我國城鎮(zhèn)居民住宅用地產(chǎn)權(quán)問題的法律困境與解決途徑探究

[摘要]住房問題是重大民生問題，繼溫州“住宅建設(shè)用地使用期滿自動續(xù)期”問題引發(fā)了社會廣泛關(guān)注后，2017年2月23日上午，國土資源部召開新聞發(fā)布會，出臺了“兩不一正常”過渡性措施，住房產(chǎn)權(quán)問題再次成為社會的焦點。文章對我國住宅土地問題歷史脈絡(luò)以及存在的法律困境進行梳理和剖析，并對解決問題的基本理念和對策進行現(xiàn)實思考。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)居民；住宅用地；產(chǎn)權(quán)；自動續(xù)期

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711243

2016年12月23日上午，國土資源部召開《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會，對于少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題如何處理，國土資源部出臺了“兩不一正常”過渡性措施，即業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)。受到各地民眾的熱議和好評。城鎮(zhèn)居民的房屋和產(chǎn)權(quán)問題再次進入民眾的視野。

1背景

2016年4月18日有媒體報道，溫州出現(xiàn)了“20年住宅用地使用權(quán)年限到期后可能要花幾十萬元延期”的新聞。[1]盡管溫州市國土局表示，“收取幾十萬元出讓金才能續(xù)期”的說法是對信息的誤讀，但是這條新聞還是持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)廣泛討論。這是溫州市區(qū)一批20世紀90年代初期住宅用地使用權(quán)到期面臨續(xù)期的問題，在國內(nèi)也屬于先例。房屋產(chǎn)權(quán)有房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分，房屋所有權(quán)的期限為無期，而土地使用權(quán)根據(jù)我國有關(guān)法規(guī)為40年、50年、70年不等。到期以后怎么辦？是自動續(xù)約再延長幾十年的使用權(quán)，還是根據(jù)當時的地價補繳土地出讓金？相關(guān)文件、制度都沒有明確規(guī)定。對土地、房屋等財產(chǎn)的性質(zhì)和歸屬作出明晰界定，是關(guān)系到每一個公民的重大切身利益，是深層的社會期待。隨著“事件”的發(fā)酵，社會關(guān)注的焦點已經(jīng)從溫州個案轉(zhuǎn)向了“住宅建設(shè)用地使用期滿自動續(xù)期”的深層思考，特別是法律學(xué)者從不同角度提供著理性的法理學(xué)解釋和規(guī)范的解決路徑。2016年4月20日，由中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心、北京市消費者權(quán)益保護法學(xué)會聯(lián)合主辦的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研究研討會”在中國人民大學(xué)法學(xué)院明德樓圓滿召開。

2016年11月27日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（下面簡稱《意見》）發(fā)布，[2]《意見》在多處對于公眾關(guān)心的土地與房屋財產(chǎn)問題作了說明和安排，明確提出：研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排、細化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序等。這是繼“溫州事件”之后中央對產(chǎn)權(quán)問題的正面回應(yīng)。

2016年12月23日上午，國土資源部出臺的“兩不一正常”過渡性措施，既是對《意見》的貫徹落實，更是對廣大居民空懸的心態(tài)的極大安撫。之所以是過渡性辦法，一方面是溫州這次出現(xiàn)的問題，牽扯面小，只涉及少量住房，屬于改革初期先行先試造成的個別情況，有其特殊性；另一方面是相關(guān)法律安排尚未出臺，地方行政管理部門先按此辦法操作，待相關(guān)法律安排出臺后，再與之做好銜接。

對帶有普遍性的70年住宅土地使用權(quán)期限屆滿的續(xù)期問題，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，國土資源部表示高度重視，將繼續(xù)加強調(diào)查研究。因此，當前積極關(guān)注這個問題仍具有重大的現(xiàn)實意義。

