城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)與路徑創(chuàng)新

關(guān)媛媛

[摘 要]城市社區(qū)是構(gòu)成社會的基礎(chǔ)“細(xì)胞”，對促進(jìn)城市健康發(fā)展意義重大。而從目前來看，我國城市社區(qū)治理體制普遍存在行政色彩濃厚，社區(qū)主體關(guān)系、角色不明，居民參與度低等問題。因此，需全面厘清城市社區(qū)治理各主體之間的職責(zé)、關(guān)系，從城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)出發(fā)，加大城市社區(qū)治理途徑的創(chuàng)新力度。基于此，本文探討了城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新路徑。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)治理；挑戰(zhàn)；創(chuàng)新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.113

[中圖分類號]D669.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）08-0-02

近年來，隨著單位制的解體，相對傳統(tǒng)的社會群體整合機制發(fā)生了巨大的變化，使城市社區(qū)成為基礎(chǔ)性的治理單位。同時，在社會轉(zhuǎn)型不斷深入的現(xiàn)階段，各種問題、矛盾集中于城市社區(qū)，傳統(tǒng)的治理模式難以滿足需求，社區(qū)治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，因此，相關(guān)人員需要探究新型治理模式，以便在更好的解決城市社區(qū)問題的情況下，充分發(fā)揮城市社區(qū)的作用，推進(jìn)社會穩(wěn)步發(fā)展。

1 社區(qū)治理的基本內(nèi)涵

社區(qū)治理是將社區(qū)作為載體，政府、居民共同管理社區(qū)事項的互動，是一種為不同主體提供各種服務(wù)，且各活動相互作用的管理模式。“社區(qū)治理通過對相應(yīng)制度的合理安排，能滿足適度開發(fā)、調(diào)試公共資源系統(tǒng)的需求。”因此，社區(qū)治理的實施能夠有效彌補政府治理社會時能力不足的問題。

2 城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 社區(qū)治理行政色彩濃厚

通常情況下，城市社區(qū)的建設(shè)是在政府的引導(dǎo)下進(jìn)行的，所以社區(qū)除了自治以外，還承擔(dān)了許多政府轉(zhuǎn)移的職能，導(dǎo)致社區(qū)治理行政色彩過于濃厚。城市社區(qū)治理權(quán)力多來自上級需求，社區(qū)各組織具有行政化的特征，比如，經(jīng)濟(jì)來源的行政化、工作模式的行政化等。國家法律法規(guī)明確規(guī)定，居民委員會是代表居民利益的自組織。但從實際情況來看，居民委員會多承擔(dān)“政府代言人”的職責(zé)，通常根據(jù)政府的需求開展基礎(chǔ)性公共服務(wù)，并未進(jìn)行明確分工，未給居民謀取效益。居民選舉也常常流于形式，加之居民委員會工作職責(zé)、工作角色的錯位，造成社區(qū)長期處在“上面千條線，下面一根針”，忙于行政性事務(wù)的狀態(tài)，基本無暇顧及居民的需求、效益。

從另一方面來看，因行政色彩的濃厚，使社區(qū)治理出現(xiàn)角色錯位、迷失的現(xiàn)象，表現(xiàn)為：從政策上看，國家主張城市社區(qū)自治，減少政府的過多干預(yù)，但實際的社區(qū)治理中，政府卻又不可控的參與到社區(qū)治理中。因而在社區(qū)治理現(xiàn)實中，所產(chǎn)生的矛盾、問題和主要來源于社區(qū)權(quán)力、結(jié)構(gòu)的沖突。

2.2 社區(qū)治理主體關(guān)系的困境

城市社區(qū)治理過程中，物業(yè)公司、居民委員會等是最為關(guān)鍵的主體，主體之間存在工作職責(zé)不明確、角色混亂等情況，間接加大了社區(qū)治理的難度。居民委員會是一個集行政管理、社區(qū)服務(wù)于一體的組織，能為社區(qū)居民提供相對優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但通常不會主動作為，回應(yīng)社區(qū)居民的訴求。近年來，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)水平的提高、人們生活質(zhì)量的改善，住房逐漸趨向于商品化，物業(yè)公司開始進(jìn)入城市社區(qū)。物業(yè)公司作為一個以盈利為目標(biāo)的組織機構(gòu)，主要工作是為業(yè)主提供房屋保養(yǎng)、設(shè)施維修、保安等服務(wù)。物業(yè)公司作為為居民提供公共服務(wù)的新型組織機構(gòu)，和業(yè)主之間的關(guān)系是平等的。然而，由于經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使、監(jiān)管機制的缺乏，物業(yè)公司通常因權(quán)力的不對稱而凌駕于居民、業(yè)主之上，導(dǎo)致利益糾紛事件頻繁發(fā)生。而導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的主要原因是社區(qū)治理各主體間權(quán)責(zé)不明確，最終造成角色定位處于混亂狀態(tài)，主體之間缺乏信任，加大了社區(qū)治理的難度。

