對甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次問題的再思考

[摘要]社會(huì)保險(xiǎn)是國家重要的民生保障，其統(tǒng)籌層次問題關(guān)系到整個(gè)社會(huì)保障體系的完善性、互濟(jì)性，以及分散風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不同，區(qū)域內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)的待遇水平、基金運(yùn)作都會(huì)存在差異，但社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的最終目標(biāo)是十分明確的，那就是不斷提高統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大基金調(diào)劑運(yùn)作范圍，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。文章介紹了甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀，試圖通過分析統(tǒng)籌層次提高過程中存在的問題，以期對甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)體系的統(tǒng)籌發(fā)展提出建議。

[關(guān)鍵詞]甘肅省；社會(huì)保險(xiǎn)；統(tǒng)籌層次

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711099

近年來，甘肅省依據(jù)國家的相關(guān)文件和精神，相繼建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，保障范圍不斷擴(kuò)大，以居民醫(yī)療保險(xiǎn)為例，2009年建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保，2012年在全省范圍內(nèi)試點(diǎn)推行大病醫(yī)保，2015年著手探討門診統(tǒng)籌，2017年實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并。可以說，甘肅省各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)都在穩(wěn)步推進(jìn)，人民生活水平不斷提高。但是，由于全省各地、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)政策在產(chǎn)生之初就存在繳費(fèi)、補(bǔ)償、待遇水平的差異，隨著人民生活水平的進(jìn)一步提高，人民越來越關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)的公平性，要求縮小待遇差距，確保基金的安全性以及待遇的合理性。因此，我們必須不斷提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，從而擴(kuò)大基金的調(diào)劑運(yùn)作范圍，讓所有的社會(huì)成員享受同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。

1甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀

11關(guān)于統(tǒng)籌層次

在社保領(lǐng)域，統(tǒng)籌層次主要是指包括社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)發(fā)辦法、社保基金使用等內(nèi)容在內(nèi)的全部社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種在一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一設(shè)計(jì)和統(tǒng)一管理，是民生保障社會(huì)化水平的標(biāo)志，也預(yù)示著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度。一般認(rèn)為，統(tǒng)籌層次越低，民生保障水平也就越低，基金就只能在一個(gè)很小的區(qū)域內(nèi)調(diào)劑使用，所以互助共濟(jì)性不強(qiáng)，基金規(guī)模和安全性也較弱。根據(jù)國家部署，社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)的階段性目標(biāo)是省級統(tǒng)籌，最終是要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，只有統(tǒng)籌層次提高了，社保基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力才越強(qiáng)，這樣才能保護(hù)好市場經(jīng)濟(jì)的公平環(huán)境，促使勞動(dòng)力自由流動(dòng)，形成統(tǒng)一的全國勞動(dòng)力市場。目前，全國各地都在采取措施提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等的統(tǒng)籌層次，以應(yīng)對老齡化和突發(fā)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

12甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀

目前，甘肅省在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，要求在全省范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一制度、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一繳費(fèi)等。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2014年6月甘肅省頒布《甘肅省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，統(tǒng)一了繳費(fèi)檔次、政府補(bǔ)助、待遇標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定以個(gè)人賬戶累計(jì)額除以139按月領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。同時(shí)，研究制定了全省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌和省級收支兩條線管理辦法，甘肅省人社部門成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要管理部門。可以說，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老統(tǒng)籌基本建立，但信息系統(tǒng)建設(shè)和基金全省調(diào)劑還需繼續(xù)研究更有效的方案。此外，甘肅省其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌工作還有很大差距。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)還沒有整合，居民門診統(tǒng)籌初步展開，失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)警制度在各市、縣進(jìn)展緩慢，工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定規(guī)范、相關(guān)部門自由裁量的余地較大，基金在全省調(diào)劑還需要花費(fèi)更長的時(shí)間。

2甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次建設(shè)中存在的問題

21已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的項(xiàng)目，統(tǒng)籌貫徹不到位

甘肅省目前實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)，與真正意義上的省級統(tǒng)籌依舊存在差距。以工傷保險(xiǎn)為例，真正的省級統(tǒng)籌應(yīng)該是各市縣出現(xiàn)超額支付時(shí)，省級基金應(yīng)具備填補(bǔ)市縣級工傷基金赤字的能力。但是，由于甘肅工傷保險(xiǎn)基金規(guī)模小，財(cái)政支持力度有限，很難對某一地區(qū)連年的基金超支進(jìn)行填補(bǔ)，再加上當(dāng)省內(nèi)多個(gè)市縣都出現(xiàn)工傷保險(xiǎn)出超時(shí)，省級基金和財(cái)政的壓力就會(huì)劇增，解決的辦法只能是省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一部分、當(dāng)?shù)厥锌h財(cái)政支付一部分，但由于甘肅很多市縣財(cái)政來源單一，最終倒逼基層社保部門減少工傷保險(xiǎn)支出數(shù)額。產(chǎn)生兩種結(jié)果，要么是因減少基金支出導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)失去公信力，造成制度危機(jī)；要么就是市縣級財(cái)政和工傷基金自保自籌，無論哪一種結(jié)果，無疑偏離了實(shí)質(zhì)意義的省級統(tǒng)籌。

