法治視野下的黨內法規體系建設

□ 王建芹

法治視野下的黨內法規體系建設

□ 王建芹

中國共產黨黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，既是全面從嚴治黨的重要基礎，更是實現依法治國的基本保障。一套科學、嚴謹、完善的黨內法規體系，既需要在體系的完整性、內容的完備性、邏輯的自洽性以及環境適應性等方面進行科學的頂層設計，也需要在立法技術上嚴格遵循法律規范的制定原則。以此標準衡量，當前我黨的黨內法規體系存在著體系不健全、內容不完備、程序不科學等幾個方面的問題。必須在堅持黨內法規制定的指導思想和基本原則前提下，從中國特色社會主義法治國家建設的宏觀大背景切入，以我國體系化的法律文本制定經驗為參照，建構并不斷豐富和完善黨內法規制度體系。

黨內法規；從嚴治黨；依法治國；黨規體系建設

【黨內法規專題】

主持人語：黨內法規作為中國共產黨“管黨治黨”的主要依據，歷來是黨加強自身建設的重要方式。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視黨風廉政和管黨治黨建設，積極以黨內法規體系建設為抓手著力推進全面從嚴治黨，取得了豐碩的成果。黨的十八屆四中全會指出：“黨內法規不僅是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，將完善的黨內法規體系作為國家整體法治建設的重要環節，預示著依照國家法律全面依法治國與依照黨內法規全面從嚴治黨成為推行國家治理的兩條主線。2016年10月，黨的十八屆六中全會持續聚焦全面從嚴治黨這一重大問題，深刻總結十八大以來管黨治黨的新經驗，制定《新形勢下黨內政治生活若干準則》，修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，為新形勢下加強和規范黨內政治生活、強化黨內監督提供新的制度基礎，開啟了全面從嚴治黨的新時代。隨著一系列管黨治黨政策的有序推進，依據黨內法規形成的黨內規治無疑成為當前的理論研究熱點。本專題三篇文章，分別從不同角度進行了探討，期望引起讀者的共鳴。

本專題主持人：王建芹（中國政法大學法學院教授）

黨內法規體系建設是中國共產黨加強黨的建設的重要方式，歷來都是黨建工作的核心內容。黨的十八大提出了全面推進依法治國的治國方略，使得黨規體系建設更具現實和時代意義。十八屆四中全會明確將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系范疇，不僅極大地豐富了中國特色社會主義法治理論體系，彰顯了黨內法規體系建設的重要性，也讓黨內法規擺脫了是不是“法”的爭論。在全面推進依法治國的背景下，深入研究中國共產黨黨內法規體系建設對于依紀依規治黨，加強黨的執政能力建設，改善黨的領導方式，鞏固黨的執政地位，永葆黨的先進性，實現中華民族偉大復興的中國夢具有十分重要的意義。

一、黨內法規體系的基本概念與構建原則

在黨的歷史上，“黨內法規”一詞，最早由毛澤東主席提出，1938年，毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中講到黨的紀律時說：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”，①《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年版，第528頁。從此開啟了黨內法規建設快速發展之路。之后，劉少奇、鄧小平、江澤民、胡錦濤和習近平等黨和國家領導人都使用過“黨內法規”、“黨規黨法”或“黨的規矩”等表述。黨的十六大以后，黨堅持科學執政、民主執政、依法執政，黨內法規制度體系日益健全，黨的活動和黨內政治生活越來越制度化、規范化。胡錦濤同志曾明確指出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，提高制度建設的質量和水平，做到用制度管權，用制度管事，用制度管人，推進黨的建設和黨內生活制度化、規范化”，②中共中央文獻研究室：《十六大以來重要文獻選編（下）》，中央文獻出版社2008年版，第73頁。首次提出“黨內法規制度體系”的概念。黨的十八大以來，中央繼續重視黨內法規體系建設，習近平總書記強調：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力”。③中共中央文獻研究室：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第25頁。2013年，黨中央發布的史上首個《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017）》（以下稱《綱要》）中指出：“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。2014年黨的十八屆四中全會上又將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治的范疇，賦予了黨內法規體系更加艱巨的歷史使命。

