政府投資項目代建單位財務能力評價方法研究

劉方才

中南財經政法大學湖北武漢430074

政府投資項目代建單位財務能力評價方法研究

劉方才

中南財經政法大學湖北武漢430074

代建制最早起源于美國，經過多年的發展和實踐，代建制模式在美國、日本、德國、英國等發達資本主義國家得到了廣泛的應用并取得了寶貴的實踐經驗。為了克服我國傳統的政府投資項目建設模式中存在的職能定位不清、尋租等重大現實問題，國務院于2004年7月頒布了《關于投資體制改革的決定》，決定將工程建設項目代建制這一新型的項目管理模式加以推廣，盡快應用于我國非經營性政府投資項目建設中。本文以政府投資項目代建單位財務能力評價問題為對象，提出了具體評價體系和評價方法。最后，對如何進一步發揮財務能力在政府投資項目代建單位評價和遴選中的作用進行了思考并提出了相關建議。

一、政府投資項目代建制的理論分析

(一)政府投資項目產生的經濟學分析

從經濟學的角度分類，社會物品可以分為公共物品和私人物品。私人物品是指兼有競爭性和排他性的物品，與私人物品相反，公共物品是指具有非競爭性和非排他性的物品。由于非競爭性的存在，個體對公共物品的消費不影響其他個體消費該物品獲得的效用；由于非排他性的存在，個體對公共物品的消費不能排除其他個體消費該物品的基本權利。社會生活中，空氣、道路、橋梁等大量物品屬于公共物品的范疇。由于公共物品性的物品，與私人物品相反，公共物品是指具有非競爭性和非排他性的存在，導致個體向市場提供公共物品的激勵不足，通過市場的調節機制遠遠無法實現該類物品的有效供給，亦即導致了市場在提供公共物品方面的“失靈”。為了矯正市場功能的實效，需要政府以合適的方式介入公共物品的供給。政府投資項目就是政府在一定程度上取代市場職能，提供公共物品供給的有效途徑。政府投資項目，是指政府作為投資主體，以政府財政資金作為項目建設資金來源或者以政府財政資金作為項目建設資金貸款利息償付來源的社會公共項目。政府投資項目是對市場經濟的有益補充，是解決市場失靈的有效途徑。

(二)傳統的政府投資項目建設模式分析

在傳統的政府投資項目建設模式中，政府往往既是項目的立項主體和投資主體，同時也是項目的建設主體、項目建設的監管主體和項目的最終使用主體，這種模式的主要弊端在于混淆了“裁判員”和“運動員”的角色，造成政府投資的社會公共項目中存在大量的資金浪費、工程項目質量不符要求，甚至在一定程度上滋生了大量腐敗現象。

(三)代建制產生的背景及其內涵

為了克服傳統的政府投資項目建設模式的弊端，打破項目投資主體、建設主體、監管主體、使用主體等多個主體集為一體的現象，充分保障政府財政資金的利用效率、保證工程建設項目的質量，國務院2004年頒布了《關于投資體制改革的決定》，決定將工程建設項目代建制這一新型的項目管理模式加以推廣，盡快應用于我國非經營性政府投資項目建設中。項目代建制，是指通過招標的方式選擇專業化的代建單位，由代建單位作為項目的管理主體，負責項目投資資金的使用情況，設計單位、施工單位的選取，工程進度的監控，工程質量的保證的項目全生命周期管理工作，并最終將工程建設交付最終用戶使用的基本過程。由代建制以及單位的功能定位可以看出，代建單位實質是介于政府和項目設計單位、承包單位等項目具體建設單位之間，代建制的引入是對傳統的政府投資項目建設模式的重大創新。

