公安院校警務化管理評估的反思與建構

□張福成

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

○警察教育訓練 主持人：郭建華

公安院校警務化管理評估的反思與建構

□張福成

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

評估是標準化的重要構件。警務化管理評估，是對警務化管理過程中各相關環節進行質或量的記述基礎上所作的價值判斷。評估對于提高警務化管理效能和科學化水平非常重要。形成性評估和總結性評估、工具理性與價值理性要相互結合，注重“真實性”評估，并借鑒教育部教學評估的理念和經驗，對警務化管理評估的技術和方法加以改進。

公安院校；警務化管理；評估

評估對于提高警務化管理效能和科學化水平非常重要，警務化管理標準化更是離不開評估。然而，目前幾乎所有公安院校中，不僅缺少“以認證、排名、績效評價為代表，以監測、督促、展示和證明”質量或效果為目的的“象征性評估”，也鮮有真正意義上的“在真實自然狀態下”所進行的、“不在于證明，而在于改進”、“強調自我評估和常態評估”的“真實性評估”。①關于警務化管理評估更多的被列入或者被夾雜在公安院校管理等其他評估中，比較模糊、缺乏具體性和操作性，相應地很難被重視，不利于警務化管理水平的不斷提高，與警務化管理的自身地位、作用和功能的充分發揮不太相稱。教育部2004年、2011年和2013年不斷推進和改革的高校教學評估為公安院校的警務化管理評估提供了理念、思路和實踐范本。

一、概念與內涵

評估是標準化的重要構件。在各種學術著作中，評估、評價、評定、評鑒、考評常常作為近義詞甚至同義詞使用。英語中“evaluation”這個詞在我國譯作評價，有時也譯作評估。與此相近的，還有“assessment”和“appraisal”，分別被譯成“評定”和“考評”。在教育領域，“評定”常用于對學生個體的評價，“考評”常用于對教育者（教師和教育管理人員）個體的評價，“評估”用于對教育機構和教育方案的評價，而“評價”則是一個綜合概念。“評價”在語言學上作為動賓結構的詞，包含了“評定”、“考評”和“評估”這三個作為并列結構的詞，分別用來界定相應的評價對象。②但在實際使用中對這些術語的運用并沒有嚴格地加以區分，經常有互相混用的情況，因此并不需十分拘泥。本文為了與教育部高校教學評估工作相一致，對警務化管理的評價使用“評估”這一概念。

教育評估由來已久，其理論的發展最早可追溯到20世紀初期。研究者把西方教育評估理論發展歸納為四個階段：第一階段是建立在社會測量學基礎上的事實測量階段；第二階段是以教學目標為參照的價值判斷階段；第三階段是服務于管理的過程控制階段；第四階段是尊重利益相關者的價值共建階段。③第四階段即第四代評估理論強調“共同構建”“全面參與”“多元價值”；評估的意圖不是為了證明，而是為了改進，目的是為了促進學校的發展、學校效能的提升。作為發展性評估的第四代評估，被認為是目前最成熟也是被世界各國普遍認可的評估理論，代表評估理論發展進入一個新的階段。

教育的評估范圍很廣，作為人才培養的重要環節的學生工作當然是其中的內容之一。學生工作的最終效果常常是與教學工作結合在一起的，其后續工作也是互相支撐的。作為公安院校人才培養的重要工作，警務化管理的評估也是與教學工作密切相關的。教學中的學業成就、能力傾向、個性等內容以及公安院校學生品格、道德、作風以及專業水平和職業修養都是與警務化管理密不可分的。警務化管理評估，就是按照一定的標準，運用一定的方法，在對實行警務化管理過程中各個相關環節進行的質或量的記述基礎上所作的價值判斷。

這里的價值判斷是相對于事實判斷而言的。對事物進行量或質的記述，稱之為“事實判斷”。事實判斷是“對事物的現狀、屬性與規律的客觀描述”。比如，我們說，這個學生已經掌握了隊列或內務的規則，這就是事實描述，它記述了學生對警務化管理基本知識和技能掌握的現狀，真實地反映了“事物”的本來面目。“價值判斷”則不同，它反映的是教育活動對主體需要所能滿足的程度，主體不同，其需要也不同，對教育活動的判斷也就有可能不同。如警務化管理究竟為人才培養和學生個人的成長發展帶來了什么？這是需要在對事實作出客觀描述的基礎上，經過深入分析進行一種準確的評判。價值判斷的特點在于：它是一種“客觀性與主體性統一的活動”。在進行警務化管理客觀描述的基礎上，對警務化管理“應該怎么樣”要有正確的認識和判斷。

