新時期中國共產黨巡視制度的發展歷程

葉云

摘 要 十一屆三中全會以前，巡視工作雖然具有臨時性的特征，但在中共中央的正確領導和全黨同志的共同努力下，巡視工作開啟了監督工作的新形式，在工作目的、工作內容以及組織方式上取得了一定的成效。與改革開放前相比，新時期中國共產黨巡視制度建設和發展經歷了一段曲折的時期后逐步恢復和發展起來。中國共產黨巡視制度的產生和存在有其合理的意義，極大地豐富和發展了國的反腐敗體制，為中國共產黨的發展奠定了制度基礎。

關鍵詞 新時期 巡視制度 恢復 健全完善

1 十一屆三中全會到十三屆六中全會中國共產黨巡視制度的缺位

隨著改革開放深入發展，在黨的制度和國家建設問題上也由國情變化產生新的需要。政黨建設的一項重要內容就是不斷加強和完善黨的制度建設，這也是馬克思主義理論中國化的一個重要方面。改革開放初期鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中強調制度的好壞對社會的發展關系重大，好的制度能夠為好人真正的做好事提供保證，也能對做壞事的壞人進行必要的懲治。制度問題應該引起全黨的重視，領導、組織制度問題具有全局性、穩定性、根本性的重要地位。

十一屆三中全會以后，經濟發展作為各項工作的基礎更要加強重視。1979年鄧小平同志在中共省、市、自治區委員會第一書記座談會上的講話指出：“不止當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面。”黨的十一屆三中全會以后還沒有將巡視工作作為黨內監督的重點，但在黨內監督的其他方面有了加強。這一時期中國共產黨結合具體社會主義建設實踐經驗以及國內外的具體情況，帶領人民走上中國特色的社會主義道路。鄧小平在多次講話中反復強調要加強黨內監督，吸取蘇聯和建國初期的經驗教訓，防止出現個人專斷和背離人民群眾的行為。“關鍵是黨內部要搞好，不出事。”1987年《中國共產黨章程部分條文修正案》中強調指黨的紀律委員會書記、副書記仍由紀律委員會全體會議產生，其中刪除了“黨的中央紀律委員會的第一書記必須從中央政治局常務委員會委員中產生”一條。由此可以看出，中共中央十分重視黨內紀律問題，并將反腐敗和防止權力過于集中作為紀律監督工作的重心。

十一屆三中全會以后的十幾年時間里，農村經濟全面發展，工業生產迅速增長，科教文衛事業和對外經濟技術交流也取得巨大進步。然而，這一時期黨內也出現一系列問題。1993年4月27日《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于嚴禁黨政機關及其工作人員在公務活動中接受和贈送禮金、有價證券的通知》中指出雖然黨中央對于贈送和接受禮金問題曾做過多次規定，但仍有一些地區、部門存在違規現象。這些容易誘發權錢交易、不給好處不辦事等腐敗行為，更會敗壞黨風、政風，有損黨和政府的形象。在國務院的另一條通知中指出“許多地區、部門及企事業單位違反國家有關規定，擅自利用發行債券等各種方式進行集資”，“問題相當嚴重”。

由上述通知等可以看出，隨著改革開放和社會主義市場經濟的進一步發展，伴隨產生的一些問題急需解決。

2 十三屆六中全會到十六大中國共產黨巡視制度的恢復確立

黨的十三大召開后，在中國共產黨的領導下，我國改革開放和社會主義現代化建設進入一個十分關鍵的階段。我國經濟取得了又好又快發展，同時又要面對錯綜復雜的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展任務，對此中共中央有著清醒的認識并及時地對工作計劃作出調整。1990年，黨的十三屆六中全會通過了《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，在對黨的監督一系列問題進行規定的同時強調各級黨委可以根據自身建設發展需要向各地、各部門派出巡視小組進行監督檢查工作。這是黨在新時期第一次重新提出和實踐巡視工作。黨的巡視工作在這一時期出現了很多新的變化，具體看來主要有一下幾點。