相較于黨內法規條文、文本等具體的實在形態，黨內法規體系屬于抽象化的范疇，“它指的不是一部大而全的法典，也不是若干黨規文本的物理集中，而是由所有黨規規范按照特定邏輯標準整合而成的一個復雜系統”。④宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第157頁。借助黨內法規體系，才能清晰展現黨內法規建設的發展脈絡與制度全貌，為管黨治黨扎牢制度籠子。具體而言，黨內法規體系是各個分支及不同層級的黨內規范相輔相成、協調一致、運行有序、與時俱進的有機統一體。在依靠完善的黨內法規體系全面從嚴治黨的語境下，黨內法規體系就是以黨章為核心，以準則、條例、規則、規定、辦法、細則為主干，以決議、決定、意見、通知等黨內其他規范性文件為配套措施，以諸多政治紀律、組織紀律和黨內慣例、優良傳統等等黨的規矩為原則的內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的制度體系。

黨內法規體系并非同質規范的簡單疊加，而是各類異質規范的有效整合。其至少具有以下特征：第一，在整個體系上具有邏輯自洽性。黨內法規紛繁復雜，各類規范內容各異，形態不一，不僅有黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等7類條文化和規范化程度高的黨內法規，還存在著大量的意見、通知、決定等其他規范性文件。但在黨內法規體系中，這些不同規范不會因為異質而產生沖突，反而因為功能互補而相輔相成。各類規范按照下位合乎上位、左右相互銜接、前后協調一致的內在邏輯要求，連接成一個縱橫交錯、相互聯通、邏輯自洽的有機整體。⑤宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第132頁。第二，在制度模塊上具有內容完整性。黨規法規體系不僅要邏輯自洽，還需內容完整無缺，就是必須實現主干性黨規與配套性黨規、原則性黨規與規則性黨規、實體性黨規與程序性黨規、處分性黨規與救濟性黨規、激勵性黨規與制約性黨規等等制度模塊的完備，在規范內容上沒有短板，更無盲區。第三，在運行適用中具有環境適應性。黨內法規體系的環境適應性意味著其不是客觀靜止的，而是動態平衡的，也即其不僅能夠按照預定規則有序運轉，實現黨內治理的預期目標，而且能自覺適應政情國情黨情的發展，始終跟上黨的建設的前進步伐，堅持制度創新與時俱進，不斷實現自我更新和進化。

二、法治時代黨內法規體系建設的重要意義

全面推進依法治國，著力促進國家治理體系和治理能力的現代化需要包括完善的法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系“五位一體”的完整體系鏈條。它是一個有機的整體，其中任何一個環節的缺失都會影響到體系的完整性。必須看到，在中國特色社會主義法治體系架構中，黨內法規體系不僅被提升到與法律規范體系相平行的地位，而且在新的歷史時期被賦予了更重要的使命，成為通過從嚴治黨、進而更加有效推進依法治國的主導力量和重要抓手。

（一）健全的黨內法規體系可以彌補中國特色社會主義法律體系的不足

黨內法規體系作為黨內治理的核心規范，有著靈活性、針對性、時效性等優勢，與法律體系的滯后性、普適性形成強烈的互補關系，能夠有效彌合法律體系在推行國家治理中的弱點和不足。尤其是在形勢嚴峻、問題復雜的反腐倡廉領域，更需依靠嚴密的黨內法規體系進行規制。黨內法治是國家法治的前提和先導，有效的黨內治理需要健全完善的“黨法”，這是國家層面的法律規制所無法實現的。同時，中國共產黨作為執政黨，其黨員群體的模范帶頭作用具有社會示范效應，嚴格的黨內法規制度體系不僅是從嚴治黨的必然要求，更是清正社會風氣，實現以德治國的需要。其更可以與社會主義法律體系實現良性互動，保障法律體系在中國特色社會主義法治國家建設過程中發揮基石作用。

（二）健全的黨內法規體系是全面依法治國的切實保障

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。因此，在全面推進依法治國過程中要加強黨的領導，就必須從黨風廉政建設、執政能力建設等黨的自身建設方面構建一套內容完整、體系科學的黨內法規作為管黨治黨的制度武器。由此才能有效促進黨領導下的依法治國、治國理政水平的不斷提高，切實保障依法治國方略的真正實現。

