鄰避設施決策中的公眾參與

郭進

[摘 要]公眾參與是推進鄰避設施決策的有效途徑。本文以廣州番禺生活垃圾焚燒發電廠事件為例，從公眾參與主體、參與程度、參與形式、參與保障四個方面對鄰避設施決策中的公眾參與進行了分析。

[關鍵詞]鄰避設施；決策；公眾參與

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.118

[中圖分類號]C934 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）08-0-02

0 引 言

近年來，“鄰避”（Not In My Back Yard，NIMBY）一詞越來越受到國內的廣泛關注。隨著我國工業化、城市化進程的快速發展，諸如垃圾焚燒發電廠、信號站、高鐵站、石油化工廠等需求量不斷增加，但也遭到了公眾的抵制。一方面公眾期望政府提供這些基礎設施以提高生活質量與品質，另一方面因這些設施可能具有的潛在危害性，如影響身體健康、居住環境等，公眾拒絕其興建在自家附近，于是產生了所謂“鄰避情結”的矛盾心態。

鄰避現象最初產生于美國，1977年美國學者O'Hare提出“鄰避”（Not On My Block）的概念，而被學術界廣泛使用的NIMBY的說法則出自于英國記者Emilie Travel Livezey。鄰避設施具有兩個明顯的特征：負外部性和成本收益的不平衡。由于公眾的“利己”主義，使在推進有關鄰避設施項目的過程中，造成了民眾與政府之間的沖突。從學界的深入研究、各國的實踐經驗看，緩解和補償被看作是治理鄰避沖突的主要工具。而公眾參與作為一種制度性緩解的重要手段成為了學術界關注的重點。暢通民意表達渠道，強化自上而下的決策過程及政治對話，有助于避免和化解鄰避沖突。事實上，鄰避設施選址是一個多目標的決策問題，建立參與式選址決策模式，使周圍居民參與選址政策制定過程，從而實現鄰避設施選址多目標的目的。同時，公眾參與要從制度化建設著手，提升參與的有效性和科學性。

隨著近些年公共部門不斷轉變其決策模式、公眾自身參與能力的提高，國內鄰避設施的建設從最初的“一鬧就?！庇邢颉罢c公眾協商建成”的趨勢轉變。廣州番禺生活垃圾焚燒廠，即現在的廣州市第四資源熱力電廠項目，雖然在建設初期遭到了公眾抗議，但當地政府并未選擇“一鬧就停”，而是選擇引入公眾參與機制。因此，本文選擇此案例，對其項目決策中的公眾參與進行分析，以期為我國有關鄰避設施的決策帶來一些有益啟示。

1 廣州番禺生活垃圾焚燒發電廠案例

2000年后，廣州番禺逐漸成為廣州“南拓”戰略的發展重心，隨著經濟快速發展及人口不斷增長，生活垃圾的產量也日益增加，大大超出了當地垃圾填埋場的處理能力。在2002年，番禺區人民政府審批通過《番禺區生活垃圾處理系統規劃》。2006年8月，番禺生活垃圾焚燒廠選址確定為大石鎮會江村，并得到了廣州市規劃局的批準。2009年2月，廣州市人民政府公開發布了《關于番禺區生活垃圾焚燒發電廠項目工程建設的通告》，引起了選址周邊部分居民的關注。2009年8月起，反對興建垃圾焚燒發電廠的呼聲越來越高，引起了全國的廣泛關注，2009年12月，番禺區政府宣布項目暫停。

面對公眾的不斷質疑，番禺區政府并沒有選擇終止項目，首先開展了為期半年的全民大討論。2010年1月13日，政府通過南方網、金羊網等網站進行公眾意見征詢活動，4月9日，邀請“阿加西”“巴索風云”兩位代表到廈門參觀垃圾焚燒發電廠。番禺民眾還積極提出有關垃圾處理的方案，如在一些社區進行“垃圾分類”試驗，得到了廣州市政府的支持并進行推廣。2011年4月12日，番禺區政府公布包括大石鎮會江村、大崗鎮裝備基地、沙灣鎮西坑尾等5個備選地址，即“五選一方案”，符合國家規定的至少三個備選方案的規定。此次為期2個月的公開收集意見針對番禺區居民，反映渠道有電話、番禺區政府門戶網、電子郵箱、書信4種方式。2012年7月23日，廣州番禺生活垃圾焚燒發電廠項目進行第一次環評公示，選址大崗裝備基地，此次環評的主要目的是讓公眾獲取相關項目信息。2012年11月20日，番禺區政府進行第二次環評公示，公布了意見反饋渠道，并在現場張貼項目信息公示，對村民、村委進行問卷調差。在此期間，廣州市政府及番禺區政府開展了各項問政活動、學術論壇、一些相關條例也逐步出臺，同時，還成立了公眾咨詢網絡監督委員會。2013年5月，廣州市第四資源熱力電廠，即廣州番禺生活垃圾焚燒廠，項目環評項目獲得審批，為期4年多的番禺事件最終落下帷幕。