2住宅土地問題的歷史沿革及法律困境

我的房子，誰的土地？在1982年年底以前的中國城市里，是不存在的。市民私人的房屋和土地始終清清楚楚是自己的所有權(quán)，而不是分成房屋的所有權(quán)和土地的“使用權(quán)”。清朝的地契、民國的地契和中華人民共和國在1951年至1966年頒發(fā)給市民的《房地產(chǎn)所有證》都有明確規(guī)定。房有房價，地有地價。也可以單買土地，隨后自己建房。問題的由來是因為新中國成立后經(jīng)歷了特殊的歷史發(fā)展時期，由于對社會主義認識的模糊不清和十年“文革”動亂，市民私有的住宅及土地先后經(jīng)歷改造和非法剝奪等不平凡的歷程。“文革”結(jié)束后，國家開始對歷史遺留問題進行處理。1982年12月，新修訂的《憲法》出臺，其第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”依據(jù)這條法理，從1983年開始的大規(guī)模清退私宅——稱為“ 落實私房政策”，則是只還房不還證，落實政策辦手續(xù)時，給的是一本新制作的《房屋所有權(quán)證》，“ 地”飛了。[3]在這之后，就是我國城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的有償、有期限使用法規(guī)的出臺，始于1988年，使用年限從20年到70年不等。1990年，國務(wù)院出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定居住用地最高使用年限為70年。這就是我國住宅土地問題的基本歷史脈絡(luò)。

在實踐中，由于部分居住用地出讓年限較短，目前很多地方出現(xiàn)了出讓年限已經(jīng)屆滿或者即將屆滿的情況。溫州房屋土地使用產(chǎn)權(quán)到期問題并非個例，據(jù)有關(guān)媒體報道，青島、濟南、深圳都遇到此情況。土地使用權(quán)到期后該怎么辦？2007年3月通過的《物權(quán)法》第一百四十九條明確寫道“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限間屆滿的，自動續(xù)期”。很顯然，法律上存在模糊空間，物權(quán)法規(guī)定可以自動續(xù)期，但該如何續(xù)期、是有償還是免費，如果繼續(xù)有償使用，交納標準是多少？都沒有明確。

3各地做法案例

在國家沒有具體實施細則的情況下，有些地方基層國土部門的做法是：參照國有土地出讓的做法，先由第三方評估機構(gòu)評估土地價格，根據(jù)單位地價或折算出樓面地價，算出總的土地出讓金，重新簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。“早在2006年，有關(guān)土地使用權(quán)到期后的問題，深圳就已出實例。1980年開始建設(shè)的國商大廈是全國第一棟商用寫字樓，土地使用權(quán)只有20年，到2001年12月31日截止。2004年，深圳市頒發(fā)了《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，對這一‘歷史遺留問題作了詳細規(guī)定，補交地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準地價的35%，補交地價一次性交付，到期不辦理續(xù)期或申請未獲準，則原有土地使用權(quán)消滅，其土地使用權(quán)無償收回”。[4]青島、濟南等地也有相關(guān)的政策。之所以以前沒有引起如此大的關(guān)注，是因為前面涉及的主要是商業(yè)用地，而這次溫州住宅期滿續(xù)期問題的持續(xù)發(fā)酵，則是因為涉及了每個公民的生活必須——“棲身之所”，引起了大家對歷史遺留問題疑慮和對相關(guān)權(quán)益的擔(dān)憂。截至12月23日上午，國土資源部召開《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》新聞發(fā)布會，出臺了“兩不一正常”過渡性措施，溫州事件也畫上了一個暫時的句號，同時給其他有類似問題的地區(qū)提供了政策依據(jù)。對帶有普遍性的70年住宅土地使用權(quán)期限屆滿的續(xù)期問題，將是大家進一步關(guān)注的焦點問題。“有恒產(chǎn)者有恒心”，安居才能樂業(yè)。解決好這個問題，是擁有宅基地的廣大農(nóng)民和擁有一定房產(chǎn)的城市中等收入群體的期盼。