（三）健全的黨內法規體系有助于提升社會整體法治化水平

全面推進依法治國就是要把法治的思維和法治的方式貫徹到社會生活的方方面面，實現社會整體法治化水平的提升。黨在國家治理中的領導與核心地位決定了黨內法規的影響力不僅僅及于黨內，還具有極強的“外溢效應”，深刻影響著民間團體及社會組織自治化進程，形塑了社會自治的基本形態。廣大的非政府組織如宗教組織、民間團體、行業協會等的合法活動固然受到憲法和法律的保護，但它們的健康發展仍依賴其自身的有效自治。然而，由于社會自治的理念在我國長期缺位及社會組織發展起步的滯后，造成我國各類社會組織的自治能力和法治化水平普遍較低，亟需進行完善。中國共產黨作為領導中國建設發展的執政黨，是中國最大且最具影響力的“社團”，其黨內規范體系的建設與完善不僅是強化黨內法治的需要，亦將給各類民間團體、非政府組織強化自身建設、提升自治水平提供很好的借鑒，共同合力促進社會整體的法治化。

（四）健全的黨內法規體系有利于促進整個社會道德水平的提高

國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。在全面推進依法治國背景下，從嚴治黨不僅要依規治黨，更要以德治黨。依規治黨就是要嚴明紀律，把黨的紀律和規矩立起來，挺在法律前面。這將有效摒除黨內存在的消極懈怠、官僚主義、享樂主義等不良作風以及貪污腐敗的問題，對于純潔黨的隊伍，加強廉政文化建設，促進全社會道德水平提升都具有指向性意義。但正如依法治國必須與以德治國相輔相成才能形成和諧社會的良好氛圍一樣，依規治黨與以德治黨的有機結合同樣是黨的建設的題中應有之義。以德治黨就是黨在治國理政過程中必須堅持一手抓法治、一手抓德治，黨員特別是領導干部更要以身作則，帶頭大力弘揚社會主義核心價值觀和中華傳統美德，培育良好的社會公德觀、職業道德觀、家庭美德觀、個人品德觀，在重視發揮法律的社會基本規范作用的同時，還要特別重視發揮當代人類道德文明的教化作用，以道德文明滋養法治精神，強化道德文明對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治與德治相得益彰。

三、現行黨內法規體系存在的主要問題

我黨歷來重視黨的制度建設，特別是改革開放以來，圍繞《黨章》先后制定了3部準則、28部條例，百余部規則規定、辦法、細則，初步建立起相對完整的黨內法規體系制度架構。但以科學、嚴謹、完善的規范化標準來看，現行黨內法規體系存在的問題依然較多，距離邏輯自洽、內容完備、程序合理的法規體系的要求還有明顯的不足。通過對改革開放至十八大以來所制定和頒布的511部黨內法規的梳理與分析后發現，現行黨內法規體系在橫向與縱向①橫向方面主要是從黨內法規條文、各部門本身及其它們之間存在的問題進行分析，縱向方面主要是以法律體系為參照從黨內法規的制定程序、內容完整協調等方面進行分析。兩方面都存在明顯的短板：

（一）黨內法規橫向體系中存在的主要問題

1．整個體系缺乏頂層設計，結構不盡合理。現存黨內法規已初具規模，但從嚴格的體系性特征來看尚不完備。體現在缺乏明確統一的結構，各個子體系間未能形成相互協調、邏輯自洽、內容周延的體系架構。具體表現在：第一，總體規劃缺失。絕大多數黨內法規出臺前未經整體規劃，缺乏長遠的頂層設計，“碎片化”現象嚴重。②姜明安：《加強黨內法規建設是黨建制度改革的重要環節》，《中國司法》，2013年第12期。第二，缺乏合理科學的體系分類框架。由于缺少統一的立法規劃，當前呈現出的只是諸多法規的簡單疊加，未形成內在統一、邏輯連貫的體系化架構。第三，缺乏統一明確的標準。許多事項沒有統一的黨內法規進行規定，而是散見于不同時間、不同制定主體、不同形式、不同效力等級的黨內法規文本之中，導致結構松散，內容龐雜。

2．法規內容重疊交叉，部分規定相互沖突。黨內法規之間的沖突是指不同的黨內法規對相同事項規定不一致，導致不同部門和效力位階的黨內法規沖突矛盾，集中表現為新舊黨規之間的沖突、上位法與下位法黨規之間的沖突、相同位階黨規之間的沖突等等。另外，一些黨內法規的邊界不清晰，存在大量的交叉重疊現象，造成大量冗余條款，不僅不利于黨內法規體系的構建，在實際執行過程中也會引起許多困擾。

