OECD環境稅發展趨勢及政策啟示

王智烜（廈門國家會計學院財稅研究所 福建 廈門 361005）

OECD環境稅發展趨勢及政策啟示

王智烜（廈門國家會計學院財稅研究所 福建 廈門 361005）

一、前言

2016年《巴黎協定》在紐約簽署，標志著全球氣候變化治理邁進新階段，即國際社會對全球環境問題形成了廣泛的共識并承諾做出切實有效的舉措應對其帶來的挑戰。從國內來看，2016年十二屆全國人大常委會表決通過了中國代表在紐約簽署的《巴黎協定》以及《中華人民共和國環境保護稅法》，這實際上是對當前社會關注和期盼我國環境改善的一種回應。可以說，在當前乃至未來很長一段時間，環境問題將是國際和國內社會共同關注的焦點問題。

在市場經濟條件下，運用價格機制解決環境問題是國際社會的主流做法，而環境稅作為價格機制的重要手段，是主要市場經濟國家改善環境的重要政策工具。OECD（2015a）定義環境稅為旨在降低環境污染的寬稅基價格工具，是綠色發展政策的主要支柱。其認為環境稅能夠為長期有效發展、綠色創新投資以及消費模式的轉變提供激勵。OECD（2015b）研究發現環境稅是高效但目前未得到充分利用的環境政策工具，如能較好地利用環境稅則會促進經濟增長，降低非中性稅收（如企業所得稅和個人所得稅）的扭曲作用，并改善財政的穩健性。需要指出的是，OECD以及本文所討論的環境稅實際上是指環境相關的稅收，這里可以理解為廣義上的環境稅。筆者認為從范圍來看廣義環境稅至少包含三個層面的內容：一是狹義上的環境稅（environment tax），以專門保護環境、降低環境污染為目標的稅收，如美國華盛頓州的有害物質稅（hazardous substance tax）專門針對殺蟲劑等污染環境的商品征收銷售價格0.7%的稅收，并將其轉移支付給當地環保部門用于降低土壤污染。①二是與治理環境相關的稅收，這些稅收雖然名義上不是環境稅，但實際上起到了改善環境、抑制污染排放的作用，如對汽車燃油征收消費稅能夠起到抑制傳統能源消費進而促進新能源發展的作用，而根據排量劃分的車輛購置稅也能引導更多的消費者購買環保類汽車。三是環境相關的稅收還應包含碳排放權交易機制及其相關稅收，這是全球應對氣候變化的重要舉措，實際上起到了保護環境的作用，其核心內容的排放權配額及其相關稅收應該理解為特殊的環境稅。

在推動包容環境的可持續發展過程中，世界主要國家都在探索行之有效的環境稅政策，Raymond(2016)認為四個政治因素在其中起到了支柱性作用：國際協調、政治體制、民間環保團體以及私人部門主動性。他以氣候變化為研究對象，認為在2015年之前國際協調、民間環保團體以及私人部門主動性未對全球環境問題起到決定性作用，而OECD中的歐洲成員國則通過其特有的政治體制實現了可持續發展，制定了切實有效的環境政策，因此，其認為未來歐洲應繼續以領導者的角色引導國際社會解決環境問題。基于此，本文接下來將集中闡述以歐洲為代表的OECD成員國環境稅現狀和改革趨勢，以期為我國環境稅相關改革提供政策建議。

二、OECD成員國環境稅發展趨勢分析

通過比較2000年和2014年OECD成員國環境稅稅負，即環境稅整體稅收收入占GDP的比例，可以清楚地看到兩大長期趨勢（詳見下圖）：一是OECD國家環境稅稅負整體下降。根據OECD的統計，2000年OECD成員國環境稅稅負平均比例為2.5%，而2015年這一數據降低為2.2%；分國家來看，美國環境稅稅負由2000年的0.96%下降為2014年的0.72%，同為美洲國家的墨西哥則從1.31%下降到0.06%。而且，這種趨勢在重視環境稅的歐盟也同樣適用，以荷蘭為例，2000年其環境稅稅負為3.55%，2014年這一比例下降為1.19%。OECD內部僅有為數不多的幾個歐盟成員國（意大利、希臘、愛爾蘭等）2015年環境稅稅負較2000年有所上升，但這些國家實際上是歐債危機發生的主要國家，它們環境稅稅負的上升不能排除其主動調整稅收政策以緩解危機的可能，因此此類環境稅稅負的變動不應理解為OECD成員國可能存在的長期趨勢。二是OECD成員國間環境稅稅負差距愈發明顯。2000年環境稅稅負最低的是美國0.96%，大部分OECD成員國集中在1%至3%的區間內；而在2014年，美洲OECD成員國環境稅稅負基本小于和接近1%，而歐洲OECD成員國雖然仍舊分布在1%-3%區間，但環境稅稅負接近4%的國家正在增多。

