加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的幾點思考

楊謹(jǐn)赫

摘 要 預(yù)算是財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強政府部門預(yù)算監(jiān)督是維護國家財經(jīng)法規(guī)、提高政府財政工作質(zhì)量的重要保證。本文在論述政府部門預(yù)算監(jiān)督影響因素的基礎(chǔ)上，剖析了政府部門預(yù)算監(jiān)督存在的主要問題，提出了加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的措施建議。

關(guān)鍵詞 政府 預(yù)算 監(jiān)督

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

預(yù)算是財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強政府部門預(yù)算監(jiān)督是維護國家財經(jīng)法規(guī)、提高政府財政工作質(zhì)量的重要保證。加強政府部門預(yù)算監(jiān)督一直是預(yù)算改革關(guān)注的重點，必須采取有力措施，強化預(yù)算監(jiān)督力度，提高預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化水平。

1政府部門預(yù)算監(jiān)督的影響因素

1.1監(jiān)督主體的獨立性

預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算監(jiān)督受財政部門、審計部門和紀(jì)檢部門等多個部門的影響。此外，還受到被監(jiān)督對象的影響。由于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實施程序和操作辦法等還沒有制定獨立法規(guī)，監(jiān)督主體的獨立性較大程度地影響預(yù)算監(jiān)督的力度。例如，如何界定預(yù)算調(diào)整，預(yù)算部門能否修正預(yù)算草案等相關(guān)問題，需要多個部門進(jìn)行審核，這使得預(yù)算監(jiān)督形式大于實質(zhì)，監(jiān)督力度也大大減弱。

1.2監(jiān)督方法的有效性

預(yù)算監(jiān)督也需要成本，有時成本較大。預(yù)算監(jiān)督必須考慮監(jiān)督的效益、效果和效率。預(yù)算監(jiān)督方法的有效性有利于加強基層經(jīng)費計劃管理，也有助于嚴(yán)格經(jīng)費計劃的落實情況。有效的監(jiān)督方法可以控制超過標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算花錢，堅持專款專用，控制超范圍開支或挪作他用，控制用公款請客送禮等，從而影響預(yù)算監(jiān)督的效果。

1.3監(jiān)督過程的完整性

完整性是指預(yù)算監(jiān)督的對象應(yīng)該涵蓋所有預(yù)算部門的所有預(yù)算信息，實現(xiàn)詳細(xì)記錄和跟蹤每一個預(yù)算單位、每一筆預(yù)算資金的來龍去脈，從而使預(yù)算監(jiān)督覆蓋預(yù)算收支的全過程。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入和政府財政體制改革的持續(xù)推進(jìn)，政府預(yù)算規(guī)模逐漸擴大、預(yù)算收支項目也日漸多樣化。這些復(fù)雜多樣的預(yù)算收支已成為影響預(yù)算監(jiān)督工作完整性的最大挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，預(yù)算監(jiān)督的完整性至關(guān)重要。

1.4預(yù)算監(jiān)督的透明性

預(yù)算監(jiān)督的透明性是維護廣大公民包括知情權(quán)的必然要求。在不涉及國家機密以及不宜公開的信息的情況下，我國可以適當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家在預(yù)算監(jiān)督透明化方面的制度，比如允許旁聽會議，實況轉(zhuǎn)播會議活動全過程、公布相關(guān)數(shù)據(jù)、公開審計報告、公開處理處罰結(jié)果等，預(yù)算監(jiān)督的透明性強弱對預(yù)算監(jiān)督的力度有著至關(guān)重要的影響。需要說明的是，外國預(yù)算監(jiān)督的透明性不是簡單地表現(xiàn)為公布監(jiān)督過程和結(jié)果，而是考慮到預(yù)算的復(fù)雜性和專業(yè)性，監(jiān)督部門會提供相關(guān)的術(shù)語解釋和背景資料，以保證其真實性。這也啟示我國政府預(yù)算監(jiān)督部門在公開其監(jiān)督信息時，有必要進(jìn)行一定的加工整理。

