自然資源登記程序制度建構法律問題研究

摘要：自然資源登記程序制度構建對自然資源登記制度意義非同凡響，是登記制度的核心和保障。本文結合中西方對自然資源登記程序建構的設置，分析了自然資源登記申請階段、自然資源登記受理審查階段以及公示公信問題三部分中自然資源申請主體、登記對象、登記主體以及公示公信等相關法律問題。

關鍵詞：自然資源權利；程序；登記；國土資源部門

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0055-03

作者簡介：陳章霖，浙江大學寧波理工學院，學生，研究方向：民商法。

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出，“要健全自然資源資產產權制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記。形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。2016年12月，國土資源部舉行新聞發布會，對外公開發布《自然資源統一確定登記辦法（試行）》（下稱《辦法》）。自然資源確權登記將以不動產登記為基礎，明確對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記。

目前，自然資源確權登記在全國范圍內仍有不足：類別鑒定標準不統一，統計數據口徑不一致；自然資源確權范圍是不全面的，僅有森林所有權、林木所有權、海域使用權三種；同一登記簿冊體現在不同的法律法規下職能并不統一。適當有序的程序有助于解決問題和完善制度。

自然資源登記程序制度是自然資源登記的運行模式，是自然資源制度建設需要關注和討論的重中之重。適當的程序有利于自然資源登記步驟的完整和流暢，提高政府工作效率，有助于社會主義社會和諧發展。參見我國《房屋登記辦法》第七條規定，辦理房屋登記，一般依照下列程序進行：申請、受理、審核、記載于登記簿、發證。筆者將以上述程序為框架，對自然資源登記程序制度建構展開論述。

一、自然資源登記申請階段

當前社會上，較普遍適用的為登記申請。一般自然資源經過登記后具有對世性，是一種絕對的物權，他人不可隨意進行侵犯。而這種程序性的行為是依申請的，即登記機關一般情況下是不會主動依職權去對其進行登記。

（一）申請主體

從程序法的角度來看，主體指主體資格與能力。可以進一步解釋為具有申請人的資格。我國楊海坤教授曾提出，如果行政程序只規定行政主體的行為，而不安排行政相對人的行為，則行政法律關系無法構成和改變，也不能實現行政法的目的。因此，行政程序的范圍應包括行政機關和行政相對人。行政程序是為實現行政法的目的而設立的關乎行政法律關系主體的程序。基于此，在不動產登記領域，登記機關和不動產登記申請人是登記過程的基本主體。自然資源申請主體理應包括單元所有人、全民所有、集體所有人、不同層級政府所有權。

（二）登記對象

在不動產登記中，一般情況為單一客體，但自然資源因其特殊性，常有許多自然資源相互混合依附，難以將其完全區分而單一登記。這里涉及到自然資源登記的單元認定問題。

1.自然資源登記信息與其他信息

自然資源領域的信息具有數據量大、時空變化、隱蔽性、多尺度性、結構多樣、高度關聯等特性。①隨著互聯網應用的普及，特別是信息系統的建設，自然資源登記信息與其他相關信息關系越發密切。

登記信息整合平臺提供的信息是人民公眾較為熟知的，這些信息可在相關網站查詢、公開。此外，還有自然資源籍類信息，在自然資源登記制度，有的國家會要求申請人自發提供的籍類信息，如俄羅斯需提供森林地籍信息、智利登記申請人需要提供水權信息。再次，還包括自然資源記錄檔案信息、行政審批許可生成信息、法律法規法院判決信息、行政部門開發登記信息以及專業權屬咨詢機構建立的信息。隨著互聯網的發展，自然資源登記信息與其他相關信息關聯性加強，這些信息有著千絲萬縷的關系，其作用和影響不容小覷。

2.兩種及以上類型自然資源重合的情況

在現實生活中，大部分的資源在一定固定范圍內僅有一種自然資源，其用途功能也僅有一個。但是，由于自然資源具有可擴展性的特點，屆時，就會有兩種或兩種以上的自然資源重合問題的出現。如森林和草地的重合，森林和山巒重合，森林和草原和水流重合等。在重合情況下，登記對象可以依據主要自然資源為登記客體，其他較次要資源可在登記時作特別備注并作為輔助資源加以登記。

