農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的思考與對(duì)策

李榮

摘要：當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的集約化、規(guī)模化趨勢(shì)日益明顯，土地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量成為關(guān)鍵因素，必須加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)正確認(rèn)識(shí)、合理引導(dǎo)和政策支持。目前，土地流轉(zhuǎn)總體形勢(shì)較好，但也存在一些矛盾和問(wèn)題，解決不好不利于今后農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的分析，提出了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；存在問(wèn)題；建議

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)村土地制度管理架構(gòu)制約了土地流轉(zhuǎn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以來(lái)，土地逐漸分散化，多數(shù)農(nóng)民的耕地被分散于不同地段，難以做到集約化經(jīng)營(yíng)。對(duì)承租人而言，即使大多數(shù)農(nóng)戶(hù)同意租出，但個(gè)別農(nóng)戶(hù)如果不愿意轉(zhuǎn)出的話，結(jié)果必然是成片土地得不到有效流轉(zhuǎn)，加大了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本，制約了土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的形成。

1.2 農(nóng)村土地制度保護(hù)弱化制約了土地流轉(zhuǎn)

一是農(nóng)村土地使用權(quán)期限過(guò)短，削弱了投資者的心理預(yù)期。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有30年，且部分土地的使用期已過(guò)十幾年，期限過(guò)短削弱了投資人的積極性。二是目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。”可見(jiàn)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)土地資源的合理配置制造了障礙。三是土地征收制度的不健全，讓受讓人對(duì)未來(lái)利益保障缺乏積極的心理預(yù)期。地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，僅能保障被征收人的基本生活。然而土地流轉(zhuǎn)的受讓人受讓土地的動(dòng)因在于增加對(duì)土地的投入，提升土地的利用價(jià)值，提高土地收益。在土地征收制度不健全的情形下，土地流轉(zhuǎn)受讓人受讓的土地隨時(shí)可能被征收且得不到合理補(bǔ)償，其對(duì)受讓土地缺乏積極的心理預(yù)期。

1.3 農(nóng)村土地市場(chǎng)管理制度缺位制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于相關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。同時(shí)，由于典出多門(mén)，司法部門(mén)在仲裁此類(lèi)糾紛案件中缺乏權(quán)威性，裁定結(jié)果往往令糾紛雙方不服。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、審核不規(guī)范、不嚴(yán)格，容易引發(fā)土地糾紛。三是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，缺乏中介服務(wù)平臺(tái)。一方面想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象難度大，而另一方面具有一定規(guī)模的種植大戶(hù)、合作社、龍頭企業(yè)卻苦于和農(nóng)戶(hù)的談判費(fèi)時(shí)費(fèi)力，又不能保證連片規(guī)模發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)信息不暢，嚴(yán)重影響了土地成規(guī)模化流轉(zhuǎn)。

2 促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議

2.1 遵循農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則，積極探索土地流轉(zhuǎn)新思路

一是堅(jiān)持在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下，把不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途作為先決條件，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實(shí)，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉(zhuǎn)的根本目的；二是按照“穩(wěn)制活田”和“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。三是推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作。四是把農(nóng)民利益放在第一位，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

2.2 加強(qiáng)政府引導(dǎo)，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)新體系

一是建立農(nóng)村土地使用權(quán)有形市場(chǎng)交易網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民、合作社或銀行拿到土地使用產(chǎn)權(quán)證，可以到土地交易所進(jìn)行交易；同時(shí)土地交易所對(duì)土地進(jìn)行客觀公正的評(píng)估，給交易雙方提供參考價(jià)格，這樣就形成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的有形市場(chǎng)，提供了土地使用產(chǎn)權(quán)交易的平臺(tái)，解決了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)缺位問(wèn)題。二是大力發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，促進(jìn)土地與資本的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)效益最大化。三是為農(nóng)村金融注入新活力，為農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目提供資金支持。

2.3 加快農(nóng)村社會(huì)保障體制改革，建立農(nóng)村土地保障新制度

首先，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障基金。由土地流轉(zhuǎn)受讓方預(yù)繳一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金，存入承包農(nóng)戶(hù)和業(yè)主指定的流轉(zhuǎn)基金專(zhuān)戶(hù)，由農(nóng)業(yè)部門(mén)代為管理，財(cái)政部門(mén)監(jiān)督支付。當(dāng)業(yè)主不能按期支付給承包戶(hù)流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，可用此基金支付。其次，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革，建立和完善農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障制度，降低依靠土地社會(huì)保障的份額，最大限度地發(fā)揮土地的市場(chǎng)要素功能。第三，政府部門(mén)積極推動(dòng)保險(xiǎn)公司介入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益保險(xiǎn)，打消金融機(jī)構(gòu)信貸投入的顧慮。

綜上所述，通過(guò)法律、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)形式、社保體系等方面的不斷完善，并依靠社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)體系多個(gè)環(huán)節(jié)加以配合，土地流轉(zhuǎn)定會(huì)在不斷的實(shí)踐過(guò)程中，逐步適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2003年版。

[2] 張愛(ài)云：《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考》，載于《學(xué)習(xí)論壇》2003年，第7期。

[3] 王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第194頁(yè)。

[4]余小春，“我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策”，《合作經(jīng)濟(jì)與科技》，2010年第16期；

（作者單位：泰安市東平縣新湖鎮(zhèn)政府）