大數據時代政府管理創新：現狀、問題與對策

羅甜甜+陳運雄

摘 要：本文首先闡述了大數據時代政府管理創新的含義，其次探討了電子政務在政府管理創新中的地位與作用，并由此分析了大數據時代我國政府管理創新存在的問題，最后從發展方式、管理重點、機構設置、法律環境等方面提出了大數據時代創新政府管理的對策，以期為政府改革和創新提供參考。

關鍵詞：大數據時代；政府管理創新；電子政務

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）04 — 0071 — 03

大數據是一場新技術與管理革命，也是人類社會邁進智能時代的重要標志。大數據的應用有助于提高政府治理能力，有助于全面深化社會管理與公共服務改革。因此，探析大數據時代政府管理創新的現狀、問題及其解決路徑，有利于加快政府職能轉變和行政體制改革，從而發揮引領政府改革和創新的積極作用。

一、大數據時代政府管理創新的含義

一般而言，大數據是指在一定時期內和既定條件下，結合應用網絡技術和統計方法對海量數據進行集合、管理及分析，挖掘和提取其中有價值的知識與信息。〔1〕近年來，學界對大數據的定義有著不同的解釋，狹義的大數據從字面理解，是指數據的形式多樣，且信息規模大。廣義的大數據不僅包含其字面意思，也包含儲存、提煉、處理數據的信息化方法與技術。本文采廣義的大數據說，認為大數據時代語境下的大數據是指在巨量數據集合的基礎上，對數據進行處理和分析，從而提煉出有應用價值的信息資源。

隨著我國經濟社會不斷發展，政府管理創新的重要性日益凸顯。目前，關于政府管理創新的界定，國內學者各抒己見。王瀾明認為政府管理創新是指政府通過轉變職能，優化管理機制和政務流程，提升綜合素質，從而實現政務工作的高效率和高收益的創新活動。〔2〕張廷君認為政府管理創新是政府改進不足與優化服務流程，以自上而下的變革切實保證社會良性運行的政治和行政策略。〔3〕綜合多方觀點，結合實際，本文認為政府管理創新是指在適應新環境與形勢的過程中，積極探索政府管理的新路徑，從而有效配置社會資源和公共資源。

二、大數據時代政府管理創新的現狀及問題

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，大數據就是推進治理能力現代化的新路徑，其有效集成信息資源的能力為電子政務提供了強大的技術支撐。在互聯網時代，政府管理創新的一個重要方面就是電子政務的建設。目前，關于電子政務的界定，國內學者眾說紛紜。孫寶文、王天梅等認為電子政務是政府通過對信息技術的廣泛應用，進而提高公共服務質量和效率。〔4〕閻波、吳建南等認為電子政務是指政府通過網絡平臺向利益相關者提供政務信息和公共服務。〔5〕綜合多方觀點，結合實際，本文認為電子政務是指政府在公共事務管理和公共服務提供中，全面運用現代信息技術，實現超越時空和部門分隔的限制，為政府管理創新提供高效、廉潔的治理模式。

電子政務為政府實現科學決策和提高管理水平發揮著積極作用的同時，在管理創新過程中也面臨著一些亟需解決的問題。

（一）缺乏理念上的認識

在推進我國政府管理創新的過程中，不僅面臨制度結構和權力格局調整問題，還缺乏對電子政務科學發展的理念認識。電子政務作為不斷發展的新興事物，“電子”和“政務”如何結合，“電子政務”和“管理創新”是什么關系，這些概念尚未厘清。在缺乏對電子政務科學發展的理念認識下，電子政務技術未能發揮其積極作用，及時、有效地解決政府機構在運行上存在協調機制不健全、權力約束不到位和信息共享不完全等問題。同時，電子政務建設在普及程度和平臺適用等方面也遇到瓶頸，如信息共享機制中的安全問題，使用者的權利保障與隱私保護問題等，一定程度上影響了行政改革進程中對電子政務平臺的依托。目前，我國行政改革與電子政務的關聯程度相對較低，政務信息公開及社會公眾有效參與不足，正確認識二者之間的關系有利于推進信息共享和政務協同。

