提升公民參與社會治理水平的“中山模式”探析

樊慶軍，毛啟元

（1.山東省行政管理科學研究所，濟南 250011；2.山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100）

提升公民參與社會治理水平的“中山模式”探析

樊慶軍1，毛啟元2

（1.山東省行政管理科學研究所，濟南 250011；2.山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100）

公民參與社會治理是一種能夠顯著提高社會治理水平的手段，然而實踐中卻面臨著無法有效提升公民參與意愿的困境。本文剖析了中山市近年來推動公民參與社會治理方面的一系列成果，認為政府可以嘗試超越傳統的通過公民性的培育來推動公民參與社會治理的路徑，通過物質性和精神性兩種參與激勵方式，使公民直接參與到社會治理當中，在公民直接獲得私人收益的基礎上，提升公民參與意識，再進一步推動公民參與。

參與激勵；社會治理；公民參與

一、文獻綜述與問題的提出

治理是一個以調和為基礎，同時涉及公私部門、有賴于持續的相互作用的過程。［1］黨的十七大和十八大報告均向各級政府提出了要增強社會自治功能，發展基層民主，擴大有序參與，保障人民享有更多更切實的民主權利的要求。新公共服務理論和公共價值管理理論則從正反兩個方面對公民參與在治理中的作用予以肯定，前者認為公民參與是實現有效民主治理的“明確之舉”和“正確之舉”，后者認為如果我們不解決公民對參與漠不關心的問題，那么我們的政治系統將難以維持。［2］總之，在社會治理的過程中，積極參與的公民好過消極被動的公民，而且公民參與具有優化治理過程的作用。［3］

針對當前我國社會問題凸顯、利益沖突與社會矛盾有激化趨勢、群體性突發事件時有發生的現狀，無論是中央政策的指導意見，還是解決社會問題提升社會治理能力的客觀需要，都對我國在基層社會治理水平方面提出了更高的要求。提高群眾參與水平，與群眾協同對社會進行治理，是地方政府應該而且值得去做的事情。但是，現階段我國公民參與在整體上熱情不高、意識不強、公眾相關知識和能力缺乏，參與共識的困境和利益選擇的矛盾、參與動因的不平衡性和參與內驅力的缺乏［4］等一系列原因導致公民的參與意識和參與意愿均處在較低水平，而不能提高公民的參與意識和參與意愿，就無法獲取公民的實質性參與。［5］在這方面，不同的學者從不同的角度提出了自己的觀點，典型的如王旭從法律角度提出應該在法律保留、程序的公正性與公共性提升、信息透明、有效問責［6］這四項法律規制的框架下來促進公民參與；顧訓寶認為應該通過政務公開、提供更多的渠道、樹立公共服務理念、培育公民參與意識、建立健全公民參與的法律制度、建設參與性政治文化等一系列行政方式來推動公民參與。［7］應當指出，這些理論和方法在為推動公民參與手段提供了豐富的理論素材和實踐上的指南的同時，在實踐中存在一個較為明顯的不足，即理論過于宏觀，更多的是一種政治路徑而不是一個較為清晰的行動路徑，這使得地方政府在實踐中經常面臨“有法可依，無章可循”的困境。找到一個對地方政府而言實踐性相對較強的解決方案，有效地提升公民參與意識，便是本文研究的初衷。

因此，本研究圍繞這樣一個問題來展開，即：地方政府應如何來推動和提升公民參與意識與參與意愿，進而提高社會治理能力？我們希望以中山市的兩項社會創新項目的實踐為例，在歸納和總結的基礎上，探討出一條地方政府通過培養公民參與意識，進而提高社會治理水平的路徑。

二、推動公民參與社會治理的“中山故事”

中山市政府發現政府在提升公民參與社會治理水平的過程中，存在著政府資源的有限性與公眾需求擴張性之間、公眾參與意識逐步提高和參與渠道相對不足之間、社會治理的系統性特征和公眾碎片化參與現狀之間等三大矛盾。為破解矛盾，他們創新性地開展了以“博愛100公益1+1+1”、“全民參與社會治理系列行動”為代表的一系列社會活動，創造性地解決了黨政部門動員社會力量參與社會治理的抓手吸引力不強、全民參與社會治理途徑、渠道和手段匱乏、社會組織資源和自我發展能力不足等一系列導致公眾參與社會治理的意愿和行動水平不高的難題，有效提升了社會治理水平。中山市的一系列做法背后的邏輯值得思考和借鑒。