3．條文規范性不足，缺乏實際操作性。這一問題集中體現在一些黨內法規未能做到形式科學、語句規范明確、條理分明、內容協調統一，導致規范性不足。例如《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，這部法規是中共中央委員會2009年通過的，根據《黨內法規程序制定條例》（以下稱《條例》）第3條的規定，黨中央關于涉及黨的重大問題的事項應當由中央黨內法規規定，即應當以黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則七種規范性表現形式來體現，而此處用“決定”這種法規形式來規定黨的重大事項，這種立法行為顯然不符合形式規范性要求。同時，大量黨內法規基本上屬于政策性宣示，缺乏實際約束力，不具備客觀的法規效力。許多黨內法規雖然具有規范的法條形式，但其中不乏大量的“適當、適度、視情況”等界限不清的用語，導致許多黨內法規在具體執行過程中自由裁量空間過大，折損了其權威性。而且黨內法規中提倡、禁止的內容偏多，懲罰、權利救濟的規定偏少。黨內法規在制定過程中偏重于責任和義務本位，不夠重視黨員權利與其責任義務關系的對等。因而黨內法規對侵犯黨員權利行為的懲處相對較輕，甚至一些黨內侵權行為同時構成了對黨員公民權利的侵害，也多是以黨內處理的方式來解決。再者，在已經頒布實施的黨內法規中，實體性法規較多、程序性法規較少，原則性規定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少，使得黨紀黨規的適用性受到損害。

4．黨政不分、紀法不分現象普遍存在。黨內法規與國家法律法規同屬于我國社會主義法律體系的總體法律制度內，二者具有密不可分的關系。但是由于調整對象的不同，二者的差異也是明顯的，就嚴格意義上的法律而言，“黨法”屬于紀律的范疇，“國法”才是正式的“法律”。長期以來，在黨紀與國法的關系中，紀與法在很多情況下未能嚴格其界限，紀法不分的現象大量存在，不僅影響到黨內法規的效力，也在一定程度上導致國家法律的嚴肅性、權威性得不到保障。從黨紀黨規的調整范圍來看，黨紀黨規規范的范圍可分為黨內事務和黨外事務兩大類，并且黨外事務主要是有關政治經濟民生方面的國家和社會事務。從數據上看，約有14%的黨內法規是涉及黨外事務的，并且這些調整黨外事務的法規基本是與國家相關機關聯合發布的。此類聯合發文現象的普遍存在，使得黨紀黨規內部體系更加復雜：一是此類文件的性質和地位定位模糊，二是使得黨紀黨規和國家法律之間權限交叉，界限不明，加劇了法律和黨紀黨規關系的混亂。同時，隨著我國法制體系的不斷健全，社會生活基本上實現了有法可依，但是在黨內政治生活中，以黨紀處分代替法律制裁和以法律手段解決黨內問題時有發生。這不僅影響黨在人民群眾中的威信，更違反了“法律面前人人平等”這一現代民主國家的法治原則。

（二）黨內法規縱向體系中存在的主要問題

1．制定主體因素。法律規范制定主體實質上就是法律規范制定權限的劃分，首先要依法確定哪些主體擁有法律法規制定權，再將法律法規制定權在這些主體之間進行科學有序的劃分。《條例》第二條和第三條雖然對黨內法規制定主體進行了規定，并以效力位階作為劃分依據，但對于不同效力位階的黨內法規在制定主體及其權限的劃分上不夠清晰甚至相互重疊。同時，對于一些制定主體規定較為模糊，例如對何為“黨的中央組織”、“中央各部門”等在《條例》中并沒有明確界定。此外，黨政聯合發文現象的普遍存在導致黨內機關和國家機關職責權限交叉重疊，一定程度上反映了黨政不分、紀法不分的現狀，不利于實現依法治國目標下紀法分開、紀法各表的要求。

