淺談水利工程搬遷保全證據公證

摘 要 大型水利工程的移民工作的推進往往并不順利，或是因為移民眷戀故土，或是因為移民提出了在政策范圍內難以滿足的這樣那樣的要求，總會或多或少的出現不肯搬走的“滯留戶”。大型水利工程投資巨大，因滯留戶而造成工程延期，經濟損失十分巨大，故移民強制搬遷成為必然。在依法治國不斷深入的背景下，移民的強制搬遷引入公證手段，可以最大限度的保證具體搬遷行為的合法性，維護移民和其他各參與主體的合法權益，節約社會成本，維護社會和諧穩定。

關鍵詞 滯留移民 搬遷 保全證據 實務探析

作者簡介：任彬，紹興市新昌縣公證處。

中圖分類號：D926.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.336

2014年8月，本處依縣移民安置辦公室的申請，在合理合法的基礎上辦理了本縣轄區內欽寸水庫庫區兩戶滯留移民強制搬遷的保全證據公證，為公證介入大型水利工程建設進行了有益的嘗試。通過辦理保全證據公證，維護了庫區移民群眾的合法權益，同時有力的保障了欽寸水庫建設的順利進行，提高了政府的社會公信力和公證行業的社會影響力。

一、移民搬遷引入公證的的社會背景

建設大型水利工程，是對有限的水資源的合理利用，對于社會經濟的發展具有十分重要的意義。大型水利工程具有防洪、發電、航運等經濟效益和社會效益，有利于水資源的合理調配，滿足不斷增加的城市生活用水和生產用水需求，促進水資源的供給與經濟社會的協調發展。水利工程的建設將為水資源的合理調配和利用起到重大作用。

水利工程的建設，不可避免地造成土地淹沒，導致大量的原住居民搬遷。在滿足國民經濟建設和社會發展需要的同時，也出現了大量需政府安置的非自愿移民。像水利這樣的大型水利工程，因為占地廣，移民人數眾多，往往難以就近安置，相當數量的移民需要搬遷到異地安家落戶，移民群眾需要離開祖祖輩輩生活的地方，來到完全陌生的地方重新建房，重新建立社會關系，重新謀求合適的工作，對移民的生產生活和心理產生巨大的沖擊。一些移民往往眷念故土，顧慮前途，不愿搬走。同時，政府需要投入大量的移民資金，然而移民所得到的經濟補償又往往有限。一方面，政府因社會發展水平的局限，往往拿不出足夠的資金對移民進行充分補償；另一方面，移民的不同群體對搬遷的經濟補償預期不同，對補償標準的認識也存在很大差異。因此，移民補償還不具備完全平等協商的條件，而是以政府行政權力為依托，以確保移民的生活狀況不低于搬遷前的水平為必要條件，通過協商和行政指令相結合的方式確定補償標準，因而與城鎮房屋、集體土地征收的補償標準存在很大差距。因此，從社會現狀上講，對滯留移民的強制搬遷是不可避免的。

我處多年來為欽寸水庫建設提供了全方位的公證服務，為參與移民強制搬遷營造了良好的氛圍。水庫建設是一個復雜的系統工程。從2010年初至今5年來，我處一直為水利建設提供了全方位的公證服務，涉及移民動遷、擇地、擇房、房屋評估、青苗評估、安置協議、工程建設招投標、公墓安置等方方面面。公證工作的嚴謹性，充分體現了公開、公平、公正的原則，多年來廣大移民百姓和政府都有切身體會。對于法院裁定準予強制搬遷并授權由政府具體組織實施的情況，公證機構作為強制搬遷各方主體都信任的第三方，參與辦理強制搬遷保全證據公證已成為必然選擇。

二、移民強制搬遷引入公證具有客觀必要性

對庫區滯留移民實施的強制搬遷，是指在大中型水利水電工程建設中，縣級以上地方人民政府或者其移民管理機構，對按移民安置規劃必須搬遷，無正當理由拖延搬遷或者拒絕搬遷的移民，作出責令限期搬遷的決定。如該移民在法定期限內不申請行政復議，又不提起行政訴訟，也不履行決定書確定之義務或申請行政復議、提起行政訴訟，但復議機關、人民法院維持原決定后，該移民仍不履行決定確定之義務，作出決定的人民政府或者其移民管理機構申請人民法院強制執行，予以搬遷。