（一）“博愛100·全民公益1+1+1”公益創投行動

中山市從 2013年起，由市社會工作委員會牽頭，聯合相關職能部門，依托社會組織，充分發動熱心市民和企業，實施“博愛100·全民公益1+1+1”公益創投行動。［8］該活動以政府部門提供“種子資金”吸引帶動社會資金和資源投入、社會各界力量廣泛參與，使公益成為政府、社會組織、企業、公眾多元共治的“協奏曲”。該活動中的“博愛”源于孫中山先生倡導的“博愛”精神，“100”是指活動的三個目標——“百分百公開透明，數百個公益項目，傳遞百分百的愛心”；

“1+1+1”是指政府、社會組織和企業公眾三類參與主體。具體來說就是，“政府部門”搭建平臺，提供公益項目種子資金，打造公平公正公開、覆蓋市、鎮、社區三級的公益社會服務競投平臺、公益資源連接平臺和社會組織成長平臺；“社會組織”具體實施，緊扣問題治理和群眾需求，策劃開展公益項目，承接黨政部門委托組織第三方評審、優化評估的專業公益服務；“市民和企業”積極參與，監督公益服務成效。

中山市為公益創投行動量身打造了主板塊公益創投、鎮區板塊公益創投、社區微公益創投大賽、紅色創投活動、職工服務公益創投大賽和逸仙杯中山海外青年公益創新大賽等六大板塊活動，綜合運用傳統媒體和新媒體充分宣傳發動，開展了“我為中山善治獻一策”金點子大賽、“博愛100”大賽、“最強公益”電視決賽、“全民公益之夜”、“全民公益文化節”、“全民公益嘉年華”、“全民公益集市”、“全民公益盛典”等一系列主題公益活動，建立了“全民公益園”網站、善治中山、中山發布、智慧中山等線上公益平臺，開通市民、企業網上小額、大額冠名等方式定向資助渠道，征集公益項目、資金、人員，完善成果轉化機制，鼓勵項目主體通過競爭性方式將金點子、好項目轉化為具體公益項目落地惠民。中山模式最突出的特點在于四個“+”，即全民+、市場+、全媒體+和互聯網+。通過極富創意的公益策劃、精心周密的組織實施、豐富多彩的公益活動，該市初步建成了涵蓋公益創意、社區微公益、專業公益項目的公益鏈和市、鎮、社區三級公益社會服務創投體系，形成了“群眾點菜、政府支持、社會配餐”公共服務社會化供給新機制，使公益供給更精準、更時尚、更到位。［9］

圖1 中山市博愛100·全民公益模式運行機制與體制圖解（來源：中國社會創新（中山）基地）

（二）全民參與社會治理行動

2011年以來，中山市堅持“包容增長、共建共享”理念，突破城鄉與城市雙重二元結構，將參與式治理的精髓融入社會治理實踐，以社會治理和市民需求為導向，以推進社會包容性發展、提升全民改革發展的獲得感為目標，深入開展全民修身、全民創文、全民治安、全民創業、全民禁毒、全民公益等十多項全民參與社會治理行動，［10］形成了社會治理人人參與、發展成果全民共享的良好局面。具體內容如下：

1.以中國社會創新（中山）基地作為行動總部，依托社會創新研發平臺和中央編譯局博士后研究中心，組織國內專家團隊為全民參與社會治理的重點項目，在政策指引、項目發展、推進方法等方面提供支持。項目堅持包容增長、共建共享理念，走“黨政主導、市鎮聯動、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理之路，堅持問題導向、需求導向、依法有序、自愿自覺四項原則，通過建立健全全民參與重大公共事務的全鏈條機制、項目化推進機制、組織化機制、多元驅動機制、品牌建設機制五大機制，推動全民齊參與、愿參與、能參與、真參與和常參與社會治理。

2.該項目重點打造民生、文明、平安三大城市品牌。在民生方面，設立全民創業、全民公益、全民創衛、全民健身四大項目，旨在發動群眾充分參與，打造公共安全領域全民參與的民生牌；在文化文明方面，設立全民健身與全民創文兩大項目，旨在大力支持民辦文化機構、社會文化團體、非盈利公益性社會文化組織發展，培育市民的公共精神，建設文明健康的公共文化生活；在平安方面，設立全民治安、全民創食安、全民禁毒、全民防“醫鬧”、全民除“三害”（毒賭黃）、全民治火、全民清“三非”七大項目，旨在打造全民參與平安建設的升級版，著力建設平安中山。

3.該項目注重通過信息化的手段助力全民參與社會治理，充分運用互聯網時代的信息傳遞優勢，打造“一網（官方網站）”“兩微（微博、微信）”之間的聯動，在個別信息需求較高的項目中，開發手機應用，如“全民參與城市管理”和“全民創‘食安’”的活動中開發的“城管便民通”和“移動執法”兩款手機應用。在信息化的助力下，大大簡化了公民通過具體項目來實現參與社會治理的渠道，公民只需要拿起身邊的手機點點畫畫就可以輕松實現參與。

