權力結構改革與監察體制改革

李永忠

十八大后，習近平總書記開始了四個全面戰略布局，并明確提出“形成科學的權力結構”的政改目標。六中全會一結束，很快就公布了在北京、山西、浙江三省市開展國家監察體制改革試點方案。

30多年改革開放的經驗證明，經濟體制改革的重音——在調結構；政治體制改革的重音——同樣在調結構。

其實，三省市的監察體制改革，被中央稱作“事關全局的重大政治改革”。很多人對此是不理解的，說它不過是加強反貪手段的有之，說它是大力整合反腐資源的也有之，說它是紀委監察不斷擴權的還有之。

但是，很少有人明白，監察體制政改試點與“形成科學的權力結構”政改目標的內在關系。

盡管監察委員會實質上是反腐敗機構，但監察體制改革的終極目標，卻不能止步于打造一個反腐敗機構。監察體制改革與“形成科學的權力結構”這一政改目標，有著密切的內在聯系。

監察體制改革，就是將原隸屬于各級政府（行政機關）的監察部門（行政監察），調整為由人民代表大會（立法機關）產生的監察機關（既同行政機關并列，又要監督行政機關，也即監察行政；還要對“所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，即國家監察）。

深化國家監察體制改革的目的，是完善黨和國家的自我監督。要達到此目的，則需要緊緊圍繞“國家治理體系和治理能力現代化”這第五個現代化目標。

而我以為，治理體系現代化——主要是形成科學的權力結構；治理能力現代化——主要是改革選人用人體制。

通過深化國家監察體制改革的試點先行，改革權力結構，從而推動“黨和國家領導制度改革”，形成科學的權力結構，“重構政治生態”。

以問題為導向發現“權力配置不科學”

“問題導向”，是十八屆新一屆黨中央給國際國內最突出的印象。

2013年11月，習近平總書記就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時指出：“我們強調，要有強烈的問題意識，以重大問題為導向，抓住關鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題。我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。可以說，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。”

據統計，過去，只要不搞群眾運動，全國年均處分率通常在1.5‰-1.7‰之間。十八大后第1年即突破2.1‰，第2年2.6‰，第3年3.9‰，第4年4.6‰。四年翻了一番多。4年共處分119萬人，其中移送司法機關4.7萬人，占受處分人數的3.9%；4年中央管理干部立案查處240人，移送司法機關105人，占立案查處數的43.7%。

我們會發現一個很揪心、但卻不得不正視的問題：越是關鍵少數，越是高級干部，我們在培養時越是盡心，在選拔時越是用心，在使用時越是放心，但在最后處理時卻最為傷心。

其實，30多年前，我在撰寫第一篇學術論文《略論我國封建社會監察制度》中，通過研究比較，就明白一個最簡單道理：蘇聯模式的同體監督是一種無效、低效、成本很高的監督；而中國特色的異體監督則是一種有效、高效、成本很低的監督。

一個較為科學的權力結構和較為合理的選人用人體制，不但能防止腐敗，鞏固政權，還能較長時間執掌政權。在人類歷史上，曾有26個主要民族文明形態，在近6000年的時空長河中，次第登場。其興也勃焉，其亡也忽焉。只有中國源遠流長、橫亙古今、從未中斷。

而且在世界四大文明古國中，只有中國，其文化、人口、疆域、制度，雖經2000多年的歷史顛簸，卻基本完整地保留下來。從漢、唐、宋，到元、明、清（除元朝外）政權，均在200年以上。

而這些，既得益于秦始皇創立的比較科學的權力結構——決策權、執行權、監察權的相互分立，也得益于隋唐創建的開科取士制——較為合理的選人用人體制。正是這兩大重要制度，保證了中國領先于世界1500年，并在這領先世界的時空區間，給人類歷史貢獻了“四大發明”。

人類社會發展史證明，獨占性、擴張性、排他性是權力的三大本質屬性。受其三大本質屬性的影響，不僅所有權力都傾向于腐敗，而且沒有任何一種權力傾向于廉潔。

據此，只有對權力進行科學分解、有效監督，對人才進行優勝劣汰、合理配置，才能把傾向于腐敗的權力遏制在可能的最低限度。

中國的歷史證明，凡是決策權、執行權、監察權分解得好或者比較好，有能力的優秀人才就能到達政權的重要或比較重要的位置，國家治理就是盛世或小康；凡是國家三大權力分解得不好或很不好，有能力的人大多不被政權容納，國家治理就會出現傾危或亂亡的局面。