大型水庫建設中的滯留移民強制搬遷情況非常復雜，清理財產和搬遷過程比較繁瑣，關系到移民的切身利益，并具有其自身的特點。

（一）社會影響大

社會上對大型水利工程非常關注，涉及移民人數眾多，移民抱團爭取利益的現象比較普遍，稍有不慎就會演變成影響巨大的社會事件。無論政府還是移民都需要一個具有非常強的公信力的第三方來監督實施。

（二）實施強制搬遷的主體比較特殊

一般是作出準予強制搬遷裁定的人民法院，或者法院授權申請強制搬遷的人民政府或者其移民管理機構作為實施主體來組織實施強制搬遷。對于人民法院作為實施主體來組織實施強制搬遷的情況，人民法院既是作出裁定的機關，也是具體執行裁定的機關。如果被執行人對人民法院的強制執行提出財物損失的異議，執行法院就會出現自證的尷尬局面；對于被授權的人民政府或者其移民管理機構作為實施主體來組織實施強制搬遷的情況，其既是強制搬遷申請人，又是利害關系人，不具有必要的公信力。因此，無論是由人民法院來執行，還是由被授權的人民政府或者其移民管理機構來組織實施強制搬遷，都需要有一個具有極大社會信任度的中立第三方的參與。

（三）強制搬遷過程不可重復

為防止移民返回入住，在對移民房屋內的財產清點搬走后，會立即對房屋進行拆除處理。這個過程沒有演習，沒有機會再來一次，必須一次性完成。這就需要具有一定專業知識和經驗的人員來指導實施，并詳細地記錄整個搬遷過程。

（四）過程復雜多變

強制搬遷過程往往會出現意想不到的突發情況，這就需要參與工作的人員必須具有較強的處突應對能力。公證行業已經歷了幾十年的發展，培養了一批敬業愛崗并具有較高專業素質的公證人員。他們的經驗積累足以應對強制搬遷過程中出現的突發情形。多年來高質量的公證服務，樹立和維護了公證機構公平、正義的形象，公證的公信力已被社會所認可和信賴。

因此，水利滯留移民強制搬遷引入保全證據公證手段既是公證職能優勢的體現，也是公證人員在長期服務水庫建設中，兢兢業業提供優質服務的必然選擇。

三、辦理移民強制搬遷保全證據公證的法律依據及必要性

（一）辦理大型水利工程移民強制搬遷保全證據公證要求其強制搬遷行為本身合法

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條列》第五十六條規定，按照移民安置規劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷。第六十一條規定，違反本條例規定，拖延搬遷或者拒遷的，當地人民政府或者其移民管理機構可以申請人民法院強制執行。

（二）公證機構辦理強制搬遷保全證據公證需要依法受理

公證處作為依法行使國家證明權的法律機構，它的根本職能是幫助申請人正確理解和適用法律，通過嚴肅的程序和專業手段固定各種具有法律意義的客觀事實，發揮成文法固有的預防功能和保障功能。根據《中華人民共和國公證法》、《公證程序規則》、《保全證據公證指導意見》的規定，符合以下條件的保全證據公證可以受理：1.申請人身份適格。申請人與保全的事項有法律上的利害關系，申請人有權提取待保全的證據，不存在侵權的情形；2.有保全的必要。是為了保護當事人的合法權益或者可能滅失、以后難以取得；3.提供的證明材料真實、合法、充分；4.符合執業區域的規定；5.房屋未被查封。

