鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升路徑探析

王芳++黃軍

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過程中存在主體責任不明確、對生態(tài)治理與經濟發(fā)展之間關系認識不充分，以及生態(tài)治理體系不完善等問題，這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內通過更新治理理念、重構主體結構、變革治理方式和創(chuàng)新治理機制，達到提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的目標，才能從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內生態(tài)的有序治理。

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 生態(tài)治理 治理現(xiàn)代化 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

黨的十八大報告提出了“五位一體”的總體布局，生態(tài)文明建設的基礎性作用進一步深化。生態(tài)文明建設是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，給后人留下更多的綠色資產。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體系中最低層級的政權組織，其基礎性作用的發(fā)揮直接關系到生態(tài)文明建設和新型城鎮(zhèn)化的貫徹和施行，其生態(tài)治理能力的提升也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內生態(tài)治理的最終效果，基層生態(tài)文明建設的整體方向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設的能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權輻射的空間范圍和地理區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家公權力的執(zhí)行機構。生態(tài)治理的最高目標是政府追求的“生態(tài)善治”，生態(tài)文明建設是國家治理的重要方面，而國家生態(tài)治理能力，及其生態(tài)治理體系的現(xiàn)代化又為生態(tài)文明建設創(chuàng)造了全新的可能性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內進行生態(tài)文明建設，依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升及其治理體系的創(chuàng)新。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明建設的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生態(tài)需求的能力集合。由于歷史和現(xiàn)實的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力建設明顯不足，而與之相適應的生態(tài)治理體系也明顯存在缺陷，兩者無法真正達到有機統(tǒng)一。因此，只有重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)文明的建設能力，才能提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理的能力，即做到生態(tài)治理能力與生態(tài)治理體系的有機統(tǒng)一。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升就是要更新生態(tài)治理的理念、重構主體結構、變革治理方式和創(chuàng)新治理機制。提升政府生態(tài)文明建設的能力和生態(tài)治理的能力，就是要堅持綠色發(fā)展的理念，不斷促進生態(tài)治理主體的多元化、治理手段的多樣化、治理體系的科學化。因此，就要構建新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)治理主體結構體系，同時運用現(xiàn)代化的手段和方式推進生態(tài)治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的現(xiàn)實依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是生態(tài)文明建設和生態(tài)治理的關鍵區(qū)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，卻關系到國家政策方針的實現(xiàn)狀況。就目前的中國國情而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為生態(tài)文明建設和生態(tài)治理的基本單位和關鍵區(qū)域，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的生態(tài)治理就沒有國家層面的生態(tài)治理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升是治理模式轉變的現(xiàn)實需要。在國家治理結構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居于非常重要的位置，是連接縣級政府、城市與村（居）兩委、農村的“節(jié)點”，具有承上啟下、上下合作、協(xié)同城鄉(xiāng)的作用。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內多元化的社會已經形成，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理能力，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理好各參與治理多元主體間關系的基礎上，通過政府治理理念的轉變，營造一種利于吸引廣大群眾參與生態(tài)治理的氛圍，構建一種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導的多元主體良性互動的生態(tài)治理模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力的提升是國家治理能力現(xiàn)代化的重要維度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府生態(tài)治理能力的提升作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，一方面，是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎。另一方面，又關系到生態(tài)文明建設的成敗。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的發(fā)展障礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)主體責任不明確。改革開放以來，國家經濟社會的發(fā)展日新月異，生態(tài)環(huán)境問題也開始顯現(xiàn)出來。作為面對環(huán)境問題的直接“當事人”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔起生態(tài)治理的主體責任，成為基層生態(tài)治理中的關鍵。然而，環(huán)境污染事件層出不窮，最根本的原因就是個別地方政府的“三不查”和環(huán)境執(zhí)法中企業(yè)的“三不怕”。造成這種“不查、不怕”的原因就在于生態(tài)治理主體責任的缺失，主體意識不夠。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與相關生態(tài)治理主體之間權能關系“失調”。首先，個別縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預太多，導致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理中表現(xiàn)“無能”。其次，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一把手”現(xiàn)象突出，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在生態(tài)治理過程中的“缺位”。最后，社會組織、企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民等主體在生態(tài)治理中參與不足，導致公民難于監(jiān)督政府，生態(tài)治理走向無序化發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法協(xié)調處理經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理關系。在現(xiàn)實實踐中，存在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重經濟社會發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象，對市場和企業(yè)進行過度管制和干預，甚至少數(shù)官員直接參與市場活動。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求GDP指標，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)，雖然解決了當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題，改善了經濟條件。但由于未能處理好經濟發(fā)展與地方生態(tài)環(huán)境問題，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題日益顯現(xiàn)和嚴重化，從而嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化和新農村建設工作的推進。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理體系建設不完善。生態(tài)治理體系與生態(tài)治理能力是一個相輔相成的有機整體，生態(tài)治理體系從根本上決定了生態(tài)治理能力的強弱，生態(tài)治理能力反過來影響生態(tài)治理體系的效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力不足的一個重要原因，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)治理體系不夠完善：包括生態(tài)治理現(xiàn)代化的頂層設計不完善，干部考核、地方政績考核和監(jiān)督機制不完善，未形成責權清晰的多元主體參與的生態(tài)治理機制等方面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力提升的實現(xiàn)路徑

