稅改史里的大圖景

荊棘

美國著名發(fā)明家、政治家本杰明富蘭克林曾經(jīng)說過：“這個(gè)世界上只有死亡和征稅是確定無疑的。”改革開放以來，財(cái)稅改革作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的交匯點(diǎn)，進(jìn)行了多次濃墨重彩的變革。從1978年-1992年的“被動(dòng)適應(yīng)”，1993年-1997年的“破舊立新”，1998年-2009年的“公共財(cái)政的建立與完善”，2010年至今的“稅改縱深”……觀察近年來的中國稅改史，在全方位革故鼎新和逐漸完善中構(gòu)建現(xiàn)代稅制體系，成為必然選擇。

“94稅改”與新中國稅改路線圖

1994年2月8日，農(nóng)歷臘月三十，北京，七、八級(jí)間九級(jí)的大風(fēng)。時(shí)任財(cái)政部副部長的項(xiàng)懷誠，一直在財(cái)政部大樓里焦急不安地等待著那個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻、關(guān)鍵數(shù)字的到來。許多天來，他常常失眠。

終于，一月份稅收數(shù)字報(bào)上來了———一月環(huán)比稅收增長61%。一個(gè)普普通通的數(shù)字，卻發(fā)軔于一場新中國財(cái)政史上前所未有的稅制改革。

時(shí)間推回到上世紀(jì)80年代末到90年代初，斯時(shí)，中央財(cái)政陷入尷尬。

1980年代以后，中國出現(xiàn)持續(xù)性的高速經(jīng)濟(jì)增長。但是，這并沒有帶動(dòng)和促進(jìn)國家財(cái)力的同步增長。有數(shù)據(jù)顯示，從1979年財(cái)政收入在GDP的比重為28.4%，到1993年已經(jīng)下降到12.6%，另一方面，由于中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足，不得不靠大量發(fā)行貨幣來解困，因此帶來的通貨膨脹危機(jī)則讓人不寒而栗。當(dāng)時(shí)連某些中央機(jī)關(guān)都已經(jīng)到了不借錢，工資發(fā)不出去的境地。

在此之前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為新中國成立后基礎(chǔ)的財(cái)政制度，從1950-1952年、1969-1970年在全國實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，稅收失去了存在的基礎(chǔ)。

1978年中國開啟了漸進(jìn)式市場化改革進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)成分趨于多元化，行政性分權(quán)的“財(cái)政包干”成為具有過渡性質(zhì)的主要財(cái)政模式，這種財(cái)政體制也時(shí)常被稱為“分灶吃飯”。

當(dāng)年，稅制呈單一與混亂并存，從建國以來的復(fù)合稅制經(jīng)歷兩次大規(guī)模簡化后，工商稅制只設(shè)7種稅，對(duì)國有企業(yè)只征一道工商稅，對(duì)集體企業(yè)只征工商稅和工商所得稅，同時(shí)減免隨意、稅率難定，稅收的調(diào)節(jié)功能缺失。

事實(shí)上，實(shí)行“分灶吃飯”剛過一年，中央就連續(xù)兩年向地方“借款”，以維持支出的需要，以研究中央-地方關(guān)系為專長的經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃佩華提到，1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“預(yù)算調(diào)節(jié)基金”，都是為了維持中央財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的非常措施。除此之外，一些被戲稱為“中央請(qǐng)客，地方拿錢”的增收減支措施也使得中央與地方的財(cái)政關(guān)系具有了一個(gè)復(fù)雜的博弈性質(zhì)。

有專家分析，“這種情況在世界各國是極其罕見的，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力的弱化和中央財(cái)政的被動(dòng)局面，宏觀政策意圖的貫徹難以得到充分的財(cái)力保證。”

在鄧小平南巡講話和中共十四大精神的指引下，1993年，分稅制改革被正式寫進(jìn)《關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干重大問題的決議》，稅制改革是這十個(gè)問題里的第四部分第18條。

經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全面向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，要求稅制全方位革故鼎新，而不能在原有基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)；在分稅制改革的歷程上，十四屆三中全會(huì)“一錘定音”。

從1993年9月9日到11月21日兩個(gè)多月的時(shí)間，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基帶領(lǐng)60多人的大隊(duì)人馬，包括了體改辦、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局及銀行等部門的同志，飛遍17個(gè)省、市、自治區(qū)，從南向北，第一站是海口，最后一站是河北，開始了大規(guī)模的調(diào)研、解釋、征求意見和談判工作。