22正在推進(jìn)省級統(tǒng)籌的項(xiàng)目，統(tǒng)籌內(nèi)容依舊混亂

目前，甘肅省基本醫(yī)療保險(xiǎn)少數(shù)地方實(shí)現(xiàn)了市級統(tǒng)籌，多數(shù)地區(qū)還處于縣級統(tǒng)籌，盡管醫(yī)療保險(xiǎn)制度、政策標(biāo)準(zhǔn)在全省范圍做到了統(tǒng)一規(guī)劃，但是醫(yī)療資源還沒有實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在人力資源、醫(yī)療設(shè)施、報(bào)銷流程上差距較大，如有的地區(qū)可以即時(shí)結(jié)報(bào)，有的地區(qū)需要患者在出院時(shí)先行墊付住院費(fèi)，然后持相關(guān)證明和醫(yī)院結(jié)算單據(jù)回當(dāng)?shù)貙徍耍偬峤坏娇h級部門復(fù)審后報(bào)銷。另外，有的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目還沒有合并。國家于2016年要求各地整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合，但目前為止，甘肅省只出臺(tái)了相關(guān)規(guī)劃，還沒有具體的整合方案。再者，有的險(xiǎn)種管理機(jī)構(gòu)還沒有統(tǒng)一。如省內(nèi)新農(nóng)合主要由衛(wèi)生廳負(fù)責(zé)管理、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由人社廳管理；失業(yè)保險(xiǎn)中部分人員失業(yè)由人社部門負(fù)責(zé)、同時(shí)就業(yè)局也負(fù)責(zé)一部分人員的就業(yè)失業(yè)管理。

23各地市將地方保護(hù)觀念帶入省級統(tǒng)籌

甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌正處在起步階段，各地相關(guān)部門還沒有形成制度標(biāo)準(zhǔn)全省統(tǒng)一、基金盈虧全省調(diào)劑的觀念，各地市對基金收支多采取地方保護(hù)、各自為政的態(tài)度。根據(jù)省級調(diào)劑政策，市縣級當(dāng)年社保基金出現(xiàn)結(jié)余時(shí)應(yīng)上繳到省級，這是社保基金全省范圍內(nèi)調(diào)劑使用的基礎(chǔ)，只有當(dāng)省級基金得到充盈后，才能針對部分地區(qū)出現(xiàn)的赤字情況進(jìn)行調(diào)劑。但目前，各地市社保基金超支時(shí)，都會(huì)要求省級基金補(bǔ)充或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而出現(xiàn)結(jié)余時(shí)大多不愿上繳，或者只上繳一部分，其他留在地方上形成備用金。這樣做會(huì)導(dǎo)致省級社保基金規(guī)模不斷縮小，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力降低；同時(shí)，市縣級的基金結(jié)余不斷貶值，不能通過專業(yè)機(jī)構(gòu)對全省范圍的社保基金進(jìn)行大規(guī)模運(yùn)作，加大了基金保值增值的難度。

24基層部門管理水平低，加大了省級統(tǒng)籌難度

甘肅省縣級社會(huì)保障管理部門工作條件較落后，與市級、省級人社部門在業(yè)務(wù)上溝通較欠缺，多是簡單被動(dòng)地執(zhí)行方案、政策，很少總結(jié)基層社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌過程中存現(xiàn)的新情況、新問題；缺乏社會(huì)保險(xiǎn)專業(yè)人才，對省上政策的解讀不到位，思想較守舊，不能適應(yīng)國家更新較快的社保環(huán)境；對社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營沒有清楚的認(rèn)識(shí)，對一些還沒有實(shí)現(xiàn)省級甚至市級統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，基金收支和使用隨意性較大，留在地方的基金基本沒有具體的管理和運(yùn)營措施，加之通貨膨脹的原因，導(dǎo)致基層社保基金縮水嚴(yán)重。