警務化管理評估的范圍也需要界定。對此，我們需要對警務化管理的概念作出分析。公安部《公安院校警務化管理規定》指出：“警務化管理是根據《公安機關人民警察內務條令》對公安院校全體人員各種行為的總體規范，其基本任務是通過建立規范的工作、學習、生活秩序，培養公安院校的優良校風，以保證各項教學訓練任務的完成。”不過，這里對警務化管理的職能并沒有作出明確的規定，事實上，目前警務化管理的工作范圍已越來越大。因此，對于公安院校警務化管理的概念，可以表述為：公安院校根據公安工作和公安隊伍建設需要，堅持從嚴治警、從嚴治校方針，以培養合格警務人才為目標，建立符合警務特點的工作、學習、生活秩序，對全體人員實施教育、訓練、規范和協調的活動過程。④其中，教育是基礎和先導，決定警務化管理的性質和方向，影響管理的績效，教育貫穿于管理的全過程；訓練是養成警察職業素養的重要手段，是成為公安院校學生、公安民警的必由途徑；規范是要嚴格按規定、標準約束行為，是行為養成的必要途徑；協調既是警務化管理的重要內容和措施，同時又是警務化管理所要達到的一種狀態。教育、訓練、規范、協調，構成了警務化管理的完整過程和主要內容，相輔相成，缺一不可。

二、意義與作用

公安院校全面實行警務化管理是從2000年公安部頒布《公安院校警務化管理規定》開始的，至今已有近二十年時間。事實上，各公安院校對警務化管理評估還沒有引起足夠的重視，而且專門化的公安院校評估還基本處于“空白”狀況，對警務化管理評估就顯得勢單力薄，既無緊迫感，又無內在動力。在這種情況下，對警務化管理質疑的回應也就顯得蒼白乏力。因此，對警務化管理評估首先要弄清有何意義，才能探索它的方法和途徑。

（一）警務化管理評估的內容是公安院校管理現代化的重要組成部分，評估有利于學校的整體發展。警務化管理評估不只是對管理成果的評估，還包括對管理體制、運行機制和人力物力投入的評估；不只是對管理結果的評估，也包括過程的評估。更為重要的是，警務化管理是公安院校辦學水平的重要體現，關系到學校整體工作的發展，具有基礎性、功能性、全局性的意義。無論是“象征性評估”“真實性評估”的評估類型，還是學校排名、質量認證等結果運用，都離不開人才培養這個核心，而警務化管理是公安院校人才培養的重要環節，發揮著不可替代的獨特作用，是學校制度體系建設和管理現代化的重要環節。警務化管理評估是學校教育評估的重要組成部分，對于構建專門化的公安院校評估體系具有先行、探路的意義，有利于推動公安院校的建設和發展。

（二）警務化管理的過程，是主觀作用于客觀的過程，需要通過評估實踐的結果來進行檢驗。警務化管理標準的制定來于實踐，并且通過實踐不斷得以科學完善。評估中獲得的資料和數據可以為管理標準的調整提供客觀詳實的依據，使之更加科學合理、更加符合實際。計劃——實施——檢查——處理是管理循環的四個階段，每個階段相互聯系、相互銜接，構成一個完整的循環過程。評估的證價判斷可以證明判斷管理的事實，而評估的創價判斷為我們提供了無窮的未來空間。警務化管理是否科學有效，要通過對管理過程和結果進行全面檢查、分析、比較之后，發現問題和不足，予以糾正和完善，并通過不斷循環往復，不斷深化管理規律的認識和把握，提出未來的構想，使“尚未存在的價值并使這些價值產生”，從而不斷提高管理水平，而檢查、分析、處理和未來的架構就是評估的過程。

