我國流動人口社會保障現狀及對策建議

摘 要 我國大多數流動人口被排斥在社會保障體系之外，社會保障水平不高，半數以上的流動人口未參加任何社會保險。流動人口的社會保障隨著流入地區的發達程度提高而不斷提升，隨著流動范圍的擴大而不斷縮小。同時，流動人口的社會保障水平還存在著明顯的城鄉分割、人力資本差異以及收入、職業、就業行業之別。為提高流動人口的社會保障水平，需要個體、企業、政府等多方面的努力。

關鍵詞 流動人口 社會保障 社會保險

作者簡介：李紅娟，國家衛生計生委流動人口服務中心。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.227

一、引言

在我國數千年的歷史文明中，公平正義一直是一個重要的社會價值觀。先賢們致力于建設一個使所有弱勢群體均可得到保障的“大同世界”。經過幾十年的發展，我國已經初步建成了一個世界上規模最大，覆蓋人口最多、多層次、保基本的社會保障體系，并向更加公平、可持續發展的方向邁進。然而，流動人口中的大多數人仍被拒斥在社會安全網之外，社會保險水平不容樂觀。這不僅給他們的穩定就業、安心生活以及向上流動與發展帶來極其不利的影響，而且凸顯出整個社會公平正義的缺失。關注并提升流動人口的社會保險問題成為學界、政府、社會的普遍共識。

二、我國流動人口社會保障的現狀

（一）流動人口社會保障總體水平較低

2013年流動人口動態監測調查的就業流動人口數據分析結果表明，流動人口的社會保險總體參與水平不高，半數以上的流動人口未參加任何種類的社會保險。“五險一金”均參與者僅有不到5%，而參與1種保險、5種保險者分別占到11.49%、11.13%。

我國流動人口的社會保障狀況總體處于較低水平，呈現出明顯的區域分割。就流入地區而言，具有如下兩個特點：一是同一種社會保障，各個不同城市之間的參保率相差甚大。二是同一地區，不同險種的參保比例相差很大。流入到不同地區的流動人口，在社會保障的參與方面總體上呈現出東部（蘇州、無錫、上海）、中部（武漢、長沙）、西部（西安、咸陽）三個梯度。泉州除工傷保險參與水平相對較高外，其他各類險種參與水平均相對較低，形成了獨特的泉州模式。

（二）流動人口社會保障水平呈現明顯的圈層結構

社會保障作為一種公共產品，依附于戶籍制度、地域等形成一種集體性的屏蔽制度。相比而言，省內流動人口流出地與流入地的異質性較小，受到的社會排斥相應較小。因此，省內流動人口更接近社會保障圈層的核心，而跨省流動人口則相對遠離社會保障圈層的核心。同時，省內流動人口面臨的轉移續接難度較小，因此，在社會保障的享有方面優于跨省流動人口。

（三）流動人口的社會保障水平存在明顯的分層與分化

1.城鄉分割：

戶籍制度造成了城鄉居民在資源獲取以及發展機會方面的差距與溝壑，由此使得城-城流動人口在各種資源的獲得方面更具優勢，同時，在知識結構以及專業技術以及信息的獲取、等方面優于鄉-城流動人口，城-城流動人口的人力資本水平相對更高，這使得他們更可能就職于職業聲望較高、管理更為規范的企業，從而在社會福利資源的享有方面高于鄉-城流動人口。與此同時，附著在戶籍制度上的許多其他結構性和制度性因素也可能對流動人口內部的分層起到一定作用。

2.人力資本差異：

個體的人力資本水平高低直接影響到其在勞動力市場中的競爭力，人們的受教育程度越高、受過相應的培訓、工作經驗及技能水平越高，越有利于適應環境的變化，增強在不同行業、不同地區之間流動的機會以及向上流動的機會。同時，個體的人力資本水平越高，越有可能關注并了解自身的權益及福利并通過相應的途徑去爭取。相應地，那些受教育程度較低者，并不了解合同給他們帶來的保護以及福利享有，反而將其看作是一種束縛，更無從去爭取自身相應的福利。

3.勞動就業特征之別：

隨著收入的提高，流動人口社會保險的參與水平逐漸提高。這一方面是因為，流動人口作為社會保障的重要繳費主體，社會保障的參與和收入直接掛鉤。另一方面，收入越高者，任職于正規企業的可能性更大。勞動合同的簽訂，有效地保障了勞動者的合法權益以及各類社會保障的參與。在不同行業、單位任職、從事不同工作的流動人口的社會保障參與差異明顯。

三、流動人口社會保障的提升路徑

（一）縮小差距，破除區域分割

政府必須從維護社會公平正義的立場出發，打破地方保護主義，破除社會保障的區域分割，因時制宜、因地制宜地提供大體均等的社會保障公共服務。在具體實施過程中，不同地區需要互通有無，相互借鑒相關經驗并交流做法，減少地區之間的差異性。