3切實(shí)推進(jìn)甘肅省社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的再思考

31采取措施，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)真正的省級統(tǒng)籌

社會(huì)保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌，意味著在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、管理的統(tǒng)一。甘肅省應(yīng)對企業(yè)職工、居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度規(guī)定、管理措施等嚴(yán)格規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)行完全一致的繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，杜絕隨意性，減少經(jīng)辦機(jī)構(gòu)過多的自由裁量權(quán)限；應(yīng)整合人社部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，增強(qiáng)管理能力和專業(yè)性；對于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和工傷保險(xiǎn)基金，應(yīng)確定具體負(fù)責(zé)入市運(yùn)作的省級機(jī)構(gòu)，明確省政府在這些省級基金運(yùn)作過程中的角色，積極研究基金運(yùn)作方案，除把基金存入銀行外，可以委托一些成熟的基金公司負(fù)責(zé)甘肅省社保基金運(yùn)營，探討甘肅省社保基金入市的途徑和辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值，同時(shí)強(qiáng)化基金全省調(diào)劑的可操作性；要明確基金全省調(diào)劑的規(guī)則，一方面要通過基金增值、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式保證合理、合規(guī)地支付社保項(xiàng)目；另一方面要明確基金省級調(diào)劑對基層上繳結(jié)余，填補(bǔ)赤字的要求，為省級調(diào)劑掃除障礙。

32適時(shí)擴(kuò)大省級統(tǒng)籌項(xiàng)目范圍，提高統(tǒng)籌層次

對于目前還沒有實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，如失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，甘肅省應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件，如基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，盡快出臺(tái)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合的合并方案，抓緊實(shí)現(xiàn)就診信息聯(lián)網(wǎng)，簡化報(bào)銷和審批程序，實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)即時(shí)結(jié)報(bào)，促進(jìn)制度的統(tǒng)一建設(shè)；針對醫(yī)療資源出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)范，使醫(yī)療資源均衡分布，在推行分級診療的基礎(chǔ)上，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)際待遇水平，落實(shí)待遇的統(tǒng)一供給；盡快完善社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、整合管理機(jī)構(gòu)職能，將與社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)的管理職權(quán)統(tǒng)一劃歸人力資源與社會(huì)保障廳，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)置。在制度、管理、待遇等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，應(yīng)盡快出臺(tái)文件提高失業(yè)保險(xiǎn)等的統(tǒng)籌層次，防止制度規(guī)定的滯后性阻礙統(tǒng)籌進(jìn)程。

33減少地方保護(hù)，增強(qiáng)省級統(tǒng)籌意識(shí)

社會(huì)保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌有利于增強(qiáng)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，因此各市縣應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)觀念，打破行政區(qū)劃對社保基金造成的觀念分割，消除地方保護(hù)，樹立以省為單位的基金籌集支付機(jī)制，同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到將基金結(jié)余留在市縣，將會(huì)加大基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)。省級人社部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快會(huì)同財(cái)政廳出臺(tái)社保基金上繳下轉(zhuǎn)的具體辦法，規(guī)定地方社保基金上繳的強(qiáng)制性，以及上繳比例；對于地方社保基金合理超支的情況，應(yīng)通過省級或中央財(cái)政解決，盡量避免由市縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)，防止地方減少社保項(xiàng)目合理支出的情況發(fā)生；對于按規(guī)定上繳社保基金結(jié)余的市縣，省級管理部門應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠鼓勵(lì)措施，如按規(guī)定上繳社保基金結(jié)余的市縣出現(xiàn)基金合理超支時(shí)，可以最多享受13倍至15倍于上繳資金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；當(dāng)上繳社保基金結(jié)余達(dá)到一定年限的給予合理的獎(jiǎng)勵(lì)，當(dāng)然，具體的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移支付限額應(yīng)充分考慮社保基金的安全。另外，還要注意加強(qiáng)宣傳，通過多種渠道進(jìn)行社保基金安全教育，讓全省上下形成省級統(tǒng)籌利大于弊的觀念。

34注重社保管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高基層部門管理水平

此前，甘肅省人社廳整合了相關(guān)的職能部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理，基層人設(shè)管理部門也應(yīng)該根據(jù)地方需要、根據(jù)省級機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，切實(shí)規(guī)范基層管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。改善社會(huì)保障管理部門的工作條件：積極參加市級、省級人社部門組織的業(yè)務(wù)交流，對工作中遇到的執(zhí)行困難及時(shí)處理解決，對新情況、新問題要用有利于實(shí)現(xiàn)升級統(tǒng)籌的觀念進(jìn)行判斷；積極引進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)專業(yè)人才，對在崗的社保工作人員加大培訓(xùn)力度，通過宣講全省上下了解省級統(tǒng)籌的政策目標(biāo)，實(shí)施步驟等；人社、財(cái)政、審計(jì)等機(jī)構(gòu)應(yīng)該強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營，研究投資途徑，對社保基金收支加強(qiáng)核算和監(jiān)督，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做到社保基金應(yīng)收盡收、各單位應(yīng)繳盡繳。

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[基金項(xiàng)目]本文系2013甘肅省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：13YD032）；2016甘肅省科技廳自然科學(xué)項(xiàng)目“蘭州新區(qū)生態(tài)安全動(dòng)態(tài)評價(jià)及預(yù)警管理機(jī)制構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號：1604FKCA087）相關(guān)研究成果。

[作者簡介]劉華（1978—），女，漢族，甘肅天水人，研究生，副教授。研究方向：社會(huì)保障。