協商民主廣泛多層制度化發展問題研究

田曉玉

[內容提要]協商民主廣泛多層制度化發展對于實現人民當家做主、國家治理現代化、促進決策科學化民主化等具有重大意義。要深刻把握協商民主廣泛多層制度化發展的理論內涵。注重協商民主制度的系統性設計，提升協商民主制度的科學化水平，完善協商民主制度的法治保障，加強協商民主制度的程序化建設。

[關 鍵 詞]協商民主；廣泛多層制度化；發展

隨著時代的進步和經濟社會的快速發展，在我國從各界精英到普通大眾，其主體意識、民主意識、參與意識不斷增強，已然成為一種不可回避的現實要求。中國共產黨準確把握時代脈搏，順應時勢發展，把完善社會主義協商民主看成是解決這一問題的有效途徑，并于十八屆三中全會明確提出要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。然而，如何準確理解和有效推進協商民主廣泛多層制度化發展呢？本課題組就此問題進行了粗淺研究。

一、深刻理解協商民主廣泛多層制度化發展的重大意義

（一）協商民主廣泛多層制度化發展是實現人民當家做主的重要途徑

人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心，而人民當家做主，必須通過制度安排下的有效政治參與才能得以順利實現。協商民主是實現人民群眾有效政治參與的上好形式。通過廣泛多層制度化的協商民主，各民族、各階層、各黨派團體、各界人士能夠圍繞政治、經濟、文化、社會等國計民生的重大問題，進行公開、平等、廣泛的談論、協商，充分表達意見、建議和利益訴求，參與管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業，從而實現人民當家做主。

（二）協商民主廣泛多層制度化發展是實現國家治理現代化的重要保障

國家治理現代化是社會主義現代化的應有之義，是十八屆三中全會提出的我們黨全面深化改革的總目標。協商民主廣泛多層制度化發展對提升國家治理現代化具有重要實踐價值和意義。

第一，協商民主制度有利于推進國家治理體系的現代化。國家治理現代化包括國家治理體系現代化和國家治理能力現代化兩個方面，其中，國家治理體系是“在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。[1]協商民主制度作為我國民主制度的重要形式，是我們國家治理體系的重要組成部分和重要內容。缺少協商民主制度，或者協商民主制度實施不力都會影響國家治理體系現代化的進程。

第二，協商民主制度有利于推進國家治理的民主化。“民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別于傳統國家治理體系的根本所在。”[2]協商民主制度的本義與國家治理體系的民主性高度契合，廣泛多層的協商民主制度可以充分實現國家治理的民主化。

第三，協商民主制度有利于推進國家治理體系的法治化。法治化是國家治理現代化的內在要求和重要指標，也是實現國家治理現代化的必要條件。實現國家治理法治化，首先要提高立法質量，這就需要在立法的過程中，增加民眾參與度，做到民主立法、開門立法，實行立法協商。可見，推進協商民主制度廣泛多層制度化發展是實現國家治理法治化的重要途徑。

（三）協商民主廣泛多層制度化發展是促進決策科學化民主化的重要基礎

黨和政府決策是否科學、民主，關系國家社會的發展，關系人民群眾的切身利益，關系國計民生。因此，實現決策的科學化、民主化是十四大以來中國共產黨的不懈追求。社會主義協商民主作為新興的民主形式，可以有效解決決策的科學化民主化問題。協商民主就是要建構一種作為政治決策過程的民主。在推進協商民主廣泛多層制度化發展過程中，通過建立常態化、多層次、可操作的協商對話機制，黨和政府可以廣泛聽取民意，廣納群言、廣求良策、廣謀善舉，兼容吸收各方面有價值、可操作的合理意見和建議。平衡各方利益，制定出充分反映人民意志和各方面合理要求的方針、政策，使之更加符合客觀實際，更加體現人民群眾的愿望和要求，更加科學可行。

二、深刻把握協商民主廣泛多層制度化發展的理論內涵

深刻把握協商民主廣泛多層制度化發展的理論內涵是有效推進社會主義協商民主制度建設的前提和基礎，協商民主的理論內涵主要是體現在以下幾個方面。

（一）堅持“三個原則

1.堅持“中國特色”的原則。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上明確指出，“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”。[3]這句話充分概括了社會主義協商民主的特色定位。中國協商民主醞釀于抗日戰爭時期，產生于新中國的誕生，發展于十一屆三中全會之后，是契合中國傳統文化，適應中國革命和社會發展的需要，在實踐中逐漸探索和發展起來的，是與中國國家制度緊密聯系的。它與西方協商民主發展的現實背景、歷史進程、運行機制都有很大不同。因此，構建廣泛多層制度化的協商民主體系，一定要放到整個中國宏觀的政治發展背景中來考慮，突出中國特色，弘揚中國精神，通過開發中國協商資源創造中國特色的民主政治模式。

