論當前交通事故認定書救濟可行性建議

陳小華

摘要：現行規定，交通事故認定書作為處理機動車交通事故糾紛的證據使用。但在學界對交通事故認定書的性質的討論從沒有平息過，究其原因主要是對交通事故認定書的救濟手段的現實缺乏，無法在程序或實體對交管部門作出的交通事故認定書進行有效的監督與救濟。如何認定交通事故認定書的性質，并使其能夠得到有效的救濟，防止公權力的尋租空間呢？筆者以為，目前交通事故認定書在民事訴訟中作為證據使用，在司法審查階段應當充分展示其之所以形成的一切材料，這樣才能使該證據的真實、合法、有效的“三性”得到真正有效地舉證、質證。同時，要求交管部門在制作交通事故認定書過程中，依法對事故當事人的交通違法行為作出行政處罰，當事人在對行政處罰提起行政處罰行政訴訟過程中，可一并將交通事故認定書的合法性問題要求進行司法審查；另外，堅持以審判為中心，使得交通事故認定書真正地納入司法監督范圍。

關鍵詞：交通事故認定書 行政訴訟

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）05-0057-03

一、學界對交通事故認定書性質的爭論

2003年10月28日頒布實施的《道交法》規定，交通事故認定書作為處理機動車交通事故責任糾紛的證據使用。但是此前，學界就交通事故認定書的性質曾發生激烈的爭論，主要觀點有以下兩種：

（一）證據說

證據說認為，交通事故認定書只是處理交通事故的證據，其并非交管部門的具體行政行為。證據說又可分為書證說和鑒定結論說：一是書證說，即將交通事故認定書的證據屬性定義為書證，以其書面的內容證明案件的事實；二是鑒定結論說，即將交通事故認定書的證據屬性定義為鑒定結論。認為交通事故認定書是交管部門根據專業知識、專業的技能和專業的方法而得出的書面結論，其不但是客觀事實的體現，還是個人知識和經驗所總結的一種產物。因此，交通事故認定更加符合鑒定結論的特性。

（二）具體行政行為說

具體行政行為說認為，交通事故認定書是交管部門依照法定程序作出的具體行政行為，具有法律效力，行政相對人可以依據法律規定，依法提起行政訴訟。理由如下：首先，交管部門是有權進行事故處理的唯一部門。其次，交通事故認定的過程是依照法律規定和程序進行。最后，交通事故認定是交管部門作出的具有法律效力的行政行為。

筆者以為，無論是“證據說”還是“具體行政行為說”，其本質的核心有兩點：一是解決交通事故認定書的救濟渠道問題。“證據說”試圖明確交通事故認定書的證據屬性，將交通事故認定書作為鑒定結論，賦予當事人依照現行法律行使訴訟權利；“具體行政行為說”試圖將交管部門的事故認定行為納入行政訴訟范圍，賦予當事人提起行政訴訟的權利。二是解決“法外空間”問題。把權力關進制度籠子里是建設法治國家的必然要求，任何權力缺乏監督必然導致腐敗，權力尋租的可能性必然增加。

二、交通事故認定書的現有救濟體制及優劣分析。

（一）現有交通事故認定書的救濟制度

根據法律規定，現行交通事故認定書的救濟方式有兩種：一是行政復核。2009年1月1日實施的《道路交通事故處理程序規定》首次規定了關于道路交通事故認定的復核程序。該法第51、52、53、54條對道路交通事故認定復核程序的立案條件、審查標準、終止情形等事項詳細的規定，該規定系屬部門規章，也尚屬內部監督。二是人民法院依照規定依法對交通事故認定書進行證據審查。人民法院對道路交通事故認定的結果——交通事故認定書的證據審查法律依據是《道交法》第73條，該條規定交通事故認定書作為處理交通事故認定書的證據使用，不僅是作為民事訴訟的證據，還是刑事、行政訴訟的證據。2012年11月27日《最高法關于審理交損賠若干問題的解釋》第27條規定，對于交管部門制作的交通事故認定書，人民法院應予審查，除有相反證據推翻外，應確定其證明力。