世界主要國家環境稅趨勢比較圖

OECD(2016)認為影響這兩大長期趨勢的因素主要有三方面：一是大部分OECD成員國的環境稅主要來源是征收范圍有限的特定消費稅，并且并不是所有國家能夠按照實際稅率水平進行長期征收；二是本輪金融危機以及原油價格的上漲（2000-2014年）沖擊了能源價格，抑制了環境稅稅基的增長；三是雖然中短期來看，設置和提升環境稅稅率能夠增加稅收收入，但是長期來看環境稅會減少有害物質的排放，進而縮減稅基并減少稅收收入。還需注意的是往往設置環境稅會與其他環境保護政策相疊加，這會進一步減少環境稅的相關稅基。

從常規的OECD環境稅收入構成來看，其主要包括三個方面：能源使用稅、車輛稅和其他。能源使用稅是OECD成員國最主要的環境稅收入來源，其主要來自交通運輸、供暖和工業使用以及發電行業。而交通運輸行業的燃料相關稅收是能源使用稅收入的最主要構成，根據OECD（2016）的測算，OECD和G20成員國對交通運輸征收的燃油制品相關稅率接近每焦耳5歐元（EUR per GJ），而供暖和工業使用的燃油制品相關稅率只有每焦耳不足1歐元。同時還應注意的是，同期交通運輸征收的生物燃油、可再生能源相關稅率也接近每焦耳4歐元，而發電相關行業的生物燃油、可再生能源相關稅率只有每焦耳不足0.5歐元。這種行業間能源使用有效稅率的明顯差別是導致交通運輸業承擔主要稅負的決定性因素。能源使用稅與能源排放環境成本不匹配是目前OECD成員國乃至全球主要經濟體面臨的重要問題，以煤炭為例，供暖和工業使用以及發電行業的煤炭使用有效稅率遠低于石油制品、天然氣、生物燃油以及可再生能源的使用有效稅率，而煤炭又是污染物排放較大的能源，這種不能將環境成本在稅收中實現的問題只會造成能源使用的嚴重扭曲。從積極的角度來看，OECD（2016）認為未來將環境成本更好地內生于能源使用稅從而更好地利用能源和保護環境將有很大的發揮空間。

實際上，以歐洲為代表的OECD成員國近期有關環境稅的改革已經開始著手解決這一問題。比利時和法國近期降低了汽油消費稅，而增加了柴油的消費稅。這一調整主要由于每升柴油排放的二氧化碳高于汽油排放，而之前柴油的消費稅遠小于汽油的消費稅，這就造成了逆向環境信號。比利時和法國的燃油消費稅改革降低了二者之間稅收的差距，實際上就是將環境污染成本考慮進價格機制，從而有利于緩解已有的稅收扭曲效應。

前文曾經提過，環境稅還包含比較特殊的碳排放交易機制及其相關的稅收。OECD（2016）認為目前其成員國的碳排放價格既是低估的，也是異質性的。根據OECD的測算，有效的碳排放價格應該每噸至少為30歐元，但實際上所有能源消耗中只有10%的碳排放超過這一價格，20%的碳排放在5-30歐元之間，剩下的70%低于每噸5歐元。而從碳排放的來源看，高于每噸30歐元的碳排放大部分來源于陸路運輸（46%的碳排放高于每噸30歐元，48%的碳排放在5-30歐元之間），而陸路運輸只占到碳排放總量的15%。綜上，從整體碳排放價格來看， OECD成員國普遍存在碳排放價格低估的現象；而分行業來看，陸路運輸成為了碳排放收入的重要來源，其他各行業分布在5-30歐元以及5歐元以下的兩個區間，碳排放價格的異質性較為明顯。盡管如此，碳價格機制的運用仍處在升溫階段，世界銀行的研究發現，2015年排放12%的溫室氣體被碳排放交易機制及其相關稅收所涵蓋，而這一比例在2012年只有不到5%，在2005年更是小于1%（Kossoy et al., 2015）。目前來看，進一步提高碳排放交易機制及其相關稅收的覆蓋面仍是OECD以及世界主要國家的迫切要求。與此同時，如何真正讓碳排放價格匹配其排放所引致的環境成本仍存在明顯不足，這實際上是廣義環境稅遇到的整體難題。

從2015年環境稅改革來看，OECD成員國主要集中在交通運輸燃油稅和車輛稅兩個方面。法國、愛沙尼亞、葡萄牙、新西蘭和瑞典2015年提高了交通運輸業的燃油稅，并且這種提升最終縮小了相當一部分國家汽油和柴油的稅率差。2015年車輛稅改革則以減稅為主要形式，這些改革都旨在鼓勵消費者購買排量小的汽車以及新能源汽車。例如，雖然丹麥和芬蘭2015年全面降低了車輛購置稅（registration taxes on vehicles），但需要看到這樣的減稅是在較高的環保標準基礎上進行的。為進一步鼓勵環保，丹麥還免除了2015年新能源汽車的全部購置稅。除此之外，智利近期引入了一套根據汽車市區氮氧化物排放量和車價為標準的新購置稅體系。與此類似，英國近期也考慮在2017年根據汽車二氧化碳的排放量調整車輛購置稅。當然，OECD成員國也進行了一些其他環保稅的改革。例如，瑞典2015年為進一步保護環境，提升了殺蟲劑和礫石采掘的相關稅率。