對于30多年改革開放中，出現的高官高危現象，我的研究證明，產生于打天下的戰爭年代，發展于計劃經濟建設時期的蘇聯模式的權力結構和用人體制，已經很難適應改革開放條件下的社會主義市場經濟了。

5年前，我在《高官反腐錄》一書的序言中寫道：一兩個高官腐敗，通常是個人素質出了問題；三五個高官腐敗，大多是思想教育出了問題；十來個高官腐敗，或許是組織管理出了問題；幾十個高官腐敗，應該是監督制度出了問題；上百個高官腐敗，肯定是權力結構和文化出問題了。

2016年的新年之際，在全國發行的《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》一書，從習近平當選中共總書記近3年時間的講話、文章中，摘錄了200段論述，其中許多論述是第一次公開發表。

在此書中，我們可以清楚地看到，在中共黨的歷任最高領導人當中，習近平是將“許多腐敗問題”與“權力配置不科學”相聯系的第一人。

從擔任大隊黨支部書記、縣委書記、市委書記、省委書記，到就任中共中央總書記的習近平，在40多年治國理政的實踐中深諳“權力配置不科學”的危害。

以政改為目標“形成科學的權力結構”

1956年黨的“八大”，當選為中共中央書記處總書記的鄧小平，長期擔任黨的最高執行機關的主要負責人。臺上任職10年后，又被打倒在臺下10年。這些非凡的經歷，使他成為不僅是中國而且是世界社會主義運動史上開啟制度建黨、制度監督先河的第一人。而這些集中體現在1980年8月18日，他在中央政治局擴大會議上被稱之為制度建黨的扛鼎之作的重要講話——《黨和國家領導制度的改革》一文中。

順著小平同志的思路，繼續深入研究就會認識到，“黨委會本身”不能實現“對領導人”有效監督的原因，主要在于“議行監合一”的領導體制。黨委會既是黨內決策機關，又是黨內執行機關，同時還要領導黨內監督機關。于是，在同一級黨內，沒有任何組織和個人，能夠對黨委及其主要領導實施及時有效的監督。因此，科學分解合理配置黨內權力，改同體監督為異體監督，便成為一項重要內容。

從這個意義上講，十一屆三中全會的功勞，不僅在解放思想上，也不僅在全黨工作重點的轉移上，而且在從中央到地方黨的紀律檢查委員會的恢復和重建上。隨著黨章的修改，紀委由黨委會選舉產生，到由黨的代表大會選舉產生，地位在提高，權限在加大。

通過認真研讀《鄧小平文選》三卷，特別是他的“8·18”講話——《黨和國家領導制度的改革》，讓我明白了制度的兩層含義：一為淺層意義上的規章、守則，即說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上，要求大家遵守執行的條條款款；一為深層意義上的組織體系（權力結構），即決策、執行、監督相互制衡的“專門機構”，以保證上述那些條條款款得以堅決施行。

2013年1月，習近平總書記剛上任兩個月，就在中央紀委二次全會上，下定了“把權力關進制度的籠子里”的反腐決心；一年后，在中央紀委三次全會上，明確了“形成科學的權力結構”的政改目標；2015年1月，在中央紀委五次全會上，做出了“制度治黨”、“重構政治生態”的戰略規劃。

從習近平總書記的系列重要講話中，可以清楚地看到，從下定反腐的決心，到明確政改的目標，再到重構政治生態的戰略規劃，貫穿其間的是改同體監督為異體監督，改權力反腐為制度反腐，改權力治黨為制度治黨。

如果在黨的十九大報告和修改的黨章中，制度建設能作為黨的根本建設，并以載體關系呈現出來，就能為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供穩定的制度保障。

以三省為試點實現對公權力的全覆蓋

2016年11月7日，也即俄國十月革命99周年紀念日的這天晚上，中央紀委網站上發布了一條重磅消息：“事關全局的重大政治改革”——《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》正式公布。這是30多年來，最為重大的一次政治體制改革突破。

“深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”。通過三省市改革，“從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐”，“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”。

通過多年紀檢監察工作實踐和大量監督案例研究，我在20年前就指出：這么多年來，幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題，是由同級紀委監督檢舉揭發出來的。

由此，我在20多年前，創造了一個詞組——“異體監督”。并在1995年向中央紀委領導寫信建議，在監督制度難有實質性改革的前提下，可借鑒古代的巡視制度。20年來巡視制度的不斷完善，特別是十八大以來不斷加大巡視力度，充分發揮了巡視這一“異體監督”的利劍作用。