1994年1月1日，分稅制財(cái)政管理體制改革在艱難時(shí)世中誕生：重構(gòu)流轉(zhuǎn)稅體系，取消產(chǎn)品稅，開征增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅等；在此基礎(chǔ)上，劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅；在政府之間采取稅收返還制度。

如何才能真正做到分稅制改革既確保增加中央財(cái)力，又不損害地方利益？方案設(shè)計(jì)者絞盡腦汁。后來的過程證明，因?yàn)闋可娴藉e(cuò)綜復(fù)雜的地方利益，中央原定的分稅制方案不得不作出一系列調(diào)整、妥協(xié)與讓步。但實(shí)行全國統(tǒng)一分稅制改革的大原則，始終沒有動(dòng)搖。

構(gòu)建現(xiàn)代稅制體系

1994年稅制改革是“一攬子”式的全方位改革，改革力度之大、利益調(diào)整之深、影響范圍之廣，在新中國歷史上是前所未有的，在世界稅制變遷史上也是極其罕見的。

94稅改初步搭建了市場經(jīng)濟(jì)的稅制框架，功不可沒。但隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，稅制缺陷也日益顯現(xiàn)。推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，再次進(jìn)行大規(guī)模稅改、構(gòu)建現(xiàn)代稅制體系，成為必然選擇。

新千年后，稅制改革可以說是濃墨重彩，其關(guān)鍵詞是“公共財(cái)政的建立與完善”——

隨著三農(nóng)問題日益嚴(yán)重，中央自2000年決定進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)后，于2005年12月正式廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，徹底告別兩千年來中國農(nóng)民因從事種植業(yè)而交納“皇糧”的歷史。

2008年，新的企業(yè)所得稅法在全國實(shí)施，合并了內(nèi)外資的不同企業(yè)所得稅，促進(jìn)了企業(yè)間公平競爭和統(tǒng)一市場秩序的建立。

以“生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型”為主要內(nèi)容的增值稅改革思路是先轉(zhuǎn)型、再擴(kuò)圍，于2009年1月1日起在全國范圍內(nèi)推開。

十年間，全國人大常委會(huì)先后3次通過修法上調(diào)個(gè)人所得稅的工資、薪金所得費(fèi)用扣除額；2011年 9月1日起將工資薪金所得應(yīng)繳個(gè)稅免征額從2000元上調(diào)至3500元。與此同時(shí)，消費(fèi)稅政策調(diào)整體現(xiàn)了保護(hù)資源和環(huán)境，促進(jìn)節(jié)能減排的理念。資源稅改革由點(diǎn)及面，逐步深化；房產(chǎn)稅改革也在艱難中“破冰前行”。

通過這種多方位的全面稅制改革，新千年的第一個(gè)十年過后，迎來了稅改的縱深期。

結(jié)合改革和優(yōu)化稅制，2010年開始實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)認(rèn)為，減稅之道——改進(jìn)在1994年時(shí)因?yàn)榉N種外部條件約束而不得已采用的未必合理之制度設(shè)計(jì)，其實(shí)是更為自然形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式的關(guān)鍵。

2016年5月1日起，營業(yè)稅改征增值稅改革在全國范圍內(nèi)全面推開。營業(yè)稅徹底成為歷史的同時(shí)，營改增也帶來了2016年整年近5000億元的減稅。

根據(jù)國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，營改增實(shí)施以來，98%左右的試點(diǎn)納稅人實(shí)現(xiàn)了稅負(fù)下降或持平，越來越多的納稅人享受到改革帶來的減稅紅利，總體減稅規(guī)模越來越大。2012年1月至2017年2月，營改增帶來的減稅總規(guī)模累計(jì)已超過1.2萬億元，這是近年來中國最大規(guī)模的減稅措施。

2017年《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)將“落實(shí)和完善全面推開營改增政策”列為重點(diǎn)工作任務(wù)，要求簡化增值稅稅率結(jié)構(gòu)，今年由四檔稅率簡并至三檔，營造簡潔透明、更加公平的稅收環(huán)境，進(jìn)一步減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

最近，特朗普政府公布最新稅收改革方案，許多國家也都在醞釀出臺(tái)減稅措施，在新一輪全球競爭中，適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的財(cái)稅體制改革也將駛?cè)肟燔嚨馈?