3.跨行政區域自然資源登記的情況

自然資源登記一般為一權屬主一宗地。當遇到特殊情況時，如一權屬主多宗地或者一宗地多權屬主，通常將其所有資源登記在一個部門。但一權屬主多宗地且資源分別在不同縣級行政區劃內時，應當由各個縣內各自然資源登記機構分別登記辦理。如果由于特殊原因而不能單獨登記，可由跨縣所在地自然資源登記機構協商處理，咨詢結果應在三天內通知權屬主。若協商不成，則可由共同的上一級登記主管部門指定辦理。涉及土地傳統劃界變動時，自然資源登記需重新去部門登記，更改登記簿，更改新的土地標識。

（三）申請材料

一是登記申請書。登記申請書內容包括申請人身份、登記原因、登記類型、標的等。各國現在通行的做法為統一標準申請書，這樣做有助于方便當事人，減少交易成本。②

二是相關證明文書。主要包括申請人的身份證明、物權變動書面說明、登記理由、不動產所有權證書或其權利證明、地籍資料、申請人住所等。

二、自然資源登記受理審查階段

受理申請的是不動產登記機關受理申請人申請的行為。登記機關收到申請文件時，應當按照受理申請的時間安排先后順序，并向當事人出具收據。登記機關受理申請后，必須嚴格按照法定程序、手續、時間和方式進行工作。③

（一）登記機關

之前我國采取的是不動產分散登記方式，也因此出現登記錯誤、職能重疊、登記資料分散、程序冗雜等問題，給當事人造成了諸多不便，最終阻礙社會和諧發展。自然資源統一登記可有效解決這個問題，并且是一項利國利民有助于經濟長遠發展的基礎性工作。故而，自然資源統一登記是必然的趨勢。

《辦法》中規定不動產登記機關由國土資源部門指導、監督。④但值得思考的是，在《辦法》中并未明確地方的登記監管機關和不動產登記機構統一辦法。

環顧世界范圍內各國自然資源登記方式，自然資源統一登記有兩種模式：一是自然資源綜合管理體制，通過體制單一實現自然資源登記統一（美國、澳大利亞、加拿大的州/省級自然資源綜合管理部門）。二是將分散管理的各門類自然資源的登記職能分離，由一個部門行使（新西蘭、智利）。

國內學術界有兩種不同的觀點。一是由國土部門負責指導監督全國土地、房屋等不動產統一登記的職能，因此對于管理和業務指導便利，登記主管部門也應當是省、自治區、直轄市的登記主管部門也應當是國土廳，縣、市的不動產登記機構就應當為縣、市的國土局。另一種觀點認為，中國的地域遼闊，經濟地域發展之間的差異較大，正因為如此，國務院沒有明確要求登記機構在全國必須統一到國土部門。因此，應當尊重各地實踐差異，不應強制統一而統一到國土部門。

筆者認為，國務院是因為我國不動產登記規則和資源整合的混亂才出臺相關的行政規章。以統一登記為目的，若各地區仍然對不動產資源登記部門不統一，則該行政規章的意義和效果將大大減小。綜合考慮出臺規章目的，筆者支持第一種觀點，各個地區應在國土資源部牽頭帶領下建立一個統一的登記制度。在市國土資源局設立自然資源登記局成立，原登記科室登記人員編制到國土資源局下設的新增自然資源登記局。各個部門之間的分工需明確，避免職責交叉。

當然，沒有監管的自然資源登記是不可行的，所以政府對登記監督是必要的。筆者認為，市國土資源局可下設有關行政部門，可行指導、監督職能。并且可由該部門協調部門之間的分工，提高行政效率。

物權法第十二條對審查的相關事項作了有關規定。登記審查是一種形式審查，我國的審查偏向于日本的形式審查，其主要是登記機關、人員對登記物根據形式、文件、證明而作出的審查。雖然偶爾會存在實質審查的方式，但無論是主體的資格還是實質性操作的可能性來說，實質審查均存有缺陷。

（二）書面材料審查

不動產登記機關應當對申請材料進行進一步審查，必要時，應當要求申請人進一步提交有關資料或者向有關部門核查有關情況。不動產登記機構應當對不動產權屬范圍、權屬界限和地籍面積進行調查，權屬齊全，權屬清晰，界址是否清晰、準確等相關情況。