2政府部門預(yù)算監(jiān)督工作存在的主要問題

2.1監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督效果難以實現(xiàn)最大化

目前的預(yù)算監(jiān)督工作開展過程中，經(jīng)常碰到多個部門行政決策相矛盾的尷尬情況。基層財政部門在預(yù)算監(jiān)督過程中，無論在法律地位上還是工作手段上都受到諸多限制，造成不但執(zhí)法檢查難以深入，而且對已經(jīng)查出的問題，礙于情面有時存在大事化小、小事化了的現(xiàn)象，達(dá)不到監(jiān)督的應(yīng)有之義。在對違法違紀(jì)事實的處理上，有時存在重經(jīng)濟處罰、輕行政或法律處罰，重對單位處罰、輕對責(zé)任人出發(fā)，重內(nèi)批評教育、輕外部公開處罰的問題。從而弱化了監(jiān)督檢查所應(yīng)有的矯正、警示功能，助長了不正之風(fēng)的蔓延。

2.2權(quán)利配置不平衡，監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮

財政監(jiān)督與審計監(jiān)督雖然在檢查的對象和內(nèi)容、檢查的方式上各有特點，各有側(cè)重，但是最終的監(jiān)督檢查目的是一致的，監(jiān)督檢查的結(jié)果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制約監(jiān)督。目前出現(xiàn)的交叉檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象較多，一方面不僅加大監(jiān)督檢查的成本，浪費了大量的人力財力，另一方面也加重了被監(jiān)督檢查單位的負(fù)擔(dān)，使得被監(jiān)督檢查單位疲于應(yīng)付、意見很大，以致有些單位成立專門的接待部門來應(yīng)對這些檢查，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的結(jié)果差強人意。由此可見，理順財政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關(guān)系也是財政監(jiān)督工作的一項重要任務(wù)。只有與其他監(jiān)督部門明確監(jiān)督分工、劃清職責(zé)權(quán)限，相互協(xié)調(diào)，形成合力，進(jìn)行分類監(jiān)督檢查，避免重復(fù)檢查，共同完成財政監(jiān)督工作任務(wù)，才能保證預(yù)算監(jiān)督的職能得到有效發(fā)揮。

2.3法律制度不健全，監(jiān)督的法制依據(jù)難以有效落實

盡管有關(guān)政府部門預(yù)算監(jiān)督的已經(jīng)有明確的制度規(guī)定，但大都比較原則，對預(yù)算監(jiān)督的范圍、程序、監(jiān)督者的責(zé)任等規(guī)定的不夠具體，操作性較差。對于預(yù)算監(jiān)督的具體內(nèi)容、實施程序和操作辦法等還沒有制定相應(yīng)的配套法規(guī)，實際審查監(jiān)督工作仍然難以操作。如，預(yù)算部門能否修正預(yù)算草案，如何界定預(yù)算調(diào)整，怎樣理解預(yù)算草案的主要內(nèi)容，以什么程序和方式進(jìn)行初審，如何審查預(yù)算外資金等相關(guān)問題，法律法規(guī)都未明確，這使得預(yù)算監(jiān)督有時存在形式大于實質(zhì)的問題，缺乏可操作性。

3加強政府部門預(yù)算監(jiān)督的措施建議

3.1及時請示匯報，積極爭取黨委支持

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查工作能否順利開展并取得成效，關(guān)鍵在于各級政府部門的黨委（黨組）的重視與支持，在于能否得到各有關(guān)單位的理解和配合。預(yù)算人員應(yīng)將監(jiān)督工作方案事先報告黨委，取得黨委原則上的同意再開展工作。在實際工作中，要注重多請示、勤匯報，多調(diào)研，善參謀，及時取得各級黨委的重視，解決自身難以處理的復(fù)雜棘手矛盾和問題。同時，要注意多和各有關(guān)單位溝通，爭取得到各方面的理解和支持。

3.2加強人才培養(yǎng)，提高預(yù)算監(jiān)督隊伍素質(zhì)

人才是預(yù)算監(jiān)督力度強弱的一個重要方面。加強人才隊伍建設(shè)，選準(zhǔn)配強預(yù)算監(jiān)督人才，是增強預(yù)算監(jiān)督力度和效果的根本保證。預(yù)算是財政分配的主要渠道，是整個國家經(jīng)濟活動最直觀的反映，涉及面寬，具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。而目前預(yù)算監(jiān)督人員對預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律法規(guī)知之甚少，對預(yù)算專業(yè)知識掌握的更是不足，制約了預(yù)算監(jiān)督的效果和質(zhì)量。政府預(yù)算部門作為負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的專門機構(gòu)，人員配置較少，且對組成人員無專業(yè)要求，對現(xiàn)有人員的專業(yè)培訓(xùn)不多，難以依靠精深的專業(yè)水平組織足夠力量的人員開展有效監(jiān)督。因此，監(jiān)督主體力量的薄弱，制約了政府財政管理的整體水平由程序性向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

