yùn)行保障機(jī)制”。。一位政府部門的被訪者談到一業(yè)多會環(huán)境中的職能轉(zhuǎn)移時非常堅定地說：“（職能轉(zhuǎn)移對象的選擇）應(yīng)該還是競爭性，誰有資格（給誰）。……有些完全不能發(fā)揮作用了，那就退出。”（20150716JXWC）

毫無疑問，這種競爭性選擇在規(guī)范化建設(shè)等政策與溫州商會正式制度建設(shè)中發(fā)揮了催化劑的作用，而其背后的原因正是溫州商會對行政資源的依賴。某行業(yè)協(xié)會的秘書長這樣講道：“今年（2015年）我們在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（上的）調(diào)整，應(yīng)對轉(zhuǎn)換政府職能的要求，協(xié)會秘書處向社會公開招聘……”（20150113DZC）另一協(xié)會的情況相類似：“第五個部門就是監(jiān)察部，這是一個新的部門，之前我們這塊是沒有的。這一方面是根據(jù)協(xié)會團(tuán)隊隊伍不斷壯大而需要的，另外一個也是承接政府職能工作的需要。”（20150113XGL）

不難發(fā)現(xiàn)，2007年以來溫州商會既在努力維持自身合法性，又在不斷尋求與政府合作以獲取行政資源的機(jī)會，在這些需求的推動下，盡管存在一些不情愿，但絕大多數(shù)溫州商會仍然按照政策要求對組織進(jìn)行了形式上的變革。當(dāng)然，在這一進(jìn)程中，對合法性和資源的需求可能只是溫州商會組織同形的必要但不充分的原因，因為被訪談的秘書長們同時強(qiáng)調(diào)組織變革是“自我發(fā)展的需求”，盡管這并不直接等同于規(guī)范化同形在發(fā)揮作用。

綜上所述，溫州商會正式制度的發(fā)展與政策發(fā)展具有一定的同步性，政策壓力在溫州商會對外部合法性和對政府資源的需求下得以發(fā)揮作用。正因為正式制度的建設(shè)并非基于組織發(fā)展的自我需要，政府尚未要求或不夠重視的制度、缺乏明確規(guī)定的管理運(yùn)行規(guī)則等的建設(shè)沒有受到溫州商會的重視，未能得到同步發(fā)展，從而出現(xiàn)了組織“脫耦”現(xiàn)象。

四、結(jié)論與討論

經(jīng)由對溫州商會的調(diào)查與分析，本文初步檢驗了前述兩個命題：一是溫州商會發(fā)展中存在組織同形現(xiàn)象，政策壓力是引起這種現(xiàn)象的重要原因。二是對外部合法性和政府資源的需求促使溫州商會不斷回應(yīng)政策要求。值得注意的是，盡管溫州商會的人力資源情況沒有明顯改善，但被訪談的秘書長們大多認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)的改善與組織自我認(rèn)知的發(fā)展有關(guān)，這表明，規(guī)范性同形有可能以其它形式在溫州商會的組織同形中發(fā)揮作用。此外，模仿性同形在問卷調(diào)查和訪談中都沒有獲得確認(rèn)，被調(diào)查的對象都不認(rèn)為組織發(fā)展是向其它行業(yè)協(xié)會商會學(xué)習(xí)的結(jié)果。

本研究的啟示在于，政策壓力作為一種外在動機(jī)，對促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會組織治理的實質(zhì)性發(fā)展有一定限度。事實上，已有研究表明，當(dāng)來自政府的同形壓力傷及社會組織宗旨和運(yùn)作時，許多社會組織就會放棄與政府合作的機(jī)會①Hasmath，Reza&Hsu，Jennifer Y.J.“Isomorphic Pressures，Ep istemic Communities and State-NGO Collaboration in China”，The China Quarterly，2014，220.，因此，政府需要提高對社會組織的認(rèn)知，尊重社會組織的屬性，對行業(yè)協(xié)會商會而言同樣如此。

不可否認(rèn)政策要求是促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會組織建設(shè)的必要因素，但要明確的是，除強(qiáng)制性同形外，組織同形還存在其他并非不重要的機(jī)制。如果僅存在強(qiáng)制性同形，或由其發(fā)揮主導(dǎo)作用，那么，組織發(fā)展勢必面臨難以持續(xù)的問題，因為組織的生命力仍基于它的自我革新，政策壓力過于強(qiáng)大，只會使組織忙于應(yīng)付，缺乏自我革新的空間。因此，要真正促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展，政府應(yīng)制定適合行業(yè)協(xié)會商會組織治理實際需要的政策，與此同時，政府還應(yīng)為行業(yè)協(xié)會商會的其它同形機(jī)制創(chuàng)造發(fā)揮作用的環(huán)境，比如鼓勵競爭和培優(yōu)，以促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的模仿性同形；又如改善人才政策和加快人才培養(yǎng)，以促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)范性同形，等等。

最后要指出的是，溫州商會具有較強(qiáng)的地域特征，基于溫州商會的研究結(jié)論是否能解釋其它地區(qū)的行業(yè)協(xié)會商會實踐，仍值得驗證。此外，對溫州商會的問卷調(diào)查和訪談還存在樣本量較小的問題。因此，本研究的結(jié)論只是初步性的，更深入的研究還有待做出。□

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍）

C916

A

1007-9092（2017）02-0032-008

2016-11-20

周俊，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)公民社會研究中心、浙江省商會研究院研究員，主要研究方向為國家與社會關(guān)系、社會組織、政府購買公共服務(wù)。周瑩，溫州大學(xué)副教授，主要研究方向為行業(yè)協(xié)會商會治理。

國家社會科學(xué)基金項目“新時期社會組織的合規(guī)性監(jiān)管研究”（編號：14BZZ042）；浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地溫州人經(jīng)濟(jì)研究中心課題“商會治理及其與溫州人經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究”（編號：11JDWZ02YB）。