2.堅持“黨的領導”的原則。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，推進協商民主必須維護中國共產黨的領導核心地位，這是中國政治架構的前提條件，是健全社會主義協商民主制度必須堅持的基本原則。奧地利學者凱爾森早已指出，他說：“現代民主完全是建立在政黨之上的；民主原則應用得越徹底，政黨就越重要。”[4]同時，社會主義國家的經驗教訓也告訴我們， “改革時期，加強黨對國家和改革進程的領導，是所有問題的重中之重。如果黨失去對社會和改革的領導，就會出現混亂，那將是非常危險的。”[5]我國的人民民主是中國共產黨領導的民主，只有堅持黨的領導，才能始終保持正確的方向，才能避免混亂無序的狀態。當然，在推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展過程中，也需要改善黨的領導方式和執政方式，按照協商民主的制度和工作機制，推進黨執政科學化民主化，確保廣泛多層制度化的協商民主落到實處。為此，執政黨應該從三個方面努力：一是有效開發現有的政治協商體系；二是建立政黨與社會的對話、溝通機制；三是努力指導各種社會協商機制的建立與運行。[6]

3.堅持“群眾路線”的原則。社會主義協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。群眾路線充分體現了民主的價值取向。“一切為了群眾，一切依靠群眾”，強調的是人民群眾的主體地位，集中體現了黨和國家的根本性質，體現了協商民主的本質。“從群眾中來，到群眾中去”，強調領導者要主動深入群眾，查民情，聽民意，解民憂，與群眾打成一片，這體現了協商民主的主旨。協商民主與群眾路線是相輔相成、相互促進、相得益彰的。在貫徹黨的群眾路線過程中，要擴大公民有序的政治參與，讓公民充分享有受到法律保護的知情權、參與權、表達權和監督權，自覺、主動地推進協商民主。總之，通過協商民主把群眾路線納入社會主義民主政治制度建設的范疇，轉化為公民有序政治參與的制度體系，從而把黨的群眾路線和協商民主有機結合起來。

（二）把握“廣泛”、“多層”、“制度化”的涵義

1.正確把握“廣泛”的涵義。“廣泛”主要是從以下幾個方面體現出來：一是主體廣泛。參與主體的廣泛程度，從某種意義上決定著民主的性質。十八屆三中全會指出要“在全社會開展廣泛協商”，這說明協商主體的覆蓋面。協商主體涵蓋了各黨派、各團體、各民族、各宗教、各階層、各界別代表人士，具有廣泛代表性、巨大包容性。二是內容廣泛。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中指出，要“圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”[7]進行協商。所以，我國協商民主的議題十分廣泛，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態等方面的重大問題，尤其是與群眾利益切實相關的諸如拆遷補償、環境保護、社會保障等問題應成為協商的重點。三是渠道廣泛。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》在黨的十八屆三中全會《決定》的基礎上指出：“繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商。發揮各協商渠道自身優勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會主義協商民主制度”。[8]《意見》明確了協商渠道的層次重點，主次分明。

2.正確把握“多層”的涵義。“多層”主要體現在：一是從協商的區域層級來劃分，有全國性的、地方性的、基層的協商，基層協商包括區市縣乃至社區、村鎮范圍的協商。二是從協商的主體來劃分，有“精英階層”、“中間階層”、“草根階層”的協商；有黨派團體、社會組織、公民個人的協商。三是從協商的空間平臺來看，不僅有現實性的協商平臺，而且還有網絡協商平臺。四是從協商的參與形式看來，有直接協商（民眾直接參與政策決策的過程），也有間接協商（如利用人大、政協間接參與協商等）。總之，我國的協商民主應該是從不同層面上展開，涵蓋各個層次，能夠上下互動，左右相連，是一種多樣化、立體化的格局。