首先，巡視主體得以確立，派出機構發生變化。巡視工作確立初期主要以中央為主，部分省也派出巡視組。大部分地區的主要反腐敗工作由各級黨委、紀委負責。1993年江澤民在中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的報告《加強反腐敗斗爭 推進黨風建設和廉政建設》中指出要“各級黨政領導干部要帶頭廉潔自律”，“各級黨委和紀檢監察機關要加強督促檢查”。可見這一時期的反腐敗工作仍有待加強。進入第二階段，巡視巡視組派出機構由中央紀委派出到中央紀委和中央組織部聯合派出，這樣的變化說明中央對于巡視工作更加重視。巡視派出機構的雙重同時也說明巡視工作任務的重要性，黨的十五大之后，黨中央進一步加強了對反腐敗斗爭的領導，要進一步強調教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵。巡視工作的深入發展為黨內監督提供了重要抓手，為中共反腐倡廉建設發展提供重要保障。

其次，巡視內容更加豐富。巡視初期主要有兩項任務，一是監督檢查被巡視單位的黨風廉政建設落實情況，二是監督檢查被巡視單位貫徹黨的路線、方針、政策等執行黨的紀律情況。巡視工作進入第二階段后在原有任務基礎上，又增加了檢查貫徹落實黨的民主集中制等情況的工作。2001年9月28日《人民日報》刊載中央紀律監察委員會第六次全體會議指出“要切實加強黨內監督，努力拓寬民主渠道，依靠廣大群眾，把權力運行置于有效監督之下。”這說明巡視工作在深度和廣度上有所拓展。

再次，巡視工作范圍不斷擴展，巡視工作力度也在不斷加大。巡視工作確立初期巡視的頻率不高、周期過長，兩年左右時間內中央巡視工作組只巡視了18個省級地方。巡視工作進入發展階段后，巡視對象由初期的領導班子擴大到主要負責人的監督，并把對“一把手”的監督作為巡視監督的重點，強調對主要負責人問責。此外，地方黨委的巡視工作也進入試點階段，這有效地彌補了中央巡視組巡視力度不足問題。此外，巡視工作與領導干部廉潔自律工作相結合，要立足于教育，狠抓各項已有規定的落實工作。尉健行在中共中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的報告《堅定信心，加大力，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭》中強調“要進一步健全巡視制度，加強巡視組在領導干部廉潔自律工作中的監督、指導作用，推動領導干部廉潔自律工作的落實。”

中國共產黨在面對國內外日益復雜的國際形勢，圍繞提高防腐拒變和地域風險能力的主題，全面推進黨的建設。作為改革開放和社會主義現代化建設事業承前啟后的重要時期，經過全黨和全社會的共同努力，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得明顯成效，腐敗現象的蔓延勢頭也得到不同程度的遏制。這一時期中央共派出九批巡視組檢查中央和國家機關領導干部及其人員執行黨的路線方針政策、廉政勤政、遵守民主集中制、選拔任用干部等情況進行監督檢查。由此可見，黨中央在不斷加強監督，推動權力沿著規范化的軌道運行。

3 十六大到十八大中國共產黨巡視制度的逐步發展

與計劃經濟時期相比，改革開放和社會主義市場經濟改變了原有的資源配置和組織管理方式，各種復雜的人際關系和社會關系給黨內生活帶來不可低估的影響。因此更要加強全黨的組織紀律性，加強對黨員尤其是黨員干部的監督。總的來說，黨的十六大到十八大這一時期，巡視制度的發展主要有以下幾個特點。

首先，巡視工作的重要性得以確認，巡視工作制度化建設進一步加強。十六大報告明確指出“要不斷地改革和完善中國共產黨的紀律檢查體制，進一步健全和完善巡視制度。”十七大報告強調要“健全紀檢監察派駐機構的統一管理，完善巡視制度”。這一時期的巡視工作在制度上取得了更加突出的成就。首次把巡視制度寫入黨章，也標志著巡視工作進入了新的制度化發展階段。