4年的反腐敗成果如何鞏固，下一步斗爭如何深入，全面從嚴治黨如何推進，多年來嚴重滯后的政治體制改革如何開啟？

改革國家監察體制，建立集中統一、權威高效的監察體系，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。這是改革開放30多年來，最重大的政治體制改革，這也是深入開展反腐敗斗爭，全面從嚴治黨最重大的舉措，這還是由同體監督轉向異體監督、由治標為主轉向以治本為主、由權力反腐轉向制度反腐，并通過改革“形成科學的權力結構”的最重大利好。

多年來的實踐探索和理論研究，使我深知，由同體監督轉向異體監督，需要選擇突破口。在黨代會常任制未能取得實質性進展前，黨內的決策、執行、監督分權難，而變行政監察為監察行政易。

三省市改革試點，就性質而言，它是由同體監督轉向異體監督的重大政治舉措。近20年巡視組作為異體監督日積月累的量的積累，發展為質的巨變——變行政監察的同體監督，為國家監察的異體監督。這三省市“由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。”新成立的國家監察委員會，是從政治領域摒棄“蘇聯模式”的分權試點，因此被稱為“事關全局的重大政治改革”。

三省市改革試點，就體系來說，它是破解碎片化難題的重要制度保障。建立黨統一領導、全面領導的監察體系，是為解決過去監督體系和反腐敗體系碎片化的問題。一是立足于戰略布局的高度，加強黨對反腐敗工作的統一領導，實現全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統一。二是著眼于戰役合成的寬度，紀委與監委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。三是著手于戰術突破的角度，整合各類監督資源、辦案手段，實現優勢互補。

三省市改革試點，就力量來講，會產生“1+1>2”的整體效應。過去各種監督力量、反腐手段分散在紀委、監察、檢察、審計等有關機關及部門，形成監督、反腐誰都有責任，但誰也無責任的九龍治水格局。三省市試點，通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，先完成檢察機關反貪等部門的轉隸，推動人員融合和工作流程磨合。監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一。

如何通過三省市的試點，“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”？我以為，全覆蓋有上中下三策可選擇：上策是監察工作全覆蓋；中策是監察機構全覆蓋，下策是監察人員全覆蓋。

敢于拿出包括直轄市在內的3個省來做政改試點，既體現了中央決心大、力度大，也體現了中央更大的政治勇氣和更大的政治智慧。其實，監察體制改革，只是當前我們所能看到的政改一小步；其后，才是我黨從政治領域解決蘇聯模式的一大步。

2015年6月5日上午，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十三次會議并發表重要講話。他強調：“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法”“試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效”。他指出：“要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。”

綜上所述，監察體制改革，是為了“建立集中統一、權威高效的監察體系”，但卻不會僅限于加強反貪的手段，也不會止步于整合反腐的資源，還不會追求于紀委監察不斷的擴權。因為，作為“事關全局的重大政治體制改革”，要實現對“所有行使公權力的公職人員”的監督全覆蓋，必須在政治領域堅決摒棄蘇聯模式，必須形成科學的權力結構和合理的選人用人體制，必須通過政治體制改革，讓制度真正發揮制衡的作用。

30多年的監督實務工作和監督理論研究，使我深知，沒有科學的權力分解，就沒有合理的權力制衡，就沒有及時有效的監督，就沒有人才的優勝劣汰，就沒有真正的國富民強。

這其中，制衡是最佳點。在制衡中，如果監督多了一點，那么監督者易犯錯誤；如果監督少了一點，執行者易犯錯誤；只有真正實現了制衡，那么，誰都不易犯錯誤。

如何在三省市的試點中，突出建立健全反腐敗機構這個實質，落實加強黨對反腐敗工作的統一領導這個要求，讓制度真正發揮制衡的這個作用，完成對“所有行使公權力的公職人員依法實施監察”這項任務，實現“形成科學的權力結構”、“重構政治生態”這個重大政改目標，必須鼓勵三省市大膽探索，積極創新，勇于拼搏；敢于試錯，能夠容錯，及時糾錯；不拘一格，推陳出新，優勝劣汰。

監察體制改革試點的難度系數，絕不亞于當年的小崗村、鳳陽縣、安徽、四川的包產到戶試點和深圳等經濟體制改革。

因此，從某種意義上講，解放思想比頂層設計重要，自選動作比規定動作重要，兩個積極性比一個積極性重要，允許失誤比只許成功重要……如果中央與地方，領導與群眾，能深刻理解有關試點的意義，則三省市試點可期，事關全局可期，重大政治體制改革也自可期。

作者系中國紀檢監察學院原副院長