從另一方面來講，居民委員會的行政化、業(yè)主委員會等機構(gòu)力量薄弱，相應(yīng)工作的實施均在物業(yè)公司的幫助下進(jìn)行，而物業(yè)公司的經(jīng)營目標(biāo)又決定了他們的工作成效，導(dǎo)致無法滿足居民的需求，情況嚴(yán)重時物業(yè)公司與業(yè)主之間的矛盾還會升級。城市社區(qū)各主體不具備完善的監(jiān)管機制、制衡機制，代表業(yè)主權(quán)力的委員會力量薄弱，無法制約物業(yè)公司，做不到真正維護(hù)業(yè)主權(quán)益，最終導(dǎo)致社區(qū)居民委員會忙于行政事務(wù)性工作，降低了服務(wù)效益；而市場化運營的物業(yè)公司，為了謀取更多的經(jīng)濟(jì)效益，不顧及業(yè)主的需求，降低該組織機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

2.3 社區(qū)居民參與度低

社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成單位，也是整合基層、城市生活的共同體，也應(yīng)當(dāng)是表達(dá)居民需求、反映居民生活狀況的單位，而這些都是建立在城市社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理基礎(chǔ)之上的。由此可見，社區(qū)居民參與是保證社區(qū)問題有效治理的關(guān)鍵。居民作為城市社區(qū)治理的主要成員，通過監(jiān)督作用的發(fā)揮、社區(qū)活動的參與，使社區(qū)治理成為社會基本單元。但從實際工作上看，因受傳統(tǒng)組織參與形式的影響，社區(qū)居民缺乏參與性、責(zé)任意識差，未對社區(qū)產(chǎn)生強烈的歸屬感，大部分居民處于被動參與社區(qū)活動的狀態(tài)。同時，個別居民還認(rèn)為是否參與社區(qū)活動，其本質(zhì)是一樣的，都無法發(fā)揮主人翁的作用，在社區(qū)重大決策中不主動行使發(fā)言權(quán)。目前，社區(qū)居民參與較多的社區(qū)活動主要是文體性的健身活動，如廣場舞等，參與人群為老年人、婦女，大多數(shù)居民在社區(qū)治理中缺乏真正的決策性參與，所具備的監(jiān)督作用有限，造成社區(qū)治理長時間處于“失語”狀態(tài)，阻礙了城市社區(qū)的發(fā)展。

3 城市社區(qū)治理路徑創(chuàng)新

3.1 明確城市社區(qū)主體職權(quán)

政府需創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制，完善治理流程，明確社區(qū)治理參與主體的職權(quán)、關(guān)系。在現(xiàn)代城市發(fā)展的過程中，要想創(chuàng)新治理機制，最為主要的任務(wù)是政府轉(zhuǎn)變對基層社區(qū)的治理理念，給予社區(qū)治理針對性的指導(dǎo)，將權(quán)力歸還于社區(qū)居民。在城市社區(qū)的治理過程中，明確居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等主體關(guān)系、工作職權(quán)和角色，強化居民委員會對業(yè)主、物業(yè)公司的監(jiān)管作用。同時，還需適當(dāng)扶持居民自治組織，以便于充分發(fā)揮居民的作用。

3.2 加大對物業(yè)公司的監(jiān)管力度

目前，物業(yè)公司普遍存在不公開收支、居民上繳物業(yè)費未用到社區(qū)硬件維護(hù)方面等現(xiàn)象。并且，物業(yè)公司為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，不認(rèn)真處理居民、社區(qū)反映的問題。比如：居民上繳物業(yè)費后，物業(yè)公司未根據(jù)實際情況進(jìn)行處理，常見的有社區(qū)衛(wèi)生、治安條件差等，即便居民一再催促物業(yè)公司處理，也得不到物業(yè)公司的積極回應(yīng)，總體服務(wù)質(zhì)量低。針對這種情況，需加大對物業(yè)公司的監(jiān)管力度，對物業(yè)公司的服務(wù)、收費等程序?qū)嵤┕_、透明制度，強化社區(qū)居民的監(jiān)管作用，便于在法律幫助下更好的維護(hù)居民權(quán)益。