（三）申請為大型水利工程移民強制搬遷辦理保全證據公證有其必要性

公證機構介入強制搬遷，辦理保全證據公證，固定搬遷過程的證據，證明其真實性和合法性，最大限度的爭取人民群眾的認可和支持，產生良好的社會效果。

有利于維護政府的公信力，取信于民，為后續工作開展營造良好氛圍；保障工程建設的順利推進，產生極大的經濟價值。大型水利工程由于投資巨大，其時間成本是相當大的，如果因移民工作滯后導致工程延期，損失難以估量。相反，移民工作按時完成，水利工程及時投入使用，會產生極大的經濟價值；維護移民群眾的合法權益。公證在辦理移民強制搬遷保全證據公證過程中，會對移民財產搬遷前的狀況進行保全，清點過程會登記造冊，財產送達過程全程監督，保證移民群眾的財產權利得到維護；維護社會安定。移民人數眾多，稍有不慎就會演變成社會群體事件，不利于社會安定。有了公證機構的介入，真實性、合法性更能得到社會大眾的認可，從而維護社會的安定。

（四）辦理移民強制搬遷保全證據公證對于公證機構自身的意義

目前，社會上關于公證的負面新聞較多，公證行業亟需擴大社會影響力，傳遞正能量。因此，越是有社會影響的事件，公證機構越要積極參與進去，發揮公證職能，服務地方經濟社會發展，擴大公證的社會影響力，進而拓展公證業務范圍，促進公證行業的發展。辦理移民強制搬遷保全證據公證正是擴大公證社會影響力的重要機會。

四、保全證據公證在移民強制搬遷中需要注意的問題

細節決定成敗。為了做好大型水庫工程滯留移民強制搬遷保全證據公證，必須對庫區移民強制搬遷的特點有清醒的認識和足夠的重視。

（一）事前充分溝通

充分做好同參與強制搬遷工作各部門的協調溝通，爭取各部門的支持與配合。積極參加政府部門組織的相關會議，提出合理的意見和建議。及時傳達會議精神，讓公證人員有足夠的思想準備。

（二）準備工作細致周到

制定完備詳細的公證工作流程，提交政府部門審核備用。由于大型水利工程滯留移民強制搬遷的自身特點，客觀上不允許現場有較為靈活的處置方式和人員的臨時調配，每一個環節的操作和人員分配都要明確和落實到位，確保現場不留空擋，不出紕漏，確保證據的完整性；做好詳細的現場記錄材料；做好滯留移民強制搬遷保全證據公證申請人主體、客體、行為的合法性審查；做好資料的合法性、真實性和完整性的審核工作；器材準備充分。檢查拍照、攝像設備能否正常使用，電源、內存是否充分，并且應準備額外的設備以備急用。如編號筆、封簽、膠水等需逐項檢查落實。

（三）保全應全面完整

財產的現狀是清點的基礎，在財產清點登記前，需要通過拍照和攝像的方式固定房屋及房屋內財產的現狀。對房屋內所有財產打包編號、登記造冊，然后搬出房屋裝車運輸。這個過程注意攝像的連續性，特別是財產的分類和裝箱打包過程不要遺漏。最后要用拍照、攝像的方式記錄財產騰空后的房屋現狀。由于是多部門協作，每個部門負責的環節不一樣。因此每個環節我們必須遵照申請人確定的部門來操作。比如清理財產登記的部門、負責運輸財產的部門、負責財產交付清點的部門、負責財產存放和鑰匙保管的部門等等，各個部門不能混亂和交叉替補，如有替換需要申請人同意，這樣分工明確，責任明確。在實際操作中，有些部門怕擔責，不及時到位或讓其他部門出面操作，公證人員堅持流程既定方案并及時匯報有關情況，得到政府和申請人的支持和肯定。

（四）撰寫嚴謹的公證文書

保全證據公證文書采取的是要素式格式。應以嚴謹的語言，嚴密的邏輯寫出高質量的公證文書。

五、結語

水利工程滯留移民強制搬遷保全證據公證是公證服務水庫建設工程中的一個環節。做好水利工程建設公證服務是我們的職責，也是我們發揮公證職能優勢，彰顯公證作用的良好機會。大型水庫建設為我們提供了一個展現公證職能優勢的平臺，既讓政府、百姓和媒體了解公證，認識公證，又讓公證工作的嚴謹細致、公平公正的原則在廣大人民群眾和政府的關注下得以體現，并在報紙、電視等媒體的報道中彰顯公證的公信力。在“五水共治”的大環境下，充分利用好公證職能，服務好水庫工程建設具有重要的積極意義。