3.正確把握“制度化”的涵義。“制度化”主要體現在：一是制度的目標化，即要明確協商民主制度實施之后要達到什么樣的預期目標，要通過預期目標來設計制度，這是“制度化”的前提。協商民主的制度化目標應該是在黨的領導下，讓各黨派、各團體、各民族、各宗教、各階層、各界別代表人士都能夠平等的公共協商，參與決策，求同存異，以最大限度地包容和吸納各種利益訴求。二是制度的規范化，即通過制度、法律等形式確定協商的形式、范圍、過程、主體、責任、義務等，使協商民主的運行有法可依、有章可循，這是“制度化”的基礎。三是制度的程序化，即要形成一整套可操作、可實施、流程明確的協商民主制度體系，這是“制度化”的關鍵。四是制度的常規化，即要建立協商民主的長效機制，抓好經常性監督檢查，使協商民主成為一種常規性的動作，而不因領導人意志的改變而改變，這是“制度化”的保證。

（三）發揮“兩個作用”

1.發揮統一戰線的重要作用。統一戰線是奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶，也是推進協商民主廣泛多層制度化的重要法寶。一是統一戰線具有空前的廣泛性和巨大的包容性。當前的統戰工作定位已經從傳統的以民主黨派為中心向以處理政黨關系，階層關系，民族關系，宗教關系，海內外同胞關系等方面的全方位拓展，統戰對象逐步壯大。二是統一戰線工作本身具有很強的協商性特征。統一戰線工作以對話，交流，理解，共識為基本宗旨，能夠最大限度地團結社會各階層，體現協商的廣泛性和多層次性。因此，在推進協商民主廣泛多層制度化發展過程中，要充分利用統一戰線這個載體，發揮好統一戰線的作用，凸顯社會主義協商民主的特色。

2.發揮人民政協的重要渠道作用。人民政協是我國政治體制的重要組成部分，是最早組織化、制度化、常態化的協商民主渠道。經過六十多年的發展，各級政協形成了比較完備的制度體系、工作方法、實踐帶動、推進作用，具有鮮明的特點和優勢。一是實踐優勢。人民政協的協商民主實踐是伴隨著新中國的成立而開始的，與社會主義建設和改革開放相伴隨，具有實踐的先行優勢。二是界別優勢。政協是按照界別組織起來的，利用政協界別可以最大限度地吸納和包容各種訴求，使個別的、分散的意見和想法，通過政協協商得到系統、綜合的反映，在共同利益的基礎上，平衡協調好各方面利益。三是組織優勢。政協是專事協商民主的制度平臺，有嚴密的組織體系和組織機構，更有利于協商，發揚民主。四是智力優勢。人民政協素有“精英民主”、“賢能政治”的美譽，人才薈萃、智力密集，能夠為推動協商民主實踐提供強大的智力支持。因此，推進協商民主廣泛多層制度化發展要充分發揮政協這個重要渠道作用，搞好政協協商。

三、協商民主廣泛多層制度化發展的實現路徑

推進協商民主廣泛多層制度化發展，關鍵在于“制度化”，這是發展協商民主的重中之重。因此，要努力在“制度化”上下功夫，構建程序合理、環節完整的協商民主制度體系。

（一）注重協商民主制度的系統性設計

系統性的制度設計是確保協商民主有效推進的基礎，整體性、系統性的制度設計可以使協商民主的實施達到事半功倍的效果。

1.注重頂層設計。協商民主制度作為政治體制改革的一項重要內容，應當依據深化改革的總目標，從實現國家治理現代化的高度規劃設計其未來發展和走向。這種設計不能僅停留在文件層面，要切實落實在實踐中，要通過一整套衡量協商民主制度現代化的指標體系，來檢驗協商民主制度的推進和實施，以制度現代化的標準進行設計和打造。

2.注重整體性規劃。協商民主制度建設是一個龐大而復雜的系統工程，涉及執政黨、各黨派、各團體、各民族、各宗教、各界別、各階層，涉及人大立法、政府聽證、基層民主、政黨協商、政協協商、社會協商等各個層面。要使這么一個龐大而復雜的系統工程有效發揮作用，使各種協商形式有效運轉，必須進行整體性設計。要注重現有的協商民主制度之間以及每種協商民主制度內部的有效銜接，強化各種協商制度之間的整合能力，發揮其總體效應、形成合力，從而形成一個相互配合、相互補充、相互聯動的、系統化的協商民主制度體系。比如政協應與人大之間建立一種聯席會議制度和其他的溝通制度，人大所有的法律應由政協進行審議，政協不能通過的法律在人大也不能通過，從而把立法協商和政協協商有效銜接起來。

