省界界湖區域旅游管理條例及其適用狀況分析

摘要：中華人民共和國云南省、四川省先后頒布《云南省寧蒗彝族自治縣瀘沽湖風景區保護管理條例》（2009年）與《涼山彝族自治州瀘沽湖風景名勝區保護條例》（2004年），本文筆者發現雖然兩省出臺的條例的管理對象均為瀘沽湖區域，但二者具有一定差異性與共同性，筆者通過調研了解兩省條例的實際適用狀況，試圖從條例本身以及條例實際適用狀況入手，分析條例適用中出現的問題，并提出相關法律建議。

關鍵詞：管理條例；保護條例；瀘沽湖區域；適用狀況；法律建議

中圖分類號：D927；D922.29文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0091-03

作者簡介：付月（1996-），女，漢族，吉林東遼人，西南民族大學，法學專業本科。

瀘沽湖位于四川省涼山自治州鹽源縣與云南省麗江市寧蒗彝族自治縣之間，橫跨川、滇兩省。隨著旅游業的發展，兩省分別頒布了《云南省寧蒗彝族自治縣瀘沽湖風景區保護管理條例》（2009年）（以下簡稱《云》）與《涼山彝族自治州瀘沽湖風景名勝區保護條例》（2004年）（以下簡稱《涼》），條例的實施對瀘沽湖區域的保護起到一定效果，但條例的適用中仍然出現一些問題，本文筆者將在下文進行敘述。

一、《云》與《涼》兩個條例之間的差異性與共同性分析

（一）差異性分析

通過對條例的對比可以看出云南省將瀘沽湖景區實行三級保護管理，四川省將瀘沽湖風景區按照瀘沽湖風景名勝區總體規劃劃分重點村落保護區、點，濕地生態保護區，風景游覽保護區，生態恢復區，實行兩級保護管理，云南省的劃分方式更為細致，更有利于對景區進行保護。

云南省通過制定優惠政策，鼓勵各種經濟組織和個人投資建設景區，保護投資者的合法權益，相對重視經濟效益與投資者的利益，四川省規定任何組織和個人都有責任保護風景區的生態環境，對侵占和破壞風景區環境資源的行為，有權檢舉和控告，并且對保護風景區環境資源成績顯著的組織和個人，予以表彰和獎勵，更強調對生態環境的保護，注重在合理的條件內進行開發利用。

《云》規定自治縣人民政府設立景區保護管理機構可以征收風景名勝資源有償使用費，《涼》并未做出有關規定。

《云》與《涼》二者對水質級別要求不同，云南省要求瀘沽湖水域水質按國家GB3838-88《地面水環境質量標準》中的Ⅰ類標準保護，四川省對瀘沽湖水域的水質的要求是保持國家規定的地面水環境質量Ⅱ類標準。筆者認為瀘沽湖雖分屬兩省監管，但實質為一體，且湖水具有很強的流動性，所以《涼》應該提高標準，爭取實現對全湖進行Ⅰ類標準保護。

《涼》規定風景區內所有船只應當依法登記，取得許可證，而《云》沒有規定船只登記事項，筆者建議增加有關規定，同時兩省可以對船只進行統一管理與登記。

《云》對瀘沽湖裂腹魚的的保護問題作出了規定，《涼》未對此問題作出相關規定，裂腹魚經濟價值較高，但逐年產量急劇下降，筆者建議為保護瀘沽湖生物資源多樣性應在條例中增加相關內容。

《云》規定進入景區從事科研、考察、影視拍攝等活動的單位和個人，須向管理機構申請辦理有關手續，《涼》未做出此類規定，建議增加此類規定，兩省可以對該事項進行協商，統一規定。

《云》第二十條與《涼》第十七條規定可以看出云南省對景區內的挖沙、采石、取土，實行定點限量開采，四川省嚴禁在風景區內采石、采礦、采土、采沙和其他毀壞生態環境的行為，筆者建議云南省將“限量開采”改為“禁止開采”，與四川的規定同步，將更有利于對景區的保護。

《云》規定管理機構可從門票收入中提取2%的經費，專項用于景區的保護管理工作，《涼》未對此做出相關規定，建議增加相關規定。

從對兩個條例全文結構的對比可以看出《云》未對條例內容進行結構上的劃分，結構相對混亂，筆者建議將條例根據內容劃分為總則、保護與利用、管理與監督、法律責任、附則五部分組成。