4解決理念和思路的現(xiàn)實思考

41以人民為中心，堅持共同富裕的發(fā)展方向

依法保護公民的私有財產(chǎn)是時代的聲音，更是以人為本的體現(xiàn)。實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。對于到期如何續(xù)期問題，目前專家有以下三種觀點：一是到期之后改為統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅；二是期滿自動續(xù)期但要根據(jù)市場行情補繳土地使用金；三是住宅用地和商業(yè)用地區(qū)別對待，住宅用地少交或不交出讓金。筆者比較傾向于住宅建設(shè)用地和商業(yè)用地區(qū)別對待的思路，建設(shè)用地必須根據(jù)市場行情征收相應(yīng)的出讓金，而住宅建設(shè)用地應(yīng)該免費自動續(xù)期并且永久使用。因為住房就像教育、醫(yī)療一樣，不是奢侈品，而是民生基本之需，國家理應(yīng)保障。這一點應(yīng)該和我國農(nóng)村宅基地的性質(zhì)一樣，農(nóng)村宅基地一直被視為農(nóng)民的安身立命之地，國家長期以來都是以福利的形式無償提供、無限期使用。對于這個福利，城市居民理應(yīng)享受同等待遇。因為今天大部分城鎮(zhèn)居民幾乎是拼盡一生積蓄購置一套房產(chǎn)，已經(jīng)成了名副其實的“房奴”，如果土地使用期滿后再續(xù)交高額的土地使用金，這也許成為壓垮中國普通民眾的最后一根稻草。這必將造成本不龐大的中產(chǎn)階層的進一步萎縮，最終和社會主義共同富裕的基本目標背道而馳。“‘道不可須臾而離也，社會主義之道是黨的立身之本，是黨的治國之基，是黨的道義制高點”。[5]堅持社會主義之道是中國共產(chǎn)黨永葆青春的基礎(chǔ)和動力源泉。2016年11月27日，《意見》是我國首次以中央名義出臺產(chǎn)權(quán)保護的頂層設(shè)計，盡管當時沒有出臺具體的內(nèi)容，但是《意見》所提出的財產(chǎn)權(quán)利保護問題，實質(zhì)是承認并尊重房產(chǎn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民重要財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實，指明了制度設(shè)計要向有利于財產(chǎn)保護的方向發(fā)展。而12月27日“兩不一正常”的過渡性辦法更是彰顯了黨和政府尊重歷史、尊重現(xiàn)實，以人民福祉為中心的執(zhí)政理念，這意味著中央對民意的尊重和積極回應(yīng)，意味著我國在解決房屋產(chǎn)權(quán)問題上又邁上了一個新的臺階。

42解放思想，創(chuàng)新發(fā)展馬克思主義

鄧小平說：不能要求馬克思為解決他去世之后上百年，幾百年所產(chǎn)出的問題提供現(xiàn)成答案。列寧同樣也不能承擔(dān)為他去世以后五十年，一百年所產(chǎn)生的問題提供現(xiàn)成答案的任務(wù)。真正的馬克思列寧主義者必須根據(jù)現(xiàn)在的情況，認識、繼承和發(fā)展馬克思列寧主義。今天我國出現(xiàn)的住宅用地產(chǎn)權(quán)問題就是沒有現(xiàn)成答案的問題之一。解決這個問題，必須進一步解放思想，在理論上摒棄居民房屋土地永久使用就是土地私有的狹隘觀念，必須把這個問題納入到十八大以來“治國理政新思想”的框架范圍之內(nèi)，不斷創(chuàng)新發(fā)展馬克思主義。我國《憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”。土地屬于國家，這是社會主義國家不可動搖的基本原則，而我國憲法又規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，從這個意義上講國家和人民是同一概念，國家所有，也就是人民所有，國家的利益就是人民的利益，人民的利益也是國家應(yīng)該捍衛(wèi)的利益，兩者并不矛盾。也就是說，人民剛需房產(chǎn)使用的土地應(yīng)該屬于社會主義國家人民的法定天然權(quán)利，既然人民原本就是土地的所有權(quán)人，基于所有權(quán)而享用的使用權(quán)就應(yīng)該是無償和無限期的。具體操作思路如下：第一，對于城市居民房產(chǎn)上依托的土地，在合理的住房面積范圍內(nèi)（國家和政府根據(jù)法律可以進行規(guī)定），國家徹底廢除土地出讓金，人民可以長期免費使用。對于一些富有城市群體超出必要面積后的房產(chǎn)，政府則可以征收相應(yīng)的土地使用金（或叫房產(chǎn)稅）；第二，實踐中針對有些城市土地使用到期情況，建議國家盡快核實并出臺相關(guān)政策和法規(guī)，是剛性住房還是享受或投資住房，如是剛性住房，國家應(yīng)該廢除土地使用金，并規(guī)定不用履行任何手續(xù)，房產(chǎn)可以自由交易、抵押、出讓等相關(guān)的財產(chǎn)處置。對于享受或投資住房則要征收房產(chǎn)稅。而對于新開發(fā)的城市住房用地，地方政府不許賣地，只能劃撥，開發(fā)商樓盤完工，只有房產(chǎn)價格，沒有土地價格。同時政府再依據(jù)是剛性住房，還是享受、投資型住房決定對房屋所有權(quán)人是否征收土地出讓金；第三，對于城市商業(yè)樓盤和用地，則可采取出讓的方式。地方政府可以通過競標的方式進行土地拍賣，并規(guī)定使用期限，開發(fā)商在租賃的過程中必須收取租金和土地使用金兩項費用。居民合理住房面積土地使用權(quán)無償無期使用和富有群體、商業(yè)用地有償使用的兩種方式，既體現(xiàn)了社會主義的發(fā)展方向和社會主義本質(zhì)要求，又體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，兩者的合理運用是馬克思主義理論創(chuàng)新的重大嘗試。