（三）警務化管理評估本質上是一種管理工具，發揮著一種管理工具的作用，以推動效能提升。實現警務化管理科學化是進行評估的目標，科學化就要求精細化、過程管控、績效追蹤以及反饋，本質是高效能、高績效。而警務化管理評估就是發揮這樣一種工具功能，推動精細化管理，提高科學化水平和管理效能。正如同國家治理現代化評估一樣，運用運籌學、統計學等原理，采用指標體系和運算模式，按照合理的程序和方法，以量化的形式做出全面的、系統的客觀評估，對治理水平進行實時、動態、科學的管控、監測、診斷、反饋，不只是停留在思辨式的、質性的追問，以減少盲目性。⑤警務化評估這一功能的發揮，體現了自身固有的工具特性。各項管理指標和考核標準被逐一賦值，反映其所代表的教育、管理、規范和協調水平的高低或狀態，由此完成對警務化管理“目標——過程——結果”三個不同階段的全面、動態考察和有機整合，并形成首尾相接的工程系統。

（四）警務化管理的最終目標是為了培養卓越警務人才，需要全體警務化管理者的共同努力，評估可以有效調動管理者的積極性和創造性。在警務化管理中，人的因素始終是第一位的。調動師生員工的積極性是警務化管理的中心問題。人的積極性越高，其實現目標和效能的能力就越高、發揮就越好。而評估是對管理活動的客觀判斷，通過評估活動，可以對獲得的工作成績和效益予以認可。評估是對工作的客觀測量和判斷，是滿足心理需求、公平對待每一個人的前提。警務化管理的主體和客體都需要通過科學評估，判斷管理的客觀事實，找到問題的癥結所在，為改進工作提供依據。因此，評估是影響人的積極性的重要因素，在警務化管理中起到不可替代的重要作用。

三、取向與耦合

理論上，評估往往被認為是一種價值判斷。教育活動具有顯著的價值理性，其喚醒了學生的自我生成與發展意識，啟動了沉睡中的自然而然的價值創造活動。⑥警務化管理評估的核心要義和關鍵一環在于價值取向的認知、評估或者說選擇的問題。“雖說評估是一種價值判斷，但深入看去，評估首先是一種價值選擇。”⑦不同視角的評估對警務化管理評估有不同層面的啟示，不同的主導價值會做出不同的評估選擇，應該全面衡量，綜合運用。

（一）形成性評估和總結性評估是兩種不同的評價，它們的作用是不同的。一般認為，用于改進工作的形成性評估要比總結性評估更有價值意義，評估就是“為作出關于教育方案的決策，搜集和使用信息。”正如斯塔弗爾比姆（Stufflebeam，D.L．）強調：“評價最重要的意圖不是為了證明（prove），而是為了改進（improve）。”評價是“為決策提供有用信息的過程”。“為滿足決策和教育效能核定的需要，描述、獲得和運用有關客體的目的、計劃、過程和成果價值的過程”，這表明了形成性評價的地位要高于總結性評價。⑧然而，總結性評價由于其特殊的功能，它在教育、教學過程和教育管理過程中的地位十分重要，是自我調節和自我完善的有效措施。對于警務化管理，形成性評估所追求的是對過程的關注，是對學生日常養成過程中的成果以及所反映出情感、態度和習慣等方面做出的評價；總結性評估則是對于結果的關注，其直接目的是做出最終效果的判斷。事實上，對于警務化管理的評估，一方面來源于某些對于警務化管理的質疑，這些質疑既有來自校內的教職工以及學生，也有來自公安機關的整個部門和用人單位；另一方面來源于對警務化管理對于人才培養的作用、功能的發揮以及改進的內在需要，警務化管理的標準化以及質量管理就是一個有效的過程管理的基礎方法。需求和目的不同，所選擇的方法也有所不同，評估的側重點也不會完全一樣。公安院校警務化管理評估要注意兩者的合理運用，既要注重結果，也要關注過程，在過程中把控結果，以結果檢驗過程，把兩者有機結合起來。