2．制定程序因素。一是黨內法規制定工作五年規劃與黨內法規制定工作年度計劃之間的協調機制缺位，且對于黨內法規制定的規劃與計劃的具體落實情況亦缺乏組織協調和督促指導的規定。二是黨內法規的起草程序和起草步驟規定模糊，可操作性不強。三是缺乏向社會公眾或者黨內公開的機制，缺乏具體負責單位的規定，缺乏具體施行落實的監督機制等。四是黨內法規審批中有“應當由中央發布的其他黨內法規”較為模糊的規定，哪些黨內法規應當由中央發布，什么機構有權界定黨內法規應當由中央發布并無明確規定。五是黨內法規發布主體不明確，發布的方式和載體也缺乏相關的規定。

3．民主參與因素。第一，黨內法規制定中關于民主參與的規定多為原則性的，可操作性不足。如《條例》第十六條規定：“起草黨內法規，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”，只強調制定黨內法規時“應當”聽取意見，但未對如何保障民主參與作更細化的規定。第二，征求意見的溝通交流渠道不暢，征求黨外意見規定少且缺乏可操作性。第三，征求黨內外意見的公開通報機制也缺乏規定，征求意見程序的公開透明性不強。第四，征求意見的方式陳舊單一，亟需改進優化。

4．適用與備案審查因素。第一，黨內法規效力位階制度規定得較為簡單，只規定了黨章的根本地位，并沒有明確對黨章、準則、條例、規則等等黨內法規效力位階作出明確規定，而是以其制定主體為依據來劃分黨內法規的效力位階，劃分不明，且較為混亂。如準則和細則之間的效力位階如何劃分等均未規定。第二，沖突解決機制不完善，如同一制定主體制定的新的一般性規定與舊的特別性規定發生沖突時該如何解決沒有規定。第三，《條例》第三十一條規定了清理制度，但對于具體負責清理的機構及清理的方式、清理的時間等都沒有具體的規定，可操作性弱。第四，《黨內法規和規范性文件備案規定》只適用于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規范性文件，其適用范圍是相對較窄的，并不是對所有的黨內法規都進行備案審查。即此規范既不適用于黨章、中央黨內法規及其規范性文件，又不適用于省級黨委以下的規范性文件，因此備案審查制度具有很大的局限性。此外，備案審查制度如何真正發揮實效、建立起黨內規范與國家法備案審查之間的銜接聯動機制還需進一步研究探索。第五，總體上缺乏長效的違法審查和違法糾錯機制，不利于審查、修改、廢止與憲法法律相違背的黨內規章制度。

四、法治視角下黨內法規體系的框架設計

中國特色社會主義法律體系和黨內法規制度體系是互有區別但又相輔相成的關系，兩者雖有著制定主體、調整范圍、規制手段等方面的不同，但它們同屬于中國特色社會主義法治體系的范疇，共同履行著治國理政的使命。此外，它們根本性質均是社會規范，二者在體系結構上和制度價值上均有著高度的一致性。這些都為黨內法規體系建設過程中參照和借鑒中國特色社會主義法律體系制定經驗提供了可能。因此，在中國特色社會主義法律體系已經基本建成并且相對較為完善的情況下，在立法技術、規范文本、體系建設方面，中國特色社會主義法律體系可以說是構建黨內法規制度體系最好的藍本。

（一）黨內法規體系的指導思想與基本原則

指導思想和基本原則是黨內法規體系的內在靈魂和精神導向，沒有指導思想與基本原則，黨內法規體系就只是諸多黨規的簡單集合。完善的黨內法規體系必須堅持以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，在全面落實黨的十八大和習近平總書記一系列重要講話精神的基礎上，將黨的指導思想納入黨內法規體系頂層設計之中，賦予其本源性、指導性地位。黨內法規的制定、修改、運行及其體系化構建均要深刻貫徹黨的指導思想，讓黨的指導思想成為黨內法規體系的靈魂與標桿，使之能夠宏觀地掌控和引領黨內法規體系的構建。此外，基本原則在法律體系中占有至高地位，科學嚴謹的黨內法規體系也應有自己獨特的基本原則，這是對黨的指導思想、工作作風、政策方針、傳統慣例的高度總結、歸納與提煉，具有基礎性、根本性的地位。具體而言，黨內法規體系必須堅持黨的領導原則、人民利益原則、社會主義原則、有機整體原則、民主集中制原則、紀嚴于法原則等。總之，指導思想與基本原則處于黨內法規體系的頂層和尖端，是保障黨內法規體系科學化的源頭活水。