此外，涉及《物權法》地役權和抵押權的，不動產存在異議登記或者設有抵押權、地役權或被查封的，因權利人姓名或名稱、身份證明類型及號碼、不動產坐落發生變化而申請的變更登記，可以辦理。因通過協議改變不動產的面積、用途、權利期限等內容申請變更登記，對抵押權人、地役權人產生不利影響的，應當出具抵押權人、地役權人同意變更的書面材料。

（三）查閱不動產登記簿

不動產登記簿以國家信譽作為保證，為相關交易人提供值得信賴的、真實的不動產信息，減少了交易成本和交易風險。從這點上看，不動產登記簿是不動產權利設立及變更的基礎，在不動產交易中有著極其重要的地位。《物權法》第16條第1款規定，“不動產登記薄是物權歸屬和內容的根據”。不動產登記簿應當采取電子介質，并具有唯一、確定的紙質轉化形式。暫不具備條件的，可以采用紙質介質。基于信息平臺尚在建設中，實現不動產登記信息共享指日可待，故而目前查閱方式仍以不動產登記簿實體查閱方式為主。

不動產統一登記之前，國內登記簿較為繁雜，其內容復雜數量較多，于民而言不方便，同時也加大了政府機構的工作量。由于分類過于復雜，不利于市場活躍發展。因而國土資源部發布《規范》，以宗地宗海為單位將自然資源登記到一個不動產登記簿。

除了第一次申請登記的不動產，不動產登記機構在審核過程中應當查閱不動產登記簿的記載信息，審核申請登記信息與不動產登記簿記載的內容是否一致。有必要審查申請人和不動產登記簿上記載的權利人、申請人的登記理由和登記事項等。

三、公示公信問題研究

登記審查后，根據當事人的申請是否符合法律規定，將產生以下不同的結果，即登記機關辦理登記、暫緩登記和拒絕登記。

不動產登記公信力，是指由登記機關在登記簿上登記的不動產具有使公眾相信其正確的法律效益。公信力保護的是善意第三人，是從第三人的角度來分析某人是否擁有確權的一種規則。⑤

（一）登記編號統一

長期以來，我國各地的不動產登記都處于“自治”的局面，不動產登記信息建設標準各不相同，導致編號原則有所差異。在“四個統一”提出后，不動產登記部門應當根據當地情況，從實際出發，按照國家有關編號標準，以統一編號確定不動產自然資源確權情況。

自然資源單元登記實施統一代碼編制規則有助于簡化登記手續，提高登記效率，方便公民的信息查詢。自然資源單元是以宗地為單位進行劃分的，在編碼時，可以參照當地國土廳發布的《宗地代碼編制規則（試行）》，《宗地代碼編制規則（試行）》中宗地代碼采用五層19位層次碼結構，按層次分別表示縣級行政區劃、地籍區、地籍子區、土地所有權類型、宗地號。

（二）業務辦理統一

不動產統一登記管理系統通過網絡互聯與本地數據庫協調，建設一個國家、省、市、縣四級信息共享服務平臺。其主要目的是實現不動產權籍調查結果如調查結果的統一管理，單元管理、數據管理、信息查詢、統計分析等；業務管理如工作流程管理、登記簿管理等功能；檔案管理如文件管理、查詢、備份、統計、輸出等功能。⑥

（三）公告

審查結果需對外公告。公告的主要內容包括：申請人的姓名或者名稱；不動產坐落、面積、用途、權利類型等；提出異議的期限、方式、受理機構；按照《操作規范》，不動產首次登記的公告應該在不動產登記機構在其門戶網站和不動產地等指定地點進行，公告期不少于15個工作日，登記事項應當記載在不動產登記簿。

[注釋]

①陳麗萍，吳初國，劉麗，劉偉，等.國外自然資源制度及對我國啟示[J].國土資源情報，2016（5）：5.

②向明.不動產登記程序研究[J].寧夏社會科學，2011.7.

③許明月，胡光志.財產權登記法律制度研究[M].北京：中國社會科學出版社，2002.

④不動產的登記機關由國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作.國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”.行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔.各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動產登記職責統一到一個部門.

⑤高富平.物權公示與公信力原則新論[J].法學論壇，2001（5）.

⑥陳幸德，徐志紅，張毅南，金俊.浙江省不動產登記信息管理平臺建設研究[J].浙江國土資源，2016.