(四)代建制模式的宏觀績效和微觀績效分析

在代建制模式應用的微觀績效方面，有利于形成公平有序的市場競爭氛圍，通過優勝劣汰，凸顯優質企業，淘汰落后企業；有利于促使工程項目代理企業完善組織結構、加強內部控制、增強競爭能力。在代建制模式應用的宏觀績效方面，代建制模式有利于推進政府機構職能變革，使政府職能的發揮成為市場經濟的有益補充而不是對市場經濟的過多干預；有利于降低項目建設過程中的腐敗和浪費，提高財政資金的利用效率和效益。

二、政府投資項目代建單位財務能力的要素

(一)財務能力的內涵

企業財務能力是企業對所擁有的各種的財務資源的綜合控制能力。企業財務能力是企業能力系統的重要組成部分，具有以下特征：第一，企業財務能力具有動態性。受制于外部環境的不斷變化，企業規模、企業盈利能力等都在不斷變化，作為反映企業運行狀態的重要因素，企業的財務能力也處于不斷的動態演化中；第二，企業財務能力具有整體性。財務能力的高低是企業對財務資源的控制能力，財務報表分析、財務需求預測等財務要素的使用能力，財務資源的配置能力、財務風險的控制能力等各財務能力的綜合集成，財務能力的高低取決于上述各能力的高低及其交互影響；第三，企業財務能力具有開放性。作為企業這個大系統中的重要組成部分，企業財務能力與企業的研發能力、營銷能力、生產能力等交互影響，如企業財務投入能力的高低在很大程度上決定了企業研發投入能力和研發產出能力的高低，而研發能力決定了企業的盈利能力的高低，進而影響財務能力的進一步發展趨勢。因此，企業財務能力的變化，既受自身變化的影響，企業在開放環境中與企業其他各種能力交互作用的結果。

(二)政府投資項目代建單位財務能力的構成要素

根據企業財務能力的內涵，結合政府投資項目代建制的具體情況，本文認為，代建單位的財務能力主要由以下要素構成：

(1)財務資本能力。財務資本能力通常表征為企業資本規模的大小，企業的資產特別是企業凈資產越高，表明企業的規模越大。在政府投資項目的代建制模式下，有的投資項目需要代建單位先行墊付資金，有的投資項目需要以代建單位作為主體進行項目融資，政府以財政資金為代建單位的融資進行貼息。從銀行等金融機構的角度分析，企業的財務資本能力是其能否從金融機構獲取貸款的關鍵，因此，在代建單位的遴選過程中綜合考慮代建單位的財務資本能力具有較高的現實意義。

(2)財務管理能力。財務管理能力是企業一種重要的無形資源，表現為對企業各種財務事項的綜合決策能力，對各種財務信息的判斷分析能力，對財務需求的預測能力等。在政府投資項目的代建制模式下，代建單位往往取代政府成為了項目資金的管理主體，如何將有限的建設項目資金在設計單位、監理單位、施工單位等不同主體之間合理分配，如何詳細審查各主體的財務預算以杜絕項目建設資金的無效使用，如何根據項目工程進度情況以及項目工程質量合理撥付項目資金等，都是對代建單位財務管理能力的考驗，為此，只有具有較高財務管理能力的代建單位才能夠在滿足項目建設要求的前提下實現項目資金的有效和合理利用。

(3)財務協調能力。財務協調能力是企業與債權人、債務人、供應商、用戶等各個利益相關方的財務關系處理能力。在政府投資項目的代建制模式下，代建單位需要與設計單位、監理單位、施工單位等不同主體存在大量財務往來。財務協調能力較低的代建單位存在與各利益相關方存在潛在沖突的可能性，進而可能影響工程建設的進度和質量，因此，要求代建單位具有較高的財務關系處理能力、較為明確的財務制度規范化水平、較為靈活的財務制度和較為穩定的與各相關方的財務關系等財務協調能力，也使得財務協調能力成為遴選代建單位的重要考慮因素。