（二）電子政務發展定位不準

電子政務建設被視作一種投資行為，而不是推進政府管理創新的舉措。電子政務建設需要大量資本的投入，尤其是在實踐中軟硬件與管理層面的投資巨大，因此需要政府高度重視電子政務的投資效率和效益。但是，有些政府部門將電子政務建設作為一種獲取經濟利益的投資行為，而忽略了電子政務建設在加快政府職能轉變和行政體制改革方面的功能價值，特別是在政府改革和創新中所能發揮的積極作用。目前，多數電子政務項目在硬件設施、系統軟件方面投入了大量資本，然而缺乏基于使用者需求的充分考慮，導致部分政務項目成了形式主義，未能發揮其預期的作用和效果。事實上，電子政務建設更多的是一項為了推進政府管理創新的重要舉措，應當在兼顧經濟效益的同時，重視電子政務建設與發展，以期為政府改革和創新提供參考依據。

（三）技術進步和應用的關系亟待厘清

目前，電子政務建設中技術進步和應用的關系尚未完全厘清，不是應用引導技術，而是技術主導應用。我國電子政務發展中存在著重技術、輕應用的問題，雖然不斷創新管理手段和引用先進技術，但政務系統的適用性和可操作性仍未得到有效提升。近年來，政府除了投資辦公樓建設以外，均對其他電子政務系統的建設投入不足。電子政務的建設呈現出一種值得注意的新趨向，具體表現為辦公樓建設及其他硬件設施愈加先進的同時，軟件設施卻難以適應電子政務發展的要求，導致“重電子輕政務”傾向愈發嚴重，電子政務建設正面臨發展瓶頸。因此，正確厘清技術進步和應用之間的關系顯得尤為重要，以“軟能力”為根本推進政府管理創新，是大數據時代對電子政務發展提出的新要求，也是加快政府職能轉變和行政體制改革的有效舉措。

（四）網絡信息安全問題突出

近年來，計算機病毒、安全漏洞、網絡攻擊和虛假信息傳播等網絡信息安全問題日益嚴峻，現有的信息安全基本法難以適應大數據時代電子政務發展的要求。2010年，全球大部分政府機構的電腦平均每天遭受數百次攻擊，政府門戶網站平均每天遭受 92.7次攻擊。〔6〕2016年2月，境內有194萬個終端數感染了網絡病毒；有5744個網站被惡意篡改，其中87個為政府門戶網站；有4298個網站被黑客植入后門，這其中123個為政府門戶網站。〔7〕由此可見，我國互聯網安全形勢日益嚴峻，大部分政府門戶網站存在安全漏洞，且預防措施有效性不足，多數網站管理權限頻遭盜取，非法加掛“黑鏈”代碼，篡改政務信息甚至社情民意的現象也時常發生。因此，我國網絡信息安全問題亟待解決，否則會成為電子政務建設與發展的瓶頸，也會阻礙政府改革和創新的有效推進。

三、大數據時代電創新政府管理的對策分析

為適應大數據時代電子政務建設與發展的需求，充分發揮其推進行政改革的積極作用，故針對政府管理創新中存在的問題，結合我國實際，從發展方式、管理重點、機構設置、法律環境等方面提出大數據時代政府管理創新的對策，以期為政府改革和創新提供參考。

（一）轉變電子政務發展方式

加快轉變電子政務發展方式有利于推動行政改革和管理創新。目前，我國電子政務亟需將傳統的發展方式轉變為集約化、效能型的發展方式，主要可從建設重點、服務方式、管理和推進方法等四個方面著手進行。電子政務建設重點需要由傳統的辦公自動化系統，轉向社會管理智能化系統；服務方式需要從服務部門內部科室和個別領導，轉向服務部門管理對象、行業管理對象乃至全體公民；管理方法需要從傳統的自建自管轉向統籌管理；推進方法需要從基本建設項目實施轉向政府預算績效評價。行政改革和創新旨在全面運用現代信息技術，實現超越時空和部門分隔的限制，提高政府社會管理和公共服務能力，為政府管理創新提供高效廉潔的治理模式，從而高效公平地處理社會公共事務，在此行政環境下有助于加快電子政務發展方式的轉變。