3.注重相關配套制度建設。一是完善知情制度。知情是協商的保障。要推動協商所需信息的有效公開，確保協商主體的知情權。因此，要強化公民知情權的法律保護，建立有效的法律保障機制；要擴大政府信息公開的范圍， 細化公開內容，提高公開的質量和實效，不斷增強信息公開的主動性；要建立有效的信息知情渠道，各級黨委政府要建立重要工作、重大事項通報制度，及時通過新聞媒體、政府網站、政務要情等方式，告知公眾，確保知情權的實現；要完善信息公開的監督機制，加大監督與追責力度。

二是完善監督制度。目前協商民主制度在實施過程中，缺乏監督機制，導致協商效果不足。因此，要建立協商過程和結果的公開透明機制。比如，在協商時，可以讓公眾和媒體參與、旁聽，錄像，并在電視中進行全程播放，協商后的結果及其采納要進行社會公示，通過一定渠道比如可以通過電視、報紙、網絡、廣播、文件通報等形式向公眾公開。嘗試探索在協商民主的參與主體方面如黨政、黨派、政協內部建立專門接受和進行協商監督的機構，或者是設定接受和進行協商監督的評估部門，就協商形式、協商內容、協商程序進行有效監督，切實把協商民主納入黨委和政府決策程序。建立健全明確完整的評價監督指標體系，在協商民主的各個層面、各個環節、各項制度中規定對協商結果的監督檢查、評估評價的內容和要求，對協商結果的執行情況予以監督。建立對制度執行的考評機制和懲戒機制，對重大事項應進行協商而沒有及時協商的，或不按程序協商造成決策失誤、引發重大損失的，應追究責任。

（二）提升協商民主制度的科學化水平

制度的科學化是協商民主取得實效性的前提，如果制度安排不科學，制度執行就很難達到預期目的。

1.細化制度規范。目前協商民主制度的科學化水平有待提升。比如現階段一些政策文件規定“重要文件”、“重要決定”、“重大問題”要經過協商，但是，什么是“重要文件”、“重要決定”、“重大問題”規定不明確，導致協商內容存在很大隨意性，影響制度的科學化水平。因此，要明確細化協商內容，對制度規定中所描述的“重要決定”、“重大問題”、“重要文件和重要情況”等進一步加以明晰，進行細化和量化，減少歧義和分歧，避免隨意性。要規范協商形式，進一步明確什么情況下應采取什么樣的協商形式，對采取某一協商形式有哪些具體要求和限制做出較為詳細的規定，進一步強化和細化科學的制度規范。

2.改革調整不合理制度。要推進協商民主在中國的蓬勃發展，必須解放思想，突破以往固化的思維模式和思維藩籬，改革、調整、摒棄不合理的制度機制，對制度進行合理再造。例如，黨際協商民主是在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的框架下實施和運行的。從宏觀理論層面來看，多黨合作制度是科學合理的。但是，從中微觀層面的具體制度規定來看，黨際協商的制度機制還不完善，黨際協商民主尚未完全達到令人滿意的效果。因此，必須進行大膽改革突破，從制度設計上真正體現出“一黨執政、多黨參政”的制度格局， 減少執政黨對參政黨的過度干預，切實擴大民主黨派的參政權力，給各民主黨派一定參政空間和自主權，從而有效發揮其在協商民主中的主體地位和作用。

3.加強制度創新。制度要與時俱進，適應時代特點，緊跟時代形勢才會顯示出巨大生命力。協商民主制度是十八大新提出來的一種民主制度形式，目前更多停留在大的原則、大的制度框架層面，還缺乏比較完善的制度規則和運作程序，協商制度的進一步創新還有很大的空間。同時原有的一些制度設計在發展協商民主制度的要求下，也需要重新進行制度創新。比如從政協的工作來看，政治協商的內容規定、協商民主的實現形式、民主監督的運作、提案辦理和反饋的機制、政協界別的設置、委員的產生辦法等各個方面都需要在制度層面進行科學論證，進行制度創新。總之，要開拓思路，總結以往好的經驗和做法，吸收借鑒國外先進的理念和方法，加大協商民主制度創新的力度，以制度的創新性來提高制度的科學性。