三、地方政府提升公民參與的路徑

我們認為，中山市的兩項社會創新實踐突破了公民參與中傳統模式的邏輯，對于地方政府提升公民參與社會治理的意愿與參與水平具有實踐意義。

有關公民教育、公民意識和公民參與的傳統邏輯是：通過教育過程，使公民了解個人的社會定位，以及權利與義務的意義（即培養參與意識），進而產生參與的動機（即參與意愿），以通過實際的行動爭取公民權，［11］通過參與活動實現社會治理水平的提升，產生社會收益，在全體參與者所獲得的公共物品、公共服務等社會收益提升的基礎上，間接使私人的收益或體驗獲得提升。這種邏輯已經得到了較多的證實。但是，由于其本質上是一個單向的教育模式，往往需要較大且較為長期的投入才能取得效果。中山市超越了這一點，在傳統邏輯的基礎上，開辟出通過參與激勵提高參與意愿，使公民在精神方面和物質方面跨越公共利益這一環節，直接獲得私人收益，這種私人收益的獲得，又反過來進一步強化了參與意識這一新的邏輯體系，在較短期內便使社會治理水平得到大幅提升，具體內容如下：

（一）通過物質性參與激勵提升公民參與社會治理水平

1.找到公民參與與全社會資本融合的切入點，打造一種全社會全方位的聯動機制，產生公民參與社會治理的物質推動力

在“博愛100·公益創投行動”中，中山市政府以公益為切入點，讓公民決定需要解決什么問題，政府根據公民的決定設立政策目標，并啟動種子基金提供問題的基本解決資源，企業根據自身的利益需求投資進場，為問題的解決提供了充足的業務和資金保障。公民、政府、企業三者循環聯動，形成一條全方位的參與生態鏈，極大地促進和提高了公民參與水平。由于公益具有全民性、公共性、志愿性和共享性等優良性質，參與公益活動本身就是一種公民參與的行為，是一種公民自我組織、自我行動和自我管理的社會機制。［12］中山市發現了公益活動的優良性質，找到了一個關鍵點——即通過“創投”的形式，讓參與的各主體不但可以體驗提升社會整體治理水平的間接受益，而且還有利可圖，即可以從參與過程中直接獲得私人投資收益，這從物質性上根本調動了各參與主體的積極性，突破了傳統的參與模式的邏輯框架。此外，這種模式創造性地獲得了在公民參與解決社會問題提升社會治理水平的過程中自我尋求資源解決問題的能力，在各主體聯動機制下，公民參與活動有了資金來源，減輕了政府在推動公民參與的財政負擔的同時也達到了解決社會問題的目的——這本來是政府應該出資做的。在這兩種物質性激勵力量的推動下，公民參與意愿自然大幅提升。

2.公民參與意愿和參與意識的促進是雙向關系，政府可以直接用物質激勵手段產生參與激勵

在“全民參與社會治理行動”項目中，中山市通過構建全民參與社會治理的多元驅動機制：創造性地在傳統邏輯的基礎上轉換邏輯，先通過高額的物質激勵，即通過市場行為來刺激公民實際參與行動，通過行動倒逼公民參與意識的提升，再進一步推動公民參與行動。這種模式所取得的成果，有學者將其解釋為是金錢獎勵的結果，認為推動公民參與的關鍵在于獎勵設計，應該將這種獎勵模式全面推行。［13］我們認為，如果承認這種獎勵—參與理論，那么政府與公民的關系在實質上會演變成一種市場購買的關系，相當于政府出資雇傭了“臨時工”。如果事實如此，我們可以推論，在市場模式的成本-收益分析下，這種模式一旦出現獎勵下滑或者獎勵沒有上漲，那么這種模式的效果就會打折扣，至少不會提升。但就中山市的實踐看，這種模式的成果是有所提升的，如中山市著名的“金點子·我為中山善治獻一策”活動已經成功舉辦了四屆，每一屆的獎勵均為“‘金點子’5個，獎金各5000元；優秀建議獎10人，獎金各1000元”，從結果看，無論是“金點子”的數量還是最終獲獎的“金點子”的質量都在持續提升。于是我們在相關理論的基礎上發展了這個結論，并做出如下解釋：公民在開始的時候確是因為政府的物質性激勵的手段而參與到社會治理當中，但是在物質獎勵之外收獲并體驗到了由于參與帶來的社會治理水平和生活環境提升的體驗，產生了對公民參與活動的正向激勵，由此提升了參與意識，這種參與意識又進一步強化了參與行動。