（二）當前交通事故認定書救濟制度設計的優劣分析

《道交法》自2003年實施至今，已經有十幾年了，隨著我國經濟社會的高速發展，國內汽車保有量持續增長，應該說該法為維護交通安全、處理交通事故發揮了重大作用。該法明確將交通事故認定書作為證據使用，并且提供了兩種救濟方式，筆者認為有必要對該制度設計的優劣性進行分析。

1.制度設計優勢

（1）交通事故快速、高效處理

我國2014年年底全國民用汽車保有量達到歷史新高，為15447萬輛，比2013年年末增長了124%。其中，民用轎車數量增長了166%，達8307萬輛；私人轎車增長了184%，達7590萬輛。根據上述數據，在現有的人力物力的情況下，交管部門所要面對的交通事故處理壓力可想而知，將交通事故認定書作為證據使用且未規定其證據屬性，有效地避免了公安機交通管理部門在面對處理交通事故壓力的同時又要面對行政訴訟或出庭質詢的壓力，使交通事故在公安機關交通管理部門階段能夠及時劃分事故責任，由法院對交通事故認定書本身進行法理分析，充分地保護了路權原則，為道路交通的安全、有序、高效提供了良好的制度保障。

（2）當事人合法權益的及時彌補

波斯納曾說過：“公正在法律中的第二層涵義是指效率。遲到的正義絕非真正的正義”。而交通事故往往涉及的都是人民群眾的生命和財產安全，及時有效地保障受害人的合法權益也是法律制度必然的要求。隨著我國汽車保險業務的不斷健全和完善，現行交通事故認定程序能夠有效保障當事人的合法權益。而不是糾結了一兩個細節問題反復地爭執，影響當事人合法權益的實現。

（3）有利于公安機關交通管理部門化解交通事故矛盾糾紛

公安機關交通管理部門及時出具交通事故認定書，且原則上似乎具有了不可變更性，公安機關交通管理部門能夠在大調解工作格局中，充分發揮人民調解員的工作職能，在交通事故認定書明確的雙方責任基礎上，對受害人的損失進行合理的計算，促進雙方當事人的和解，有效地化解交通事故糾紛，防止了大量交通事故案件涌入司法程序。

2.制度設計劣勢

（1）當事人舉證困難，無法否定交通事故認定書的效力

由于交通事故認定過程是一項專業的技能，一般普通的交通事故當事人缺乏相應的專業設備及專業技能就交通事故現場及交通法規進行合理的判斷，且在大量的民事訴訟糾紛中，只提供交通事故認定書，無其他任何的現場證據材料。因此，即使一方當事人對交通事故認定書存在異議，但是因無法對已經形成的交通事故認定書進行有效的反對舉證，難以證明交通事故認定書對責任劃分問題是所存在的問題，使交通事故認定書的證明效力成既定事實，無法推翻。

（2）審判機關基本上不否定交通事故認定書的證明效力

《最高法關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十七條規定，審判機關在處理機動車交通事故責任糾紛案件過程中，原則上是應依法確認其相應的證明力。其主要原因有以下幾點：一是當事人無法舉證推翻。二是交通事故案件信訪壓力大，按照交管部門已經劃分的事故責任進行責任劃分，避免了矛盾上交至法院。三是審判人員缺乏相應的技能培訓，無法對交通事故認定書的正確性進行合理的判決。四是現行民事審判證據制度使得審判人員無法正確認知事故的原始證據材料。

（3）交通事故認定書復議制度形同虛設

雖然法律賦予了當事人依法提起復核的權利，但是復核制度是有條件。依照《道交法》第五十二條、第五十三條之規定，只要有一當事人起訴至人民法院，復核程序都將不予受理或終止復核。制度設計的缺陷使得認為不公正的交通事故認定書的一方當事人，因為認為交通事故認定書對自己有利的另一方當事人的起訴，半途而廢。復核程序也就形同虛設。