（二）擴大社會公眾有序參與

人民群眾的支持和參與是政府改革和創新的根本前提。政府門戶網站是了解民意的主要窗口，也是電子政務建設的重中之重。然而，部分政府門戶網站的建設仍比較落后。據中國信息社會發展報告顯示，近5年內有10個省（ 區、市） 的政府門戶網站透明度指數得分呈現出下降趨勢，近2年內有17個省（ 區、市）的政府門戶網站透明度指數出現得分倒退情況。〔8〕當前，加強政府、企業和公眾的有效互動交流，及時順暢地傳遞信息是大數據時代政府管理創新的必然要求。〔9〕因此，加強政府門戶網站建設迫在眉睫，亟需人民群眾積極參與網站建設，從政民良好互動開始，逐步拓寬政府門戶網站的社會互動范圍。基層政府政務信息公開更應緊貼群眾需求，從而有效解決社會問題和矛盾，避免基層官員在資源配置過程中出現以權謀私的現象。

（三）構建國家電子政務網絡體系

電子政務網絡體系建設是大數據時代政府改革和創新的重要內容，其對實現政府科學決策和公民有序政治參與具有重大影響。首先，在構建國家電子政務網絡體系時不分內網和外網，由國家層面統一指定技術管理機構，全面負責電子政務網絡體系的科技支撐和服務保障。其次，在全國各省建立電子政務網絡分管中心，形成統一完整的國家電子政務網絡支撐體系，實現各級政府和政府部門之間信息共享和政務協同。建設國家電子政務網絡體系，一方面需要中央和地方聯動，另一方面要規范網絡建設和管理技術。最后，在國家電子政務技術管理機構和各省的國家電子政務網絡分管中心之間，建立和加強緊密的業務指導關系，推行網絡化績效考核模式，逐漸實現跨層級、跨地域、跨系統和跨部門的協同管理和服務，真正建設多向、多部門等復雜結構的電子政務發展模式。

（四）加強信息安全法制建設

加強和完善信息安全法制建設需要循序漸進。首先，應遵循立法基本原則，在保障國家網絡與信息安全，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益的前提下，建立與完善網絡信息安全基本法。其次，結合實踐出臺司法解釋，切實加強網絡安全環境的建設，充分認識電子政務法律體系構建工作的重要性，明確制定網絡信息安全法的目標和內容。再次，應在中央網絡安全和信息化領導小組的統一指揮下，明確政務信息公開的內容和范圍，提高政府工作人員對電子政務信息的立法意識，從低層級的立法開始，循序推進高層級的立法建設。最后，積極借鑒他國先進經驗，結合我國實際情況，進一步加強和完善信息安全保護制度的建設，從而真正制定出一部保障電子政務信息安全的統領性法規，有效保障電子政務建設與發展，充分發揮其推進政府管理創新的作用。

四、結語

大數據的應用有利于加快推動政府管理創新，其應用工具和分析技術還將不斷完善，電子政務建設也會隨之不斷發展。因此，在大數據時代背景下應及時認清電子政務在政府管理創新中的地位和作用，針對存在的問題提出合理的解決對策，以期為政府科學決策提供精準支持，發揮電子政務推進政府改革和創新的積極作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕朱建平，章貴軍，劉曉葳.大數據時代下數據分析理念的辨析〔J〕.統計研究，2014，（02）：10-19.

〔2〕王瀾明.繼續推進政府管理創新，進一步建設服務型政府〔J〕.中國行政管理，2011，（01）：07-11.

〔3〕張廷君.我國地方政府管理創新的路徑模式及抉擇規律分析〔J〕.經濟學家，2011，（09）：62-69.

〔4〕孫寶文，王天梅.電子政務治理：理論溯源及理論框架界定〔J〕.經濟管理，2012，（05）：163-

173.

〔5〕閻波，吳建南.電子政務何以改進政府問責——ZZIC創新實踐的案例研究〔J〕.公共管理學報，2015，（02）：01-12.

〔6〕中國行政管理學會課題組.以電子政務創新推進行政改革和政府管理創新〔J〕.中國行政管理，2011，（11）：07-09.

〔7〕第62期CNCERT互聯網安全威脅報告

〔EB/OL〕.國家互聯網應急中心，http：//www.cert.org.cn/.

〔8〕中國信息社會發展報告2016〔EB/OL〕.國家信息中心信息，http：//www.sic.gov.cn/.

〔9〕胡揚名.我國政府社會管理職能創新問題與應對方略〔J〕.甘肅社會科學，2013，（05）：193-

196.

〔責任編輯：張 港〕