（二）通過精神性參與激勵提升公民參與社會治理水平

將公民性的教育轉變為打造一種參與氛圍、讓參與活動成為一種社會風尚，產生一種精神上推動力，也可以起到參與激勵的效果。

中山市在參與激勵的過程中不但注重物質性的推動力，同時注重營造一種精神性的推動力。該市在對“全民參與城市管理”、“平安公交”、“全民創‘食安’”、“全民防‘醫鬧’”和“金點子大賽”等全民參與社會治理品牌活動動員過程中，在時間上注重了活動全過程的貫穿式宣傳，不但運用了傳統的電視和報紙，還充分運用了大眾傳媒技術手段，如在“全民參與城市管理”活動中拍攝的微電影《平安城管夢》和“全民防‘醫鬧’”活動中拍攝的宣傳片《醫院里的故事》，“全民參與城市管理”發行的直接郵寄廣告、“平安公交”活動中在公交樞紐、長途客運站、公交車輛、客運車輛和出租車等公交設施上全面投入的硬廣告等，從手段上實現了“廣播有聲”、“電視有影”、“網絡有站”的立體化宣傳模式。這種模式取得的一系列成果的原因可以從韋伯在論述資本主義發展中“禁欲主義”的作用的論述中獲得啟示，韋伯認為：資本主義的發展應該部分歸功于新教的禁欲主義，因為禁欲主義制造了一種信仰，使資產階級以擴大再生產而不是享受現有的物質生活為目的；新教的禁欲主義在培養人的職業觀，促進資本主義的發展，增強人們的權利和義務觀念方面起著無可替代的作用，甚至可以說正是基于此資本主義社會才會創造出更多的物質財富，更大的程度上滿足人們的需要。中山市在營造公民參與氛圍的宣傳工作中投入了足夠多的資源，充分利用現代傳媒技術，將各類傳統媒體和新媒體融合，在全社會營造出一種鼓勵公民參與的氛圍，使參與活動變成了一種社會風尚。實際上，中山市的所有行動，如擴大了參與的主體的公民參與與社會資本融合的公益行動本身同樣也在潛移默化推動了這一過程。

我們認為，這是一種區別于物質驅動力的精神推動力，就如同禁欲主義作為一種信仰在推動資本主義發展的過程中的功效一樣，在這種精神性推動力的推動下，即便是參與意識不那么強的公民，也會在這種強大的社會氛圍中投入到公民參與當中，因為這樣做會給公民帶來一種環境上的價值認同，也可以說是另外一種的直接私人收益。這種做法超越了傳統對公民教育在公民性上的培育，讓公民參與從一種“政治生活”變成了一種“社會生活”，提升了公民參與社會治理的水平，公民體驗到了參與的收益，又促進了參與意識的提升，繼而又會強化參與行動。

四、結論與思考

我們總結并繪制了推動公民參與社會治理的中山模式，如圖2所示。

圖2 推動公民參與社會治理中傳統模式與中山模式的對比（來源：作者自制）

在中山模式的基礎上，我們給出了政府在推動公民參與社會治理過程中的幾點建議：

第一，努力尋找一個合適的將公民參與與資本和市場相結合的關鍵點，通過這個關鍵點，構造一張參與的生態鏈，讓全社會的資源在生態鏈上得以涌流，實現自我造血和自我推動的功能，在減輕政府財政負擔的同時，也從物質的角度上解決公民參與意愿不高的問題，提升公民參與水平。

第二，認識到“參與意識”和“參與行動”的雙向關系，注重精神驅動力的作用，如果政府在認為公民意識的培養方面需要長期努力，不妨在此基礎上轉換邏輯，一方面，將原本投入到公民意識培養上的資源直接投入到激勵公民參與行動上來，通過參與行動，反過來促進公民參與意識的提升；另一方面，可以嘗試將資源投入到營造一種參與氛圍中來，受到氛圍的影響，公民也會改變自己的觀點、判斷和行為，參與到社會治理中來，繼而提升參與的意識。這樣從長期看，仍舊是可以超越原本激勵的效果，完成意識和行動相互促進的良性互動。

第三，充分利用現代信息技術，通過各種方式簡化參與渠道來降低公民參與社會治理的復雜度。參與渠道指普通公民影響政治生活的途徑和憑借，如果渠道過于繁瑣，導致公民參與社會治理的收益（包括直接的私人收益）甚至小于參與成本，公民即使有參與意識，也會由于成本過大而降低參與意愿。在互聯網時代，信息傳遞的便利給政府帶來了新的機遇，應該充分利用這一點，在微博、微信、手機應用、官方網站等一切公民方便接觸的各種媒介中設置相應的參與渠道，降低公民的參與成本，提升公民的參與意愿。

如果這里提出的想法能經得起更多地方政府實踐的檢驗，對推進我國社會治理水平的提升將是非常有益的。

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編輯：高學棟

C916

A

2095-7238（2017）02-0055-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.010

2016-12-06