（4）交管部門的“責任劃分權”缺乏有效監督

如前所述，現行階段交通事故認定書的復議制度形同虛設，在當事人無法舉證推翻的情況下，司法作為維護社會公平正義的最后一道防線又難以改變交通事故的認定書所作出的責任劃分，交管部門作出的交通事故認定書實際上對雙當事人的權利進行了劃分，我們姑且叫它“責任劃分權”，又缺乏有效的監督，容易滋生腐敗。確有必要對交通事故認定書進行有效的司法監督，杜絕權力尋租空間 。

三、交通事故認定書的救濟權可行性建議

筆者以為，現行交通事故認定書的制度設計優勢與劣勢都相當的明顯，實際上是法的價值——公正與效率的沖突。解決沖突，如何揚長避短，這是我們都需要認真思考的問題。在不根本改變現有制度設計的前提下，筆者提出如下完善建議：

（一）完善交通事故認定過程中證據公開制度

完善交通事故認定過程中證據公開制度具有以下三個方面的作用：

（1）有利于進一步提高公安部門的公信力。公安部門對交通事故認定的過程中證據公開的制度，是政務公開的基本要求，也是對其執法依據、執法程序和執法結果的最好監督。陽光是最好的防腐劑。完善交通事故認定過程中的證據公開制度，就是把行政權力置于陽光之下，使之公開透明運行，廣泛接受社會監督，推動政務服務體系不斷完善，為建設廉潔、勤政、務實、高效政府服務，有利于進一步提高公安部門的公信力。

（2）有利于當事人舉證質證。原始證據公開、透明，當事人可以隨意調取，方便了當事人對有爭議的事實向法庭舉證質證。充分法庭司法審查作用，通過原始證據的舉證質證，對交通事故認定書本身的證明力作出合理的懷疑.

（3）有利于人民法院審查交通事故認定書本身的證明力。交通事故認定書作為證據使用，是法律對其性質的法律規定。交通事故認定書的形成是通過各式各樣的原始證據和公安部門的專業判斷的結果，法庭需要了解案情，就必須對原始的證據材料進行審查，方可得知。當事人舉證不存在困難時，審判部門可以就交通事故認定書本身的證明力作出合理的判斷。

證據公開制度要求公安部門切實履行職責，充分調查取證，完整保留各種形式的證據材料，依法依規作出交通事故認定書。證據公開制度要求審判部門對交通事故認定書進行分析時，允許當事人對所有的原始證據材料進行質證辯論，在查清事實的基礎上，對交通事故認定書的證明力作出正確的判決。

（二）迂回救濟——通過行政訴訟對交通事故認定書進行司法審查

交通事故往往涉及交通違法。依照《道交法》第八十七條規定，交管部門及其交通警察對道路交通安全的違章、違法行為，應當及時糾正，應當依據事實和法律規定對道路交通安全違法行為予以處罰。交管部門作為處理交通違法的法定行政部門，對交通事故過程中當事人涉及的交通違法問題應依法作出行政處罰。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條之規定，行政處罰的行政相對人有權就公安機關交通管理部門的行政處罰決定提起行政訴訟。

如果行政相對人對行政處罰決定提起行政訴訟過程中，一并對交通事故認定書的合法性提出訴訟，人民法院是否應當一并受理呢？筆者認為，應當依法受理，并作出裁判。交通事故認定書是整合事故現場所有證據材料所作出的專業判決，其中必然包含了行政相對人的交通違法行為。既然行政相對人已經對行政處罰持有異議，就十分有必要對交通事故認定書的合法性進行審查。如果基礎動搖，結果必然有失偏頗。通過迂回行政訴訟的方式，將舉證責任轉交給了公安交管部門，從而避免了民事和刑事訴訟中當事人要承擔舉證責任的不利局面。