（二）象征性評估與真實性評估之間如何選擇。就教育評估而言，象征性評估強調可感知和可量化的外在評價，更多地表明政府或社會對高等教育質量的姿態，強化統一性和規范性評價；而對于那些不可感知和量化的內在評價、自主性和創新性評價、長遠發展性評價則比較輕視。真實性評估所面對的是學校的全部生活，具有評價方式多樣化的特點，其主要方式是主體的自我反思；而真實性評估卻缺乏象征性評估那樣的外部質量問責、宏觀視野和戰略要求以及高等教育教學發展目標和方向的引導。⑨警務化管理評估是“象征性”取向還是“真實性”取向，這是值得制度設計者比較分析的。單從技術維度看，真實性評估對于真實反映警務化管理各個階段、各個方面的情況，具有自然性、過程性、全員性、多樣性和發展性的優勢；象征性評估也有其宏觀性、戰略性、目標性、方向性的特點，孰優孰劣，不能簡單地一概而論，在警務化管理評估實踐中，要根據不同時間、不同要求有選擇地加以運用。就校內自我評估而言，要以“真實性”取向為主，對警務化管理的各個環節、各個方面進行檢驗，作出判斷。

（三）評估的工具理性與價值理性如何做到有機統一。工具理性，即主體在實踐中作用于客體，以達到某種實踐目的所運用的具有工具效應的中介手段。⑩價值理性是一種以主體人為中心的理性，它關注客體對于主體的意義，執著于人的幸福。○11工具理性用來認識事物的本來面目，回答人與世界的關系是如何的；而價值理性體現人類的終極價值，兩者相互作用、不可分割。○12警務化管理評估要做到把工具理性和價值理性有機結合起來，就是要既注重社會需求和外在的評價，強調警務化管理首先要適應公安工作對人才培養的需要，以此作為警務化管理目標和制定工作方案、指標體系的基本依據；同時也要關注學生作為教育主體的自我發展，防止功利主義色彩、社會功能的過于強化,否則，“在掌握了強有力的工具后，如若沒有終極價值的引導，我們就會在關鍵時刻不知所措”。○13

四、趨勢與借鑒

我國自1994年開展普通高校教學工作評估試點，隨后，教育部于2004年、2011年和2013年分別印發《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》（教高廳〔2004〕21號）《關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》（教高〔2011〕9號）和《關于開展普通高等學校本科教學工作審核評估的通知》（教高〔2013〕10號）等規定（見右表）。

近三次的教學評估的改革與推進，不難得出，教育部愈加積極吸收當代教育評估的最新理念，越來越強調發揮高校在自我評估中的主體性作用，越來越重視評估的整體性和系統性，通過強化常態性教學質量監測更加細化評估的客觀性與質量，以構建全方位的人才培養質量保障體系。學生工作是學校工作的重要組成部分，與學校教學工作密不可分。我們可以把高等教育評估的發展趨勢，作為警務化管理評估的借鑒。

第一，關注學生發展。從評估功能發揮上看，更加關注學生的發展，強調評估對于學生發展的引導作用。警務化管理評估的目的在于促進學生的全面發展，不僅要關注學生對警務化管理的認知，更重要的是引導學生將其內化于心，把警務化管理中形成的認知、情感和行為能力變成成長成才的動力；不僅要關注學生的現實狀況，更重要的是要重視學生的長遠發展，使警務化管理的要求成為學生的終身習慣。

第二，加強過程控制。教學評估在程序設計上更加強調自我評估、過程控制和常態化。評估不是為了證明，而在于改進；不是為了展現績效與成果，而在于能夠為學生帶來變化。這體現了真實性評估的特征要求。警務化管理評估要創新評估新模式，優化評價指標。注重對警務化管理過程性指標的評估，尤其強調尋求問題的解決而不是僅僅找到問題。

2004版水平評估、2011版合格評估和2013審核評估指標對比表?

第三，堅持特色發展。高校教學評估指標的基本構架是“平臺加模塊”，以引導高校特色發展。平臺是對所有本科高校教學工作的統一要求和標準，模塊則是在平臺基礎上體現學校的特殊要求。警務化管理是體現公安院校區別于其他高校的重要“模塊”，承載著警務人才培養的重要任務，評估工作要體現特色發展的要求，使警務化管理成為公安院校的金名片、警務人才培養的助推器。

第四，落實質量保障。“以評促建、以評促改、以評促管、評建結合、重在建設”是高校教學評估工作的重要指導思想，整體性和系統性是新一輪評估的重要特點，而這些都是為了加強高校教學的質量保證。警務化管理評估要圍繞人才培養這個中心，促進警務化管理規范、標準，促進教育教學工作開展，促進人才培養質量提高。