3.3 構(gòu)建社區(qū)參與平臺，提高居民參與積極性

社區(qū)居民參與度是評估社區(qū)建設(shè)水平的關(guān)鍵。目前，城市社區(qū)居民主要從以下途徑參與社區(qū)活動：在居民委員會引導(dǎo)下參與、在社區(qū)黨支部引導(dǎo)下參與、通過社區(qū)網(wǎng)站或是微信公眾號參與、通過社區(qū)民間組織參與、通過聽證會的開展參與等。由此可見，城市社區(qū)居民參與社區(qū)活動的途徑越來越多，并且在不斷進(jìn)行創(chuàng)新。但從城市社區(qū)的實際參與情況上看，居民參與性不高，其主要原因在于大多數(shù)城市社區(qū)活動缺乏針對性，并不是針對社區(qū)居民關(guān)心的問題而開展的活動。因此，除構(gòu)建相對科學(xué)、合理、多樣化的社區(qū)參與平臺外，還要提高居民參與的積極性，重點是在參與內(nèi)容上進(jìn)行創(chuàng)新，在滿足居民需求的前提下，激發(fā)居民的興趣，提高其參與自主性，并根據(jù)社區(qū)居民構(gòu)成的特點開展活動，滿足不同群體的差異化需求，進(jìn)而達(dá)到有效治理。例如，基于物業(yè)公司和業(yè)主矛盾較突出的問題，組織雙方代表召開懇談會，讓物業(yè)公司明確了解居民的需求，讓居民了解物業(yè)公司的實際困難，雙方協(xié)調(diào)、共同解決問題；在衛(wèi)生環(huán)境差的社區(qū)，多組織“環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)”的集體活動，動員居民廣泛參與，加大環(huán)保宣傳力度，共同改善社區(qū)的居住環(huán)境；為老年人多組織休閑、娛樂性的活動；為小朋友多組織學(xué)習(xí)知識的活動等。

3.4 再造社區(qū)組織，提高運行效率

在全面發(fā)展城市社區(qū)組織的基礎(chǔ)上，保證社區(qū)組織真正服務(wù)于居民、徹底治理社區(qū)問題是創(chuàng)新治理制度的又一主題。新公共管理理論中提出的“政府再造”理論中的“再造”是對社會公共組織、公共體制的轉(zhuǎn)變，以提高工作效率，增強創(chuàng)新能力。并且，還可通過對組織目標(biāo)的改變，權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織激勵的變革來完成該轉(zhuǎn)型。該理論同樣適用于城市社區(qū)的組織再造。

從城市社區(qū)的組織再造上講，其主導(dǎo)思想是將激勵機制、管理制度納入社區(qū)治理中，使以公益活動、社區(qū)服務(wù)等為主要業(yè)務(wù)的組織機構(gòu)更好的借鑒先進(jìn)的管理模式，增強組織發(fā)展能力。曾有學(xué)者基于社區(qū)再造的基礎(chǔ)提出了構(gòu)建企業(yè)化的社區(qū)，也有學(xué)者在再造理論基礎(chǔ)上，提出程度不同的管理模式，如績效導(dǎo)向模式、居民自治模式等，這對城市社區(qū)治理模式、治理內(nèi)容的創(chuàng)新具有建設(shè)性的意義。而與此同時，社區(qū)居民的參與行為也可以進(jìn)行再造，現(xiàn)在很多地方的社區(qū)對活動參與、社會服務(wù)和公益行為嘗試采取積分制或是銀行儲蓄制管理模式，這都是很有益的創(chuàng)新。

3.5 將社區(qū)社會資本管理進(jìn)行公開

社會資本理論認(rèn)為，處于統(tǒng)一機構(gòu)的人通過互動、接觸，能建立期望、義務(wù)，形成信任關(guān)系，能動員社會關(guān)系，合理配置社會資源。而社區(qū)社會資本的缺失是當(dāng)前社區(qū)急需解決的問題，以預(yù)防社區(qū)發(fā)展、資本之間形成惡性循環(huán)。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主要人員，而社區(qū)又是組織居民生活時所形成的主要場所，社區(qū)資本主要體現(xiàn)在居民對自身生活環(huán)境、社區(qū)服務(wù)人員工作狀況的認(rèn)可和相關(guān)活動的參與上。而將社區(qū)資本運作進(jìn)行公開作為城市社區(qū)治理路徑的創(chuàng)新，不但能有效解決社區(qū)問題，還能幫助社區(qū)治理走向健康發(fā)展的道路，提高社區(qū)居民生活的質(zhì)量。

4 結(jié) 語

伴隨著城市化進(jìn)程的加速，社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)“細(xì)胞”，其治理效果與社會的發(fā)展密切相關(guān)。本文通過對城市社區(qū)治理情況的分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理普遍存在主體關(guān)系不明確、行政化色彩濃厚等問題，影響著社區(qū)治理的效果。因此，相關(guān)人員需加大城市社區(qū)治理的創(chuàng)新力度，明確社區(qū)主體之間的關(guān)系、準(zhǔn)確定位角色；居民委員會要認(rèn)真處理行政權(quán)、自治權(quán)關(guān)系，加大物業(yè)公司的監(jiān)管力度，充分發(fā)揮業(yè)主委員會功能；重視居民委員會的管理方式、管理機構(gòu)的改革力度，增強社區(qū)居民活動參與性等。此外，物業(yè)公司還應(yīng)從社區(qū)居民的需求出發(fā)，構(gòu)建相對合適的治理機構(gòu)，將社區(qū)治理作為維護(hù)基層秩序的基礎(chǔ)，并將社區(qū)的社會資本管理進(jìn)行公開，在發(fā)揮居民作用的情況下，進(jìn)一步治理社區(qū)，推動基層社會發(fā)展。

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