43堅持依法治國為根本，國家頂層設(shè)計是關(guān)鍵

具體到“住宅建設(shè)使用權(quán)期滿自動續(xù)期”，它首先是一個法律問題。這個由《物權(quán)法》第149條引發(fā)的法律問題，理應(yīng)首先在法律框架內(nèi)解決，這也是全面依法治國的必然要求。“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。[6]由于該問題的重大關(guān)聯(lián)性和根本性，決策層必須進行頂層設(shè)計，應(yīng)該加快出臺針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期的細則性文件。首先應(yīng)該在憲法上作出最高解釋和制度安排。

對于土地問題的解決，上文對于一個基本原則和三種操作思路已進行論述。但同時憲法還必須制定一個原則：土地國有和民眾服從相結(jié)合的原則。即憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于國家，但當國家和地方政府為了公共利益需要對住房所依附的土地進行征用時，無償免費使用土地的相關(guān)民眾必須服從和配合（當然這種公共利益的需求度要經(jīng)過一定的民主表決程序通過后方可執(zhí)行，可以選舉民意代表通過法定程序依法進行，并對賠償安置進行妥善處理）。上述種種設(shè)想將會觸及到地方政府等有關(guān)部門的利益，憲法的修訂和相關(guān)法律條款細則的制定將是一個龐大的系統(tǒng)工程，暫時還不能馬上付諸實施，但這應(yīng)該成為未來發(fā)展的方向。全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)，擁有對憲法和各項法律法規(guī)的修改、解釋權(quán)、推動這項偉大的制度創(chuàng)新，必須由黨委提議，統(tǒng)籌安排，進行頂層設(shè)計，通過出臺《物權(quán)法》的相關(guān)解釋或者修改《土地管理法》等相關(guān)法律來對此問題加以明確，然后交由全國人大審議通過，最終寫進《憲法》，上升為國家意志。這樣，就可以有效穩(wěn)定社會預(yù)期，解除社會公眾的焦慮，促進社會和諧。總之，具體到法律問題上，就必須從根本上厘清“國家所有”和“人民所有”的關(guān)系，厘清所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項權(quán)利的界限。

70年土地使用權(quán)到期后如何處理，期待后續(xù)的具體法律條款的出臺和實施，以推動全社會形成對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預(yù)期。

參考文獻：

[1]人民網(wǎng)溫州20年住宅用地使用權(quán)到期案例：是否有償續(xù)期引爭議 物權(quán)法暫未明確[EB/OL].（2016-04-17）.http：//houseifengcom/detail/2016_04_17/50752302_0shtml

[2]央視網(wǎng)70年產(chǎn)權(quán)到期后房子還是你的嗎？中央發(fā)話了！[EB/OL].（2016-11-28）http：//wwwmorningpostcomcn/2016/1128/1566165shtml

[3]華新民我的房子，誰的地？——中國城市土地所有權(quán)的梳理和追問[N].東方早報，2012-11-27

[4] 紀睿坤溫州住宅用地產(chǎn)權(quán)到期并非個案——“自動續(xù)期”亟待細則[N].21世紀經(jīng)濟報道，2016-04-19

[5]鄢一龍，等大道之行——中國共產(chǎn)黨與中國社會主義[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：11

[6]中共中央宣傳部習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，北京：人民出版社，2016：85

[作者簡介]王鳳杰（1975—），女，碩士研究生，浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文學(xué)院，講師。研究方向：馬克思主義理論，思想政治教育。