其次，巡視范圍不斷拓展，巡視工作力度進一步加大。改革開放后，許多重要行業和關鍵領域出現了違反紀律的腐敗問題，這些問題需要通過巡視的方式對其監督并形成震懾。此外，巡視工作的頻率也不斷加快。這主要是因為巡視工作得到進一步重視，巡視組的數量不斷增加，人員素質也在不斷提高。由此可見，在中共中央的正確領導下，巡視在廣度和深度上都得到了很好的發展。

再次，巡視兩級制度確立，《巡視工作條例》頒布使得巡視工作有章可循。黨的十六大到十八大期間，中共中央高度重視巡視工作的開展。中央紀委、中央組織部在黨的正確的思想領導下不斷加強對巡視工作的領導力度，著力研究解決巡視工作中出現的問題。對于完善巡視工作，規范巡視行為以及推進黨風廉政建設具有十分重要的作用，也是反腐倡廉法規建設的重要理論成果。

4 十八大以來中國共產黨巡視制度的健全完善

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨，開創黨和國家事業建設的新局面。中共中央圍繞巡視制度建設進行了全面探索，巡視制度得到進一步的健全和完善。巡視工作重點在于發現腐敗問題的同時形成震懾力，打壓腐敗勢力。在實際工作中，巡視工作堅持黨中央的黨風廉政建設與反腐敗斗爭的中心，堅持實現“四個著力”，為中國共產黨的自身建設提供了制度保障。

中共中央清醒地認識到雖然當前黨風廉政建設取得了不錯的成效，但腐敗現象仍然存在。所以為了加大力度打擊腐敗，就要更好的發揮巡視工作的監督作用，不斷增強巡視工作的震懾力度，更加重視巡視工作方式的發展和改進以適應復雜艱巨的反腐敗工作。2013年王岐山在中央紀律檢查委員會十八屆二中全會上指出，中紀委工作要全面貫徹黨的十八大精神，在加強對黨員及黨員領導干部的反腐敗意識教育的同時，進一步強化對權力運行的監督。要全面深入的推進預防腐敗體系的建設，改進巡視工作方式，突出巡視工作的重點，進一步提高巡視工作人員的素質以加強巡視工作組發現問題的能力，并確保巡視成果的充分運用。其中還要加強對派駐地方紀檢監察機關的紀律監督，防止出現巡視組內部的腐敗行為。

十八大以來的巡視工作強調了巡視的震懾遏制效果，用不斷創新的巡視工作方式，擴大巡視覆蓋面的同時，又指出要重視對國有企業的巡視。國有經濟作為公有經濟的主導，對社會主義經濟體制的健康發展起著至關重要的作用。因此，重視對國有企業尤其是大型重點國企的巡視顯得十分重要與迫切。發揮專項巡視的重要作用，加強巡視成果的運用，推動被巡視地方的整改，并實現整改情況的及時公布，接受社會的監督。

首次“回馬槍”的實踐既實現壓力的全面覆蓋，又體現了巡視方式創新下震懾作用常在。十八大以來的巡視制度，黨內強調黨要管黨，從嚴治黨的背景下發揮了更加重要的作用。中央巡視組通過加快巡視節奏、適黨增加人員力量，重點關注中心任務開展專項巡視等一系列創新方式，努力完成全覆蓋任務。在巡視工作的職責定位上總結經驗教訓，明確責任，實現巡視工作的效率化。“三不固定”和“一次一授權”的實施更體現了黨中央對巡視結果合理化的期望，也有效割斷了巡視與被巡視的某種“默契”。在巡視結果的轉化問題上，中央巡視組通過“回頭看”的方式表現出巡視工作強化監督巡視反饋意見的整改，重視巡視制度體制的完善。

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