3.3增強監(jiān)督意識，提高預(yù)算監(jiān)督的積極性主動性

一是增強預(yù)算監(jiān)督的政策意識。預(yù)算是一個重大問題，反映著國家的政策，規(guī)定著政府活動的范圍和方向。政府做什么工作、做多少工作，體現(xiàn)在預(yù)算上就是花多少錢、辦多少事。上級批準(zhǔn)下級的年度預(yù)算 ，就等于批準(zhǔn)了下級單位的年度工作計劃。正像鄧小平同志指出的那樣：“要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。”二是增強預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)意識。常言道：“打鐵先要自身硬。”要做好預(yù)算監(jiān)督工作，必須成為內(nèi)行才行。要系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)預(yù)算的法律法規(guī)和理論知識，要深入實際調(diào)查研究、吃透情況，掌握預(yù)算監(jiān)督工作的主動權(quán)，更要經(jīng)常從理論和實踐上研究和思考預(yù)算監(jiān)督問題，力求使提出的意見和建議切實可行、令人信服，這樣才能把工作提高到一個新的水平。三是增強預(yù)算監(jiān)督的責(zé)任意識。責(zé)任心強，監(jiān)督工作就會認(rèn)真，監(jiān)督就會有深度和力度，監(jiān)督效果就會明顯。反之，監(jiān)督工作就會圖形式、走過場、馬馬虎虎、應(yīng)付了事。只有增強責(zé)任意識、明確責(zé)任、落實責(zé)任，認(rèn)真履行好法律和上級賦予的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，求實求效，才能不斷推動預(yù)算監(jiān)督工作深入開展。

3.4建立問責(zé)制度，確保預(yù)算監(jiān)督效果落實

一是成立問責(zé)小組。由單位分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，機關(guān)各綜合部門以及公布、財政、審計部門領(lǐng)導(dǎo)為組員的績效問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對本級各部門及所屬單位實施績效問責(zé)，必要時可從專家?guī)焯暨x專家參與。二是明確問責(zé)重點。主要監(jiān)督資金使用合法合規(guī)，看項目管理是否科學(xué)有效，對發(fā)現(xiàn)的問題和存在的疑點，項目單位當(dāng)場給予回答，問責(zé)小組對項目績效預(yù)算管理情況給予優(yōu)、良、中、差四種評價。三是嚴(yán)格問責(zé)獎懲。在每年的檢查評比中，對黨委堅持各項制度落實嚴(yán)格、計劃管理制度周密的單位，要通報表彰。切實把基層經(jīng)費管理納入單位“雙爭”活動之中。對落實管理規(guī)定不嚴(yán)格、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制度差、造成各項經(jīng)費超標(biāo)準(zhǔn)支出的單位，將通報批評，單位主官要寫出書面檢討和制定整改措施。

3.5健全法規(guī)體系，確保預(yù)算監(jiān)督有章可循

預(yù)算監(jiān)督必須堅持法制監(jiān)督，健全的法律監(jiān)督體系是充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督效能的法律基礎(chǔ)，加快預(yù)算監(jiān)督立法是建立和完善預(yù)算監(jiān)督機制的前提和保證。健全預(yù)算監(jiān)督法規(guī)體系在有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，重點細(xì)化相關(guān)法律中有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容和程序的規(guī)定，從側(cè)重于法律授權(quán)轉(zhuǎn)向注重監(jiān)督程序的規(guī)定，限制監(jiān)督的自由裁量權(quán)，完善預(yù)算監(jiān)督責(zé)任制。重點解決好預(yù)算監(jiān)督機制中的動力和壓力問題，增強監(jiān)督主體的積極性和責(zé)任感；應(yīng)明確預(yù)算監(jiān)督實施的條件、監(jiān)督組織安排和責(zé)任、監(jiān)督手段選擇等方面的要求，提高預(yù)算監(jiān)督相關(guān)程序的可操作性，促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作法律化和規(guī)范化；應(yīng)盡快建立針對預(yù)算監(jiān)督的范圍界定、主要內(nèi)容、實施程序和操作辦法以及與之適應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面的配套法規(guī)，確保預(yù)算監(jiān)督職權(quán)真正落到實處；應(yīng)通過法規(guī)進(jìn)一步保證預(yù)算監(jiān)督在程序上的合理性與合法性，是預(yù)算監(jiān)督有法可依。

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