(4)財務風險管控能力。財務風險管控能力是企業防止財務風險發生的能力高低的綜合表征。在政府投資項目的代建制模式下，可能由于實際資金需求超出項目前期預算額度的超支風險，代建單位無法及時償付貸款利息導致的融資能力缺失等各種風險，因此，要求代建單位具有較強的財務風險意識、較為完備的財務風險管理預警體系、財務風險應對策略等財務風險管控能力，為此，財務風險管控能力也是考慮代建單位選取的重要因素之一。

三、政府投資項目代建單位財務能力的評價方法

(一)綜合評價方法分析

綜合評價是一種重要的系統工程技術，是認識客觀對象系統狀態的主要工具，是搭建系統分析與系統優化的橋梁，主要通過對對象系統在多個指標的評分和綜合形成對象系統的綜合評價，并通過比選的方法排定對象的順序。經過廣泛而深入的研究，綜合評價方法得到不斷深化和發展，先后發展出基于人工智能的綜合評價方法（如支持向量機方法、人工神經網絡方法、粗糙集方法等）、基于數理統計的綜合評價方法（如因子分析法、主成分分析法等）、基于系統工程的綜合評價方法（如層次分析法、灰色關聯分析法等）。隨著研究的深入，在單一評價方法的基礎上，基于多種單一方法評價結果的組合評價方法相繼提出，進一步豐富了綜合評價方法的研究領域和應用范疇。

(二)指標權重確定方法

權重是指標重要性程度的體現，是進行綜合評價的基礎。層次分析法是一種定性與定量相結合的常用的指標權重計算方法，但是，由于存在計算結果可能存在一定程度的非一致性，導致層次分析法的使用受到一定局限。屬性層次模型(Attribute Hierarchy Model，簡稱AHM)最早由我國程乾生教授提出，是在傳統的層次分析模型的基礎上開發的一種的新的非結構化決策方法。與層次分析法相比，AHM方法避免了繁冗的計算過程，具有較高的易操作性和更廣泛的應用領域。

屬性層次分析法應用的核心在于將傳統的層次分析法1—9標度下確定的判斷矩陣進行轉換，轉換方法如公式（1）所示：

經過轉換后，新的階矩陣判斷矩陣稱為屬性判斷矩陣，應用上述方法，可以得到元素bi的權重屬性判斷矩陣的優點體現在：由于其具有一致性，因此，不需要計算矩陣的特征根和特征向量，也不需要對矩陣的一致性進行檢驗。

(三)綜合評價值計算方法

綜合評價值的計算過程以各指標權重和評價對象在各個指標的得分加權平均計算得出，其中指標權重的計算方法應用屬性層次分析法計算得出。

四、政府投資項目代建單位財務能力評價方法的應用

某市政府確定實施科技館建設項目，為保證項目建設的有效性，采取代建制模式進行項目建設。通過代建單位初審，共有A、B、C、D、E五家代建單位通過審查，進而對上述單位的財務能力進行綜合評估。

(一)指標權重確定

通過調研，根據專家意見，應用層次分析法1-9標度確定財務資本能力（X1）、財務管理能力（X2）、財務協調能力（X3）和財務風險管控能力（X4）四個指標的互反判斷矩陣，如表1所示。

表1 財務能力評價指標互反判斷矩陣

應用公式（1），將表1的互反判斷矩陣轉化為屬性判斷矩陣，并根據權重計算公式算得各指標權重。計算結果如表2所示。

表2 一級指標屬性層次判斷矩陣

(二)計算綜合得分

聘請相關領域專家對A、B、C、D、E五家代建單位在四項指標的進行評分，評分采取滿分十分制，分值越高，表征在該項指標的能力越高，計算結果如表3所示。

表3 代建單位財務能力綜合評價結果

綜合評價結果顯示，在五個候選單位中，代建單位D得分最高，因此，從財務能力的角度分析，代建單位D具有最高的財務能力，應考慮聘用D單位作為該科技館建設項目的代建單位。

