城市管理行政執法的合法性研究

王澤民

摘 要 城市管理伴隨著城市化建設的全過程，在城市建設中發揮著重要作用，程序合法能確保行政執法的順利開展，有利于保障行政相對人的正當權益，有利于行政行為結果的把控，體現法律的公正嚴明。當前，城市管理行政執法的立法程序和執行上都取得了一定成績。執法者的權利監督與執法相對人權益保護都受到社會的廣泛關注。但是在實際的城市管理行政執法中，仍然存在無視法律程序，隨意侵犯行政相對人的情況。如何在行政執法程序上加強對執法人員公務活動的約束，將城市管理行政執法工作納入到法律監督、社會監督之下，對于實現全面依法治國的戰略，具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞 城市管理 行政執法 程序 合法

0引言

黨的十八大四中全會提出“全面依法治國”戰略，將依法治國提高到前所未有的高度。雖然我國的法治進程在不斷推進，中國特色社會主義法制體系基本建成，實現了有法可依。但是在實際工作中，嚴格執法作為法治工作的重要體現，落腳點在于各級政府能否做到依法行政。嚴格依法行政是主體合法、程序合法的統。然而，作為城市管理的典型代表城市管理執法者，在實際工作中常常會發生違反法定程序行使職權，造成行政相對人權益遭到侵害的情況。

合法的執法程序是社會法制的必然要求。程序合法才能保障具體行政行為的合理依據，如果程序缺失，行政行為的后果則會偏離方向，難以達到應有效果。城市管理工作更為明顯，因為城市管理工作與絕大多數人的生活、工作密切相關。特別是城市化建設速度的加快，例如進城務工人員的大量涌入與城市改造的區域不斷擴大，更加大了城市管理執法的難度。為了實現全面建設小康社會的目標，如何依法約束城市管理執法人員的權利，使其按照既定的法律程序開展執法工作意義重大。

1 城市管理行政執法現狀及原因

行政執法行為是城市管理部門的一項常規職能，是衡量一座城市管理水平的重要標志，同時對行政相對人的權益形成直接影響。改革開放以來，行政法治建設成績顯著，城管執法領域的法律體系建設也在逐步完善。

（1）在城市管理的執法基礎法律依據層面，國家頒布實施了《行政處罰法》、《行政許可法》等法律規范，在行政強制領域建立了基本程序，實現了城管執法有法可依的前提條件。

（2）在城市管理的操作層面。中央政府及各級地方政府也相繼頒布了許多適合本地特點的法規、規章。為城市管理執法人員在從事具體工作時，提供具體程序，保障城管執法行為的順利實施。

（3）一些有條件的地區還單獨制定行政執法規章。比如《浙江省城鄉規劃條例》對城市建設單位和相對人都做出了明確有具體的規定，這些規定在城市管理執法中發揮了積極作用，有利于解決城市建設與人民生產、生活之間的矛盾。

面對成績不應固步自封，還必須看到在城市管理執法工作中，還存在很多問題。比如，在突擊行政執法中，會因為沒有缺乏具體的法條支撐而造成公眾的誤解；或者出現部門法律與地方性法規相矛盾的情況。就其原因有以下幾個方面：

（1）傳統法律觀念轉變緩慢。當前我國城市管理執法活動中較為突出的就是程序意識的薄弱。在實體法與程序法之間存在誤區。總認為實體法律才能真正體現社會公義，程序法不過是一種“陪襯”的角色。

（2）簡單的行政執行不考慮行政相對人的特殊情況。在我國城市管理執法的不同環節盡管有程序規范，但是對于具體的城市管理執法活動只是斷章取義的，選擇如何快速實現執法活動，而對于行政執法行為程序的規范并沒有放在關鍵位置。

（3）執法部門職能設置科學程度有待提高。城管執法部門的職能主要依據行政處罰工作設置，盡管清楚界定了各級各類執法的范圍，但是在城管與其他部門之間仍然存在職能重疊的情況。因此，在城市管理執法活動中多頭執法、相互推諉的情況屢見不鮮。

（4）執法目標設置缺乏綜合性。城市管理行政執法是行政機關與人民密切聯系的紐帶之一，也是與人民群眾利益相關的經常性管理活動。雖然在我國延續千年的“官本位”思想已經被打破，但受此影響，上級部門對城管執法部門的目標考核仍與執法人員的升遷、獎懲等掛鉤，依據是城市管理執法活動管理了多少小販、撤除了多少處違法建筑等。難免造成城管執法人員在實際工作中為了自我利益的實現，而罔顧法定的執法程序。

（5）執法隊伍本身素質不過硬。嚴格意義上的城市管理執法人員應由公務員隊伍組成。但是受限于行政機構改革的實際情況，城管執法人員來源復雜，有公務員還有協管員等等。因每個執法人員法律意識不盡相同，表現在實際的執法過程中水平層次不齊。其中不乏作風粗暴的執法人員，在一定范圍內不利于城市建設進程。

2完善城市管理執法合法性的探索

（1）變革傳統思想，牢固樹立法制觀念。針對“重實體輕程序”的思想，在法制觀念日益深入人心的環境下，城管執法部門及工作人員應自覺學習法律文件，善于用法律思維考慮、解決實際問題。

（2）理順城市管理執法職能。職能不清晰，是造成執法重疊與推諉的原因之一。因為每座城市的建設進度是不一樣的，所以要立足城市發展的實際情況，盡可能做到職能的全劃轉，依照職權的實際效果劃分減少職能碎片化。

（3）作為城市管理執法的實施者，執法人員自身素質的重要性不容小覷。要完善城市管理執法的合法化，就必須嚴把人才關，建設職業化、各項素質過硬的執法隊伍。

參考文獻

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