（二）加大對企業監管及政策實施的力度

在流動人口社會保障水平的提升過程中，應強化對企業的約束行為，規范企業的用工制度與環境，建立嚴格的監督機制，不定期的檢查企業的用工狀況，增大企業的違規成本，對逃避繳納社保的企業實施嚴厲的處罰措施。在制度約束與監管的同時，考慮到不同企業的承受能力，如：小微企業、個體私營企業等，應通過減免稅收等政策提升企業為員工參保的積極性。同時，還可以考慮借鑒國際先進經驗，發揮行業協會的自律作用，加強行業監管，引導企業主動承擔相應的社會責任。

（三）針對各類保險的不同特性和影響機制，有針對性地進行推進

流動人口各類社會保障的繳費方式、保障范圍以及影響機制均不同，因此，在各類社會保障水平的提升方面應根據各類社會保障的特性來進行。如：根據流動人口對社會保障的需求，優先關注醫療保險、工傷保險這兩類關乎流動人口健康與切身安全的保險，降低他們因病返貧、返鄉的風險。

（四）廣泛開展宣傳教育，提高流動人口社會保障意識

流動人口往往出于經濟動機而流動，因此，比較看重眼前的經濟利益，同時，出于年輕、健康等方面的考慮，對社會保障重要性的認識不足，往往基于眼前利益考慮而放棄長遠利益。因此，在流動人口社會保障水平的提升中，應加強宣傳教育。針對流動人口的認知水平和心理承受能力的不同，社會保障相關人員，應該動之以情、曉之以理，耐心講解相關保險的近期利益與長遠利益、隱性利益與顯性利益。人力資源和社會保障相關部門應加強與企業的合作，通過形式多樣的活動，廣泛開展社會保障知識的宣傳教育，提升流動人口對社會保障的具體內容，各項社會保障對自身的重要性及意義的認識，并對社會保障的具體參保流程，轉移續接等知識進行普及，增強流動人口社會保障參與意識，提高流動人口參加各項社會保障的積極性和主動性。

（五）降低社會保障的參保費用

我國目前的社保負擔是世界上最重的，尤其是對于流動人口而言，自身的收入水平相對低下，再拿出一部分收入為未來的不確定性買單，自然難以提高他們參保的積極性。基于此，可以考慮降低社會保障的參保比例，尤其是目前繳納費用較高的養老保險金。由于各企業的規模不一，盈利能力不同、發展水平及能力等有較大差異。因此，他們的社會保障繳費及承擔能力明顯不同。基于此，可以考慮根據企業的具體情況，采取差別化的繳費比例和檔次。

（六）提高流動人口的人力資本水平

人力資本水平不僅關乎流動人口的勞動就業水平與質量，同時，也關乎他們各類社會保障享有。人力資本水平越低者，相應的社會保障享有水平也較低。因此，對于流動人口而言，目前，應該加強對他們的職業培訓，提高工作技能，提升他們在勞動力市場中的競爭力。

（七）加大醫療保險、養老保險的便攜性

我國的醫療保險、養老保險的便攜性不足，在全國的自由流動存在三大障礙：

其一，財政的分灶吃飯以及社會保障制度設計等原因造成的區域分割。

其二，制度碎片化帶來不同制度之間的轉移續接困難。

其三，缺乏全國性的標準化的社保電子平臺。

在增強我國流動人口醫療保險、養老保險的便攜性方面，應借鑒國外的先進經驗，最大限度地保護流動人口的權益，增加便攜性。如：歐盟模式中，歐盟建立了協調取向的社會保障制度，這種制度一方面允許各個成員國維持和發展各自的社會保障制度，另一方面，要求各個成員國必須遵守相應的協調規則，確保各自的社會保障制度不會阻礙勞動自由流動。同時，還根據勞動者實施職業行為的區域所在國的單一成員國的社會保障來避免兩個或兩個以上的成員國的社會保障制度對勞動者形成重復覆蓋。如：在社會保障的繳費方面，借鑒歐盟的惟一國及工作地原則。只能選擇在工作地或流出地繳費，避免重復繳費。在醫療保險、養老保險等涉及到轉移續接的險種中，應充分借鑒國外的先進模式。如：歐盟采取的工作地點繳費、分段記錄繳費、退休國家發放退休金、全盟結算相關費用。新加坡的養老保險設立完全個人賬戶，全國統一，賬戶余額可以繼承。美國實行“一繳費、積分累計、參保記錄累計、保險金輸出和延續。因此，在我國流動人口社會保障制度的建設中，國家應充分發揮頂層設計的作用，出臺相應文件，指導各地區建立醫療保險、養老保險繳費年限的互認機制，應考慮實施分段計算、權益累加的轉移繼續模式，平衡地方政府之間的利益困境，建立全國性的基金結算中心和政府調劑基金，實現流動人口社會保障的統一管理，明確不同地區、不同層級政府的財政責任。整合資源，建立相應的經辦機構，致力于打造中央與地方之間的縱向連接，地區之間的橫向連接的公共服務體系。真正實現流動人口在轉換工作地點時的“錢隨人走”、“進退自由”。

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