（二）縱向構建：以效力位階為標準

縱向構建是黨內法規體系的重要維度之一，其以黨內法規效力位階為劃分依據，能夠有效保證黨內法規的系統性、科學性和權威性。縱向構建按照黨內法規的效力由高到低可分為：基本原則，黨章，準則，條例，中央層面的規則、規定、辦法、細則，各部委及地方省委層面的規則、規定、辦法、細則，其他規范性文件（決議、決定、意見、通知）等。基本原則位于黨內法規體系的頂層，具有統帥的作用。黨章作為“根本大法”，相當于法律體系中憲法的地位；準則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規定的一類重要的黨內法規，其效力位階相當于法律體系中的“基本法律”；條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作做出的全面性規定，其在黨內法規體系中的效力位階應比照法律體系中“一般法律”的地位；中央層面的規則、規定、辦法、細則是對黨章、準則、條例的細化，適用性更強，數量也較多，因此應比照法律體系中行政法規的地位來構建；各部委及地方省委層面的規則、規定、辦法、細則具有與中央層面相同的屬性，只不過位階更低，應相當于法律體系中的規章；其他規范性文件（決議、決定、意見、通知）相較于以上的法規形式，其具有非條文化、靈活、雜多等特點，可比照法律體系中行政規范性文件（決定、決議、通知、意見等“紅頭文件”）來具體構建。黨內法規體系與法律體系的縱向比較構建，詳見表1：

表1 黨內法規體系縱向框架表

（三）橫向構建：以規范內容為標準

黨內法規體系的橫向劃分是一個重要且復雜的工程，不僅關涉到規范體系的嚴整性，也決定著黨內法規體系的科學性。然而，如何對之進行科學劃分目前學界并無共識，主要有如下觀點：一是將黨內法規劃分為綜合性黨規、黨的思想建設、黨的組織人事建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉、黨的民主集中制建設、黨的軍事等七個方面。①付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》，2015年第6期。二是依據黨章的體例將黨內法規劃分為黨章部門、組織法規部門、紀律法規部門、黨員和黨的干部法規部門、其他法規部門等五大類。②李軍：《試論黨內法規部門》，《烏魯木齊職業大學學報》，2011年第1期。三是借鑒國家法律體系的部門劃分，主張構建一個具有黨內“憲法”、“刑法”、“民法”、“行政法”、“訴訟法”等不同功能的法規部門組成的黨內法規體系。③潘澤林：《中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2007年第1期。以上觀點無疑都對科學構建黨內法規體系具有指導性意義。然而，前兩種劃分方法過于粗糙，不僅劃分標準與邊界不清晰，也無法窮盡和涵蓋所有的黨規規范。后一種觀點以國家法律部分的劃分為參照具有極大的創新性和參考價值，但卻忽視了黨內法規發展的脈絡和本身的結構特點，使得該理論流于紙面，不具備操作的理論可能和實踐基礎。

因此，黨內法規體系的橫向劃分一方面必須根植于黨內法規的現狀和特點，同時也要借鑒中國特色社會主義法律體系的優勢經驗，既要體系上的高度概括與凝練，也要全面覆蓋所有的黨內法規。基于此，可將黨內法規體系劃分為根本類、組織類、行為類、監督及權利保障類等五個大類。詳見表2：

表2 黨內法規體系橫向框架表

綜上所述，建設黨內法規體系不僅是一項偉大而艱巨的使命，更是龐大而復雜的系統工程，需要細致而周延的頂層設計。這就要從國情、黨情出發，堅持指導思想和基本原則，以法律體系為參照，構建科學完善的黨內法規體系。建設黨內法規體系的意義不僅僅在于規范黨員和黨組織行為，更重要的價值在于激發每一個黨員和黨組織的工作熱情和聰明才智，共同推進全面依法治國和中華民族偉大復興的“中國夢”的實現。這意味著，黨內法規體系將不僅是一把“戒尺”，還是強有力的“催化劑”和高效能的“孵化器”，無疑將對黨的建設和國家發展做出更大的貢獻。□

（責任編輯：胡曉慧）

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1007－9092（2017）03－0034－007

2016－10－18

王建芹，中國政法大學法學院教授，主要研究方向為行政法學、黨內法規建設。

北京市社會科學基金項目“黨內法規清理制度研究”（編號：16KDB021）。