現實情況，很多時候，交管部門并不作出行政處罰行為，針對這種情況又應如何處理？筆者認為，行政相對人亦可針對其行政處罰不作為行為提起訴訟，仍可達到審查交通事故認定行為合法性的目的，理由如下：第一，交管部門對道路交通安全違法行為應當予以處罰，這既是其法定職責，也是其法定義務。第二，行政相對人可以申請交管部門對自己或對交通事故的其他當事人作出行政處罰，交管部門如不作為，行政相對人可以起訴其不履行法定職責；行政相對人亦可直接向法院提起履行之訴，訴請人民法院判令交管部門對自己或對交通事故的其他當事人作出行政處罰。這兩類案件均屬于行政訴訟受案范圍。第三，不履行法定職責案件的舉證責任只能由被告行政機關承擔，而不能由原告承擔，但原告有向人民法院提供證據的權利。為判斷行政相對人的訴請是否應予支持，交管部門仍應提供交通事故認定書等證據供人民法院審查；行政相對人也有權提供交通事故認定書，并可提供相反證據，對交通事故認定書的合法性提出異議；人民法院亦應審查交通事故認定行為的合法性并依法作出認定。

（三）堅持審判為中心的司法理念

司法是社會公平正義的最后一道防線。堅持審判為中心是維護當事人的合法權益的根本保證。現行制度將交通事故認定書作為證據使用，法律賦予了人民法院對交通事故認定書進行司法審查的權利和義務。雖然，司法實踐中遇到了一些困難，無法對交通事故認定書的證明力作出正確的判斷。解決交通事故認定書的證明力問題的根本是人民法院能否真正擔當起作為司法裁判者應當具備的審慎、公平、正義的信仰，在完善各項制度的前提下，對交通事故認定書的證明力作出合理的選擇。

首先，依法保障司法審判人員的權利。要擔當，最基本的就是要保障司法審判人員的權利。司法審判人員面對的是社會上最為尖銳的社會矛盾，如何保障司法審判人員的權利也是司法改革的重中之重。交通事故非死即傷，矛盾非常尖銳。保障司法審判人員的權利，就是要保障司法審判人員獨立、不受信訪等非正常壓力干擾的情況下辦案。面對交通事故認定書的司法審查，能夠在公正、公平的情況下作出判決。

其次，按照《中華人民共和國侵權責任法》的因果關系理論正確地處理交通事故認定書。交通事故案件受《中華人民共和國侵權責任法》調整，屬侵權行為。因果關系是侵權行為成立的基礎，侵權責任法因果關系的認定的目的是判斷造成損害的后果是否是被告所為，該行為不論是作為還是不作為，都屬于審判人員需要考量的范圍。在交通事故認定書中，雙方當事人的責任基礎是侵權行為，其侵權行為包括作為，也包括不作為，都是構成交通事故發生的原因。要對交通事故認定書作出正確的判斷，就必然熟練地掌握侵權行為因果關系理論，進行正確的歸責。

最后，對交通事故司法審判人員進行必要的專業技能培訓。交通事故認定是一項專業的技術性的工作，如果缺乏相應的專業技能很難對交通事故認定書作出正確的判斷。可以通過專業技能培訓的方式對司法審判人員進行培訓，也可以通過現場實踐的方式向公安機關交通管理部門學習。爭取培養一批掌握技能、熟悉程序、具有豐富實踐的交通事故案件司法審判人員，專門處理交通事故案件。

四、結語

“一切有權力的人都容易濫用權力”，對交通事故認定書的救濟可行性的研究，就是要形成制度，制約權力，保障當事人的合法權益。在現行的法律制度的情況下，完全有可以對交通事故認定書建立起很好的制度保障機制，能夠使交通事故認定過程納入法治的軌道，能夠讓當事人對交通事故認定書享有的異議權，不是鏡中月水中花。

責任編輯：孫瑤