最后，除研究環境稅如何通過價格機制治理污染和改善環境之外，筆者還注意到目前有學者轉向研究環境稅收入的支出如何影響環境。Bostan et al.(2016)認為在《巴黎協定》之后，對于環境的轉移支付將會逐漸增加，其中重要構成就是環境稅收收入。作者研究表明對不同行業環境保護的轉移支付影響不同，以空氣污染為例，對采礦業的環境保護投入成效最為明顯，這與前期研究結論一致。Marron 和Morris(2016)研究了碳稅收入的支出用途，結果顯示碳稅收入最好用于緩解碳稅執行過程中對低收入家戶、煤炭工人等相關各方帶來的負面影響，其次還可用于引導社會公眾支持碳稅的持續改革，作者認為碳稅支出遵循上述途徑可以更好地起到保護環境的作用。

三、對我國環境稅的啟示

基于我國現有環境和稅收實際狀況，結合OECD環境稅發展趨勢，本文認為可以得到以下三個結論：

一是我國環境稅發展階段與OECD存在明顯差異。通過分析上圖，我們不難看出在OECD成員國環境稅稅負普遍下降的同階段，以中國、印度和南非為代表的金磚國家則經歷了環境稅稅負的大幅度上漲，我國環境稅稅負由2000年的0.38%上升到了2014年的1.33%，這一增幅為新興經濟體最高。筆者認為我國環境稅稅負的這種長期趨勢既有經濟和社會發展的影響，更表明了我國環境稅體系的逐步建立。在這一過程中，我們一方面應該注意借鑒OECD成員國已有成功經驗，例如，對陸路交通運輸碳排放的征收管理辦法；另一方面還要回避OECD成員國走過的彎路，例如，柴油和汽油消費稅差別導致的逆向環境信號。在此之上，我們還應探索符合我國現階段發展國情的環境稅價格機制，逐步將各種環境成本納入環境稅體系中，從而促進綠色增長方式的形成。

二是全面看待我國環境稅體系的建立。從OECD的經驗來看，我國環境稅體系的建立應當全面包含廣義環境稅的三個方面：既有2016年剛剛通過的環境保護稅法這樣的單項專門稅種；也有影響環境的其他稅種，如成品油消費稅，以及全面推進改革的資源稅等；當然碳排放交易機制及其相關的稅收也不應缺席，2016年11月國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確“2017年啟動全國碳排放權交易市場”，這是我國實現《巴黎協定》承諾的重要保障，也是世界主要國家減少碳排放的重要路徑。同時應該看到，環境稅不是治理環境的“萬能藥”（陳斌和鄧力平，2016），既需要環境保護法及相關政策的出臺，也需要環保部門等多部門的通力合作（陳文，2015），我們應將環境稅放在環境保護的體系中來看待，惟此才能產生協同和正向外溢，這也是OECD成員國發展環境稅的基本路徑。

三是關注環境稅支出效率問題。陳斌和鄧力平（2016）認為，目前對于環境保護稅收入是專款專用，還是納入一般公共預算管理使用，還存在爭議，建議環境保護收入可以分為“兩步走”，即短期內可實行專款專用，但長久來看還是要納入一般公共預算。從已出臺的環境保護稅法來看，法條雖然未對這一爭議進行明確規定，但是根據總則第一條“為了保護和改善環境，減少污染物排放，推進生態文明建設，制定本法”的提法，可以明確即便環境保護稅收入納入一般公共預算管理后，環境保護稅收入依然將主要用于環境保護，這與陳斌和鄧力平（2016）的展望一致。基于此，對于環境支出，特別是環境稅收入支出效率的探討將既是國外研究的熱點領域，也是我國未來亟待回答的現實問題。

[1] OECD. Towards Green Growth: Tracking Progress [J]. 2015a.

[2] OECD. Taxing Energy Use [J]. 2015b.

[3] Clémen on Raymond. Sustainable Development, Climate Politics and EU-Leadership: A Historical-Comparative Analysis [J]. European Journal of Sustainable Development, 2016,5(1): 125.

[4] OECD. Tax Policy Reforms in the OECD 2015[J]. 2016.

[5] Kossoy, A., Peszko, G., Oppermann, K., Prytz, N., Gilbert, A., Klein, N., Lam, L. ＆ Wong, L. Carbon Pricing Watch 2015 [J]. The World Bank, 2015.

[6] Bostan, I., Onofrei, M., Dascalu, E.D., Frtescu, B. ＆ Toderascu, C. Impact of Sustainable Environmental Expenditures Policy on Air Pollution Reduction, During European Integration Framework [J]. Amfiteatru Economic, 2016,18,(42): 286.

[7] Marron, D.B. ＆ Morris, A.C. How to use carbon tax revenues [J]. Working paper, 2016.

[8] 陳斌，鄧力平. 對我國環境保護稅立法的五點認識[J]. 稅務研究，2016，（9）: 71-78.

[9] 許文. 環境保護稅與排污費制度比較研究[J]. 國際稅收，2015，（11）: 49-54.

責任編輯：趙薇薇

① OECD. The OECD database on Policy Instruments for the Environment［EB/OL］. http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/Query_2. aspx?QryCtx=3, 2017-02-21.