五、技術與方法

評估的取向、標準、方法和要求都反映在評估方案之中，警務化管理評估方案的制定至關重要。警務化管理評估方案是指為實現警務化管理評估目標，對警務化管理評估的標準、方法和程序作出的總體計劃安排。教育部《關于開展普通高等學校本科教學工作合格評估的通知》（教高廳〔2011〕2號）中的評估方案由“實施辦法”和“指標體系”兩個部分組成，其中實施辦法主要規定評估條件、評估組織、評估程序、評估紀律等內容。○15○16警務化管理評估可以借鑒教育評估、德育評估的方式方法，結合實際情況，制定具體方案，內容可包括評估的目的、對象、標準、方法以及組織實施、結果運用等幾個方面，其中評估標準是警務化管理標準化的成果體現，是衡量警務化管理質量的主要依據。警務化管理評估指標體系是所有評估指標的集合體，包括指標的權重、評估標準和定性定量方法，它規定了警務化管理評估的范圍和要求，是進行警務化管理評估的基本依據。在開展警務化管理評估前，對上述這些內容進行整體構思，形成規范性文件，作為開展評估工作的依據和行動準則，由此也就形成了警務化管理評估方案。

教育測量是教育評價中非常核心的獲取信息的方法之一，警務化管理要在制定量表的基礎上進行科學測量。測量技術的進展“使得研究人員能夠更為精確地界定理論中的概念，量化研究現象，從而使得數理邏輯的方法在研究中的科學應用成為可能”。○17在對警務化管理進行測量時，重要的前提是對測量工具的科學建構，建立和使用量表。量表是一種測量工具，這種工具對收集到的各種指標進行測定，給出數值，并進行比較、分析和判斷。但編制專門的警務化管理的量表是一件十分困難的事情，我們不妨借鑒已有的一些測量技術，如評級量表、李克特量表、霍蘭德職業興趣量表等，結合警務化管理實際進行處理，或者用一般性的問卷方式替代，并逐步加以完善。

收集信息是評估的一項重要的基礎性工作，是警務化管理評估的重要條件。警務化管理評估首先要做好信息的收集，并在此基礎上做出分析判斷。信息的收集要注意全面性、可靠性和有效性。信息收集的方法，主要為調查法，包括證實性調查、疑問性調查、評價性調查與經驗性調查等幾種類型。同時，根據不同類型的調查，采取問卷調查、訪談（個別訪談和集體訪談）、觀察（實地觀察和實驗觀察）等形式。在收集信息的基礎上，要對信息進行分析和處理，形成綜合判斷，分析存在的問題，提出改進意見。

以學生大隊警務化管理評估為例，學生大隊是警務化管理的基礎，可作為警務化管理評估的基本單元，評估結果在一定程度上反映了學校警務化管理的水平。根據評估的有關原理，把“取向與耦合”、“趨勢與借鑒”的核心要義體現在大隊評估的原則、目的、內容、方法和結果運用等方面，制定具體的評估方案。原則是評估所依據的準則。大隊評估的原則可以確定為：1.實事求是，客觀公正；2.突出重點，注重實績；3.過程控制，常態改進；4.內外兼顧，關注發展；5.定性與定量、記實與測評、考核與運用相結合。評估的目的是為推動警務化管理各項任務的落實，調動學生大隊師生的工作積極性、創造性，強化競爭意識、創新意識和績效意識，進一步提升教育管理和服務水平，引導良好學風和紀律作風的養成，促進學生素質與能力的全面發展。評估的內容根據警務化管理的職能主要包括：綜合工作目標的隊伍建設、辦公秩序與工作狀態、工作計劃及總結、教管聯系、部門配合協作、完成交辦事項、工作創新與亮點等；業務工作目標的學生思想政治工作、黨建工作、校園文化、日常管理、規范訓練、學風建設、實踐實習、畢業生工作、素質拓展、獎懲工作、團學工作、學工系統數字化建設、科技創新、專項工作等。