《云》第三條規定景區的保護管理和開發利用，堅持保護為主，科學規劃，合理開發，永續利用的原則，實現生態效益、經濟效益和社會效益相協調。根據十八大報告提出的五位一體即經濟、政治、文化、社會、生態一體，筆者建議應對條例的該條內容予以改進，增加“政治效益”與“文化效益”的表述。

（二）共同性分析

川滇兩省兩省出臺的旅游管理條例的內容具有一定的共同性，兩個條例都包括對瀘沽湖風景名勝區的生態環境與資源的保護與利用，對景區內從事各項活動的管理與監督以及違反條例后的法律責任的內容。因為兩省條例存在共同性，所以兩省在管理瀘沽湖的過程中也會采取一定的聯動方式，例如兩省正在協商達成“在四川鹽源縣蓋租鄉共建污水處理廠，統一收集處理污水”的共識，兩省進行交叉執法等。筆者認為兩省有必要對聯動管理方式做進一步商討，以促進瀘沽湖區域的統一發展。

二、《云》與《涼》兩個條例的執法效果分析

“法律的生命在于實施”，它的這一特性不僅要求其具有可實施性，且實施過程中取得一定成效，即執法效果。筆者通過調研了解到云南省瀘沽湖管委會充分利用云南省政府2004年，2011年兩次現場會項目資金和瀘沽湖國家良好湖泊生態保護試點項目資金，加強對瀘沽湖的保護，穩定保持了條例所規定的I類水質，瀘沽湖已被列為全國良好湖泊保護試點。隨著瀘沽湖旅游業的發展，部分瀘沽湖景區群眾片面追求經濟利益，導致原有古色古香的摩梭民俗民居面目全非。2015年11月起開展瀘沽湖環境綜合整治和項目推進工作，摸底排查出瀘沽湖景區有手續但未嚴格按照審批文件要求建設和整改戶64戶，無手續“兩違戶”45戶，截止2016年7月15日，瀘沽湖“兩違”整治工作，有手續的64戶風貌整治，已整改拆除44戶（41戶通過整改驗收）。對6家存在環境違法行為的酒店，客棧進行處罰，責令停業整治3個月，罰款5萬元同時，移送公安機關處理。筆者認為云南省在對遭到破壞的民俗民居進行整改同時可以學習四川省《涼》有關表彰和獎勵保護景區突出的組織及個人的規定，通過獎懲兩種方式對景區民俗民居進行保護。云南省為切實加大摩梭文化保護力度，借助四川經驗，適當提高重點保護民居補助標準，每年實施檢查驗收，符合條件的，繼續給予資金補助。同時為營造全社會共同護湖的良好氛圍，制定《瀘沽湖沿湖全民保護瀘沽湖工作實施方案》，并成立工作領導小組，促進對全湖的管理與保護。

筆者通過對四川省鹽源縣瀘沽湖景區管理委員會、四川瀘沽湖污水處理廠進行調研訪談了解到四川省瀘沽湖區域為進一步規劃景區旅游市場環境，凈化景區干線街景街貌，根據《城市市容和環境衛生管理條例》，結合景區實際，在廣泛征求意見的基礎上，經研究決定，由涼山州摩梭家園暨瀘沽湖旅游景區管理局采集信息，并制作統一規范的店招店牌，做到了條例第二十一條的規定，風景區的開發利用，符合風景名勝區總體規劃和詳細規劃的要求，并尊重當地民族傳統文化習俗，建設項目的建筑風格應與民族傳統文化、自然生態環境相協調。為有效保護和恢復瀘沽湖漁業資源，做好封湖工作，在封湖前三天張貼通告，加大封湖宣傳力度。同時為鼓勵瀘沽湖景區內單位及個人，開展了瀘沽湖第一次民族團結進步創建示范單位和先進個人評選表彰活動。確定瀘沽湖景區環保公司等3個單位、5名個人為表彰對象，做到了條例的第五條規定。瀘沽湖管委會為推進瀘沽湖旅游市場綜合整治，保護瀘沽湖生態環境，以科學發展觀為指導，制定《保護瀘沽湖，我們在行動》實施方案。川滇兩省在管理瀘沽湖區域的執法過程能夠依條例執法，并在保護水質，民俗文化，生物資源方面取得一定成效，發揮旅游保護管理條例的價值，但在法條適用的過程中仍然存在一定的問題，筆者將在下文進行分析，給出相關建議。