（三）完善協商民主制度的法治保障

法治化是協商民主廣泛多層制度化發展的重要支撐。“法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意義。”[9]

1.建議出臺有關協商民主的法律法規。全面推進依法治國是黨的十八屆四中全會提出的我們國家的奮斗目標。在這一目標的要求下，協商民主的實施必然要以法律為準繩。因此，有必要出臺協商民主方面的法律、法規，使協商民主從目前依據政策、意見、文件的實施層面轉變到依據法律實施層面，強化協商民主的法律保障，增強制度的“國家性”、權威性。

2.提高協商民主的法律地位。要在憲法層面賦予協商民主和選舉民主同等的法律效力，從法律上規范政治系統各協商主體之間的關系，尤其是要提升人民政協的法律地位和政協協商民主的法律依據，健全人民政協協商民主的法治保障。人民政協從新中國成立之初發展到現在，已經成為我們國家最為常態的、規范化的協商制度，是最有可能完成制度定型的一種協商制度形式。因此，要站在新的時代高度和發展變化的時代視野下，重新審視人民政協的價值和作用，著力從法律層面提升人民政協協商民主的地位和功能，把人民政協協商民主納入到法制化軌道，切實保障人民政協協商民主有章可循、有法可依。總之，要加大協商民主的法治建設，形成完備的協商民主的法律法規體系，高效的法治實施體系，有力的法治保障體系，從而推進各個層面、各個形式的協商民主順利有效地開展。

（四）加強協商民主制度的程序化建設

“在民主政治中，程序決定著整個民主政治的運作。”[10]因此，要在制度的程序化上下功夫。

1.建立協商議題的確定制度。要科學合理地確定協商議題，協商議題的確定不僅僅由執政黨提出，其他協商主體都應有權提出協商議題。比如黨際協商中，民主黨派作為黨際協商民主的主體之一應該有必要、有權利提出協商議題、選擇協商內容。

2.建立協商的準備制度。協商議題確定之后要充分進行協商準備。比如要確定協商參與主體，對協商參與主體的級別、層次、范圍進行仔細研究；要確定協商之前的準備時限，要給協商的各主體充分的時間開展調查研究、收集資料以及對資料進行分析，提出意見建議等；要考慮協商的最大效能來選擇協商形式。比如政協協商時，哪種議題適合專題協商，哪種議題適合界別協商，哪種議題適合在全體會議上討論協商等等都應該仔細研究。同時，要積極探索創新“網絡協商”等新型協商民主形式。

3.建立平等協商的對話制度。協商的本意在于溝通、交流、辯論、商量。但目前很多協商是“會議形式”，缺少交流，沒有辯論、更缺少“雜音”和質疑及不同意見。因此，應該把“會議式”改為“辯論式”，營造充分民主的對話、討論和交流的協商語境，鼓勵和引導各協商主體就協商的內容自由表達不同意見、建議和批評，增強協商的實效性。

4.建立規范表決制度。協商最終要形成共識，達成決策，離不開表決的環節，規范的表決是有效協商的一個重要保證。建議用表決器或票決代替鼓掌或舉手表決，這種表決方式會使協商結果更具真實性。

5.建立協商意見辦理和反饋制度。協商意見的辦理和反饋是檢驗協商民主是否具有實效性的關鍵一環。黨委政府應有明確的人員和機構負責協商意見的辦理和反饋，其他協商主體如黨派、政協等也應安排專門人員負責督促協商意見的落實、跟蹤協商成果的運用，建立跟蹤督辦機制。

參考文獻

[1]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014-1-1

[2]俞可平.衡量國家治理體系現代化的基本標準[N].南京日報，2013-12-10（7）

[3]習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[EB/OL].http：//www.mod.gov.cn/affair/2014-10/28/content_4547544.htm

[4]薩爾托里.民主新論[M].北京：東方出版社，1993：155

[5]楊 政.戈爾巴喬夫后悔了[J].環球人物，2006（5）

[6]林尚立.協商政治：中國特色民主政治的基本形態[J].毛澤東鄧小平理論研究，2007（09）：17～26

[7][8]關于加強社會主義協商民主建設的意見[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm

[9]俞可平.沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/n/2014/0416/c83846-24901735.html.

[10]林尚立.協商政治：對中國民主政治發展的一種思考[J].學術月刊，2003（4）：16

基金項目：2014年遼寧省社會主義學院系統獲獎課題的成果。

責任編輯/李永生