評估方法與步驟可分平時常態自我評估和集中評估兩種形態。平時常態評估每月進行，集中評估主要流程為總結、述職、測評、業務目標考評、匯總核定和反饋等環節。這其中，需要制定“警務化管理問卷調查表”，對警務化管理進行“真實性”調查，以“評級量表”對學生進行抽樣評價和計分，評估結果要進行分析，這樣就把評估的“工具理性”和“價值理性”結合起來。評估結果與教師個人考核掛鉤，與學生評先推優掛鉤。同時要注意不能只停留在獎懲性評估，只看到量化指標，單純采用獎懲手段調動積極性，而要著眼于建立持續有效的動力機制，以人的全面發展為目標，把獎懲性評估與發展性評估結合起來。目前，一些公安院校已經對學生大隊警務化管理進行評估，但基本上屬于總結性的定性考核，隨意性較大，信度、效度以及規范程度、標準化程度不夠，需要進一步探索。

注釋：

①劉振天:《從象征性評估走向真實性評估——高等教育評估制度的反思與重建》，《國內高等教育教學研究動態》2014年第19期。

②陳玉琨:《教育評價學》，北京.人民教育出版社1999年版，第24-26頁。

③劉康寧:《“第四代”評估對我國高等教育外部質量保障的啟示》，《國家教育行政學院學報》2010年第9期。

④張福成:《標準與效能:公安院校警務化管理新探》，《公安研究》2016年第12期。

⑤錢弘道、王朝霞:《論中國法治評估的轉型》，《中國社會科學》2015年第5期。

⑥曾文婕、黃甫全、余璐:《評估促進學習何以可能——論新興學本評估的價值論原理》，《教育研究》2015年第12期。

⑦同⑥。

⑧陳玉琨:《教育評價學》，北京.人民教育出版社1999年版，第16-22頁。

⑨同①。

⑩魏小蘭:《論價值理性與工具理性》，《江西行政學院學報》2004年第2期。

（11）徐貴權:《論價值理性》，《南京師大學報（社會科學版）》，2003年第5期。

（12）王永林、王戰軍:《高等職業教育評估的價值取向研究——基于評估方案的文本分析》，《教育研究》2014年第2期。

（13）翟振明:《價值理性的恢復》，《哲學研究》2002年第5期。

（14）摘編自教育部教高廳〔2004〕21號、教高〔2011〕9號、教高〔2013〕10號文件。

（15）吳鋼認為教育評價方案包括評價目的、評價對象、評價標準、組織實施、評價方法和實施期限等九方面內容。參閱:吳鋼:《淺談教育評價方案》，《上海教育》2000年第7期。

（16）趙祖地把高校德育評估方案分為評估目的、評估對象、評估內容與標準、評估程序與方法、評估結果與處理五個方面內容。參閱趙祖地:《高校德育評估研究》，南京師范大學，2014年博士學位論文。

（17）楊向東:《教育測量在教育評價中的角色》，《全球教育展望》2007年第11期。

（責任編輯：秋實）

修正案（九）解讀》，北京.中國法制出版社，2015年版，第206-280頁。

⑧李源粒:《網絡數據安全與公民個人信息保護的刑法完善》，《中國政法大學學報》2015年第4期。

⑨同⑧。

⑩本刊編輯部:《刑法修正案（九）“護航”信息網絡安全》，載《中國防偽報道》2016年1月第10期。

（11）郎勝主編:《中華人民共和國刑法釋義》，法律出版社2015年第6版，第505-506頁。

（12）皮勇:《網絡安全法原理》，中國人民公安大學出版社2008年第1版，第491頁。

（13）同⑥。

（14）王羽:《滬首例侵犯個人信息案銀行副經理被判拘役半年〈刑法修正案（九）〉新設侵犯公民個人信息罪將嚴懲信息泄露“內鬼”》，載《上海企業》2016年第4期。

（15）同⑥。

（16）同⑧。

（17）付強:《非法獲取公民個人信息罪的認定》，載《國家檢察官學院學報》2014年第2期。

（18）胡勝:《侵犯公民個人信息罪的犯罪對象》，載《人民司法》2015年第7期。

（19）同⑧。

（20）王琳:《個人信息保護不能單兵突進》，載《羊城晚報》，2008年8月27日。

（21）參見陳曉燕:《侵犯公民個人信息犯罪相關問題研究》，華東政法大學2012年碩士學位論文，第36頁。

（責任編輯：華滋）

D631

：A

：1674-3040（2017）02-0081-06

2017-03-03

張福成，浙江警察學院黨委副書記。