三、《云》適用中存在的問題及相關法律建議

（一）專項規劃滯后，存在風景名勝區規劃，土地利用規劃，自然保護區規劃，環境保護規劃，集鎮和村莊規劃等不銜接問題。景區供排水，道路，服務設施，居民建筑風格等專項規劃滯后。筆者建議：瀘沽湖管委會同麗江市規劃局負責，組織完善景區各類專項規劃，強化規劃引領，嚴格按照規劃進行保護開發。

（二）景區生態環境保護壓力大，沿湖截污治污體系不完善，現有污染治理設施效能有待提高。湖濱生態帶建設不完整，入湖河道的保護與治理工作需加快。筆者建議：景區積極爭取項目資金，盡快實施瀘沽湖供水工程、環湖截污治污工程、湖濱生態走廊工程。川滇兩省盡快達成“在四川鹽源縣蓋租鄉共建污水處理廠，統一收集處理污水”的共識，推進川滇兩省共建共管瀘沽湖環湖截污治污處理系統建設工程。

（三）基礎設施建設滯后。筆者建議：景區加快基礎設施規劃，多方籌集建設資金，可適當提高條例中規定的從門票中提取出的費用比例，推動基礎設施建設進程。

（四）景區執法和監管體制亟待理順，由于瀘沽湖景區與社區，風景名勝區與自然保護區，旅游渡假區交叉重疊，長期存在條塊分割，多頭管理，體制不順，權限職責不清等體制機制上的問題，執法部門之間存在推諉扯皮，在推進瀘沽湖保護與開發進程中出現管委會與縣直有關部門執法“兩張皮”的現象。筆者建議：加快理順景區管理體制機制，盡快成立景區綜合執法局，落實編制與人員，由瀘沽湖管委會所屬的景區綜合執法局履行條例中規定的行政執法權及有關行政強制，監督檢查職責，協調聯系市、縣相關執法部門，開展景區綜合行政執法工作。市，縣環保部門進一步完善生態環境保護有關規劃，強化對瀘沽湖生態環境保護工作的監督管理。

（五）籌融資工作進展緩慢，瀘沽湖景區供水建設項目，蒗放湖濱生態走廊建設項目等籌資困難。影響項目建設。筆者建議：拓寬籌融資渠道，引入社會資本，采用與企業合作的方式加快推進項目建設，積極爭取國家，省級的資金支持，請求“十三五”期間繼續對瀘沽湖環保項目予以省級環保資金，國家江河湖泊專項資金支持。

四、《涼》適用中存在的問題及相關法律建議

（一）污水處理廠運作狀況堪憂，污水處理廠于2006年開始修建，2007年投入運轉，由于污水處理沒有進行雨污分流，夏季降水多，導致運作超負荷。污水處理廠所處位置較低，所以增加大量水泵，自流管與壓力管共同進行，所以工程量投資較大，隨著游客量增加，污水處理效果有所下降，水質下降。筆者建議：景區積極爭取項目資金，盡快實施瀘沽湖供水工程、環湖截污治污工程、湖濱生態走廊工程。川滇兩省盡快達成“在四川鹽源縣蓋租鄉共建污水處理廠，統一收集

處理污水”的共識，促成兩省省級瀘沽湖環保聯席會議制度，推進川滇兩省共建共管瀘沽湖環湖截污治污處理系統建設工程。

（二）基礎設施薄弱，基礎設施建設滯后。筆者建議：景區加快基礎設施規劃，多方籌集建設資金，可以學習云南省條例的規定，從門票中抽取一定費用作為景區專項建設費用，推動基礎設施建設進程。

（三）景區垃圾處理問題，舊的垃圾場使用已經趨于飽和。筆者建議：加快推進新垃圾廠選址及建設進程，加大垃圾分類宣傳力度，科學合理處理景區垃圾。

（四）百姓對景區建設工作支持度不高，在污水處理廠地下埋管過程中會經過當地居民使用的土地，居民認為自建房屋與污水處理廠建廠相矛盾，不是很支持工作，這對于工作開展有一定的難度。筆者建議：加大對當地居民的環保意識宣傳力度，創新景區環保宣傳方式，景區政府加強與當地居民的溝通與協商以獲得居民的支持。

（五）景區建設項目審批效率慢，出現體制不順等體制機制問題，手續上報過程復雜，審批時間過長往往拖延工程的開展。筆者建議：加快理順景區管理體制機制，減少不必要的上報過程，精簡項目審批程序，爭取做到早上報，早審批，早建設。

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