五、政府投資項目代建單位財務能力評價的延伸思考

(一)強化對代建單位的全方位財務監督。代建制項目通常為政府投資項目，代建單位的財務管理能力直接決定了財政資金使用的有效性。為提高財政資金利用效率，應進一步建立和加強對代建單位的全方位財務監督。首先，應形成對代建單位財務能力的全面監督，監督的內容包括財務預算編制情況、財政資金的使用情況，并以資金使用的具體情況為依據，對代建單位進行一定的獎懲；其次，應建立基于項目生命周期的代建單位審計制度，審計工作應由獨立于代建的專業化審計機構負責實施，審計工作應貫穿項目的立項、設計、施工、交付等全生命周期，通過定期和不定期相結合的審計工作對代建單位財務管理中的問題進行及時糾偏。

(二)建立基于財務能力的代建單位遴選制度。財務能力是代建單位綜合能力高低的重要表征，應該建立基于財務能力的代建單位遴選制度。首先，應考慮建立專業化的代建單位財務能力評價機構專門負責實施評價工作；其次，應根據工程項目的特點建立適用的代建單位財務能力評價體系，以該體系在代建單位選取中的應用結果作為遴選代建單位的重要依據；再次，根據財務能力評價結果，建立代建單位財務能力的定期發布機制，并將該結果作為代建單位備選庫中入庫和出庫的重要依據；最后，建立和實施代建單位財務能力評價制度的目標不僅在于遴選滿足工程建設項目要求的代建單位，也在于通過通過評價工作的實施，為財務能力較低的單位提供改進的方向和路徑，從而促進我國代建單位整體水平的提升和財政建設資金的有效合理利用。

(三)進一步完善基于財務能力的激勵機制。從信息經濟學的角度分析，政府和代理單位之間構成委托代理關系，其中政府是委托人，代理單位是代理人，為了有效解決委托代理關系中代理人的機會主義行為傾向，有必要建立完善的激勵機制。在激勵機制設計的過程中，首先，對于財務能力較高的代理單位，可以考慮適當提高代理費率；其次，根據財務預算的執行情況，在保證工程項目質量且存在資金結余的情況下，給予代理單位一定的獎勵。應用該方式的要點在于激勵應該按照工程進度分階段實施，從而加強對整個項目預算的控制力；最后，激勵機制的設計應該堅持獎勵與懲罰并舉的基本原則，在獎勵的同時，明確財務實際執行情況超支、工程進度拖延、工程質量不合格等情況的懲罰措施。

(四)代建單位財務人員素質亟待提高。代建制模式下代建單位的財務管理相對一般工業企業具有顯著的復雜性，而我國大多數代建單位以工程技術人員為主，財務人員的綜合素質相對滯后于代建制工程模式下的具體要求，這種情況使得對于提高財務人員素質的要求日益迫切。代建單位首先應該提高財務人員聘用的要求，盡可能聘用具有較高財務素質并一定工程建設經驗的人員；對于已聘用財務人員，可以通過持續的后續教育、各種形式的交流學習等形式提高財務人員的綜合素質。

本文以政府投資項目代建制模式下的代建單位財務能力評價方法問題為研究對象，通過對政府投資項目和代建制的界定，認為財務資本能力、財務管理能力、財務協調能力和財務風險管控能力四個方面是代建單位財務能力構成的關鍵要素，并以此為基礎構建了相關評價方法并演示了方法的實際應用。最后，從強化對代建單位的全方位財務監督、建立基于財務能力的代建單位遴選制度、進一步完善基于財務能力的激勵機制和提升代建單位財務人員素質等方面提出了進一步完善代建制財務管理問題的意見和建議。值得說明的是，在上述方法的具體應用過程中，可以根據具體項目情況對評價指標進行相應的刪減，也可以對指標體系設置二級指標等進一步細化，以提高評價的指向性和適用性。

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劉方才(1976-)，女，湖北宜昌人，博士，副教授。研究方向：經濟管理。