2 鄰避設施決策中的公眾參與

2.1 公眾參與的主體

決策要想獲取公眾接受就必須有公眾參與，同時決策者還要能識別出與此決策相關的利益群體。由于鄰避設施的影響范圍有一定的地理性，在此范圍內的一般公眾可稱之為直接利益相關者，在此范圍以外的一般公眾稱之為間接利益相關者。此外，那些具有合法性優勢的組織或個人，如環保組織和專家，由于他們具有一定專業性和權威性，因此，在鄰避項目決策中將會扮演重要角色。在番禺生活垃圾焚燒項目中，當地民眾及代表、專家學者是此次鄰避設施項目決策中的公眾參與主體，而反對焚燒的公眾代表，隨著項目選址的改變而改變，具有一定的暫時性，不能長久持續的參與其中，缺乏了第三方實體機構的常態化參與。

2.2 公眾參與的程度

根據阿恩斯坦提出的階梯理論，將公眾參與的程度劃分為8個層次，即操縱、治療（非參與）；告知、咨詢、安撫（象征性參與）；合作關系、授權、公民控制（完全參與）。番禺事件前期公眾參與度幾乎為零，政府與公眾缺乏有效溝通的途徑，雙方信息不對稱，導致番禺區民眾強烈反對。此后，政府開始審視解決問題的途徑，采取措施進行補救。民意調查、座談會等形式表明政府對民眾的態度由“告知”變為“咨詢”，實現了公眾參與從無到有的轉變，然而其參與程度則是象征性的，程度較低。

2.3 公眾參與的形式

公民參與的形式是整個公民參與過程中非常關鍵的一環。判斷參與形式是否有效的標準，一是選擇的參與形式是否能夠為公眾提供全面、可靠的信息；二是政府與公眾之間是否進行了有效溝通。番禺事件中政府通過座談會、隨機訪談、問卷調查等形式，確實引導了部分民眾進行參與，同時，公眾提出的政策建議，如垃圾分類也得到了回應與支持。但人們也可以看出所謂的民眾代表，并非真正代表最終選址周邊的居民，此外，問卷調查的對象覆蓋面不夠，樣本較小，公眾的大多數反饋意見也只是得到了有選擇的回應。

2.4 公眾參與的保障

公眾參與的發揮需要一系列的制度性保障和非制度性保障。現行的《環境影響評價》中，對公眾參與只是做出了一些原則性要求，具體方面沒有明確表述。番禺事件中，公眾咨詢監督管理委員針對的只是垃圾分類處理，沒有相關的垃圾焚燒項目公民參與的制度化設計。此外，媒體在番禺事件中發揮了一定的作用，而非政府組織，如環保團體的參與度較低。發達國家的相關經驗表明，第三方組織有效引導公民參與鄰避設施項目決策中，能夠推動鄰避設施決策的實施。

3 結 語

廣州番禺事件，一方面表明政府在有關鄰避項目決策中開始逐漸轉變決策模式，體現了一種參與式治理的趨向，另一方面也反映了目前我國鄰避設施決策中的公眾參與程度比較低，相關的制度保障與非制度保障仍需加強。如何有效實施鄰避設施項目決策以應對鄰避現象，仍是目前公共管理者面臨的一大難題，而公眾參與在鄰避決策過程中的重要性不言而喻。因此，作為決策者，政府需要保證公眾參與到整個鄰避設施決策過程中，還需要通過完善相關制度與非制度建設，使整個公眾參與的過程更加科學化、合理化、制度化。

主要參考文獻

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