更新生態(tài)治理理念。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要宣傳生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展理念，用這兩種理念來指導生產生活的實踐，形成有利于生態(tài)發(fā)展的治理新格局。同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力建設中，要把“善治”的理念貫徹到政府及各個部門的日常工作中，使生態(tài)的“善治”從觀念到行動都得到實現(xiàn)。此外，通過搭建平臺對各參與主體進行教育和引導，增強各生態(tài)治理主體的生態(tài)自覺與自信。

重構生態(tài)治理主體結構。治理主體的多元化，不僅僅是主體數(shù)目上的簡單增加，也不是各個治理主體治理能力的單向度提升，而是通過治理主體結構體系的重構，實現(xiàn)1+1〉2效能的結構性調整。也就是說，在確立政府的核心行動者地位的前提下，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)治理中各治理主體在治理體系中的關系和地位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)治理中發(fā)揮“指揮者”的作用，協(xié)調好各主體的行動，以最大限度地發(fā)揮各主體生態(tài)治理的效能。

變革生態(tài)治理方式。其一，充分利用市場的優(yōu)勢作用。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)利用各種經濟平臺發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢，走資源節(jié)約和綠色發(fā)展之路；利用市場主體的趨利性，促進生態(tài)治理的市場化良性循環(huán)。其二，多中心參與治理模式的創(chuàng)新。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮群眾的力量，構建多中心參與生態(tài)治理的平臺。一方面，可以減輕政府的環(huán)保治理成本壓力。另一方面，可以激發(fā)群眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情。

創(chuàng)新生態(tài)治理機制。首先，構建生態(tài)績效考核機制。通過生態(tài)績效考核來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展地方經濟過程中引導企業(yè)的環(huán)境貢獻率。其次，構建生態(tài)治理協(xié)調機制。以此來增強生態(tài)治理主體橫向和縱向的溝通能力，讓多元治理主體有序參與到治理中來。最后，構建生態(tài)治理監(jiān)督機制。通過構建信息公開機制、生態(tài)治理主體的監(jiān)督機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力，不僅能使區(qū)域內相關者的切身利益得到保障，也能夠提高生態(tài)治理效率。

（作者分別為華東理工大學社會與公共管理學院教授；華東理工大學人文科學研究院博士）

【參考文獻】

①俞可平：《生態(tài)治理現(xiàn)代化越來越顯重要和緊迫》，《北京日報》，2015年11月2日。

②杜飛進：《論國家生態(tài)治理現(xiàn)代化》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》，2016年第3期。

責編/肖晗題 劉芋藝 美編/于珊