協商民主：實現政府治理現代化的有效途徑

盤錦市社會主義學院課題組

[內容提要]國家治理體系和治理能力現代化是十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。社會主義協商民主從本質和功能上屬于國家治理現代化的重要內容，其目的在于不斷優化社會主義民主政治形態和提高人民民主質量。依托國家制度層面的頂層設計，協商民主必將成為政府治理現代化的有效途徑。

[關 鍵 詞]協商民主；政府治理；現代化；有效途徑

協商民主作為一種主張通過平等對話、討論的方式協調不同利益關系的民主形式，其作用在于最大限度地協調不同社會群體之間的利益關系。正因如此，無論是西方還是中國都把協商民主作為推進國家治理的一種重要手段。黨的十八屆三中全會將協商民主與我國國家治理現代化緊密聯系在一起，為學術界在社會結構和利益主體多元化背景下進一步探尋協商民主在國家治理現代化中的相關問題提供了全新的視角，推動了協商民主理論和實踐的創新發展。

一、協商民主與政府治理的共性基礎

（一）基于治理的理論

作為一種理念，“治理”一詞最早出現在世界銀行1989年的研究報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》中，其核心要義是多元主體在共同目標之下通過多種方式實現公共利益。作為一種公共管理模式，政府治理與傳統的政府管制有著天壤之別。它強調在現代政治活動中，政府與多種不同的行為主體，如企事業單位、社區、社會組織以及個人等相互合作，通過多種手段和方式，規范和管理國家的經濟、政治、社會、文化等事務，最終實現和增進公共利益。協商民主是一種民主形式，其表現為多元主體參與公共事務的決策過程。其本質特征在于：在當代公共管理中，政府、各類政治團體、各種社會組織及公民都能平等地參與到公共政策制定過程中來，通過充分表達意見，認真傾聽并考慮他人的不同觀點，反復討論、公開協商，最終以公共利益為取向，在彼此妥協的基礎上做出具有公共約束力的決策來，從而使公共權力具有深厚的社會基礎和更高的合法性。從對二者的界定可以看出，政府治理與協商民主存在著高度的契合。

（二）基于社會多元化的需求

隨著市場經濟不斷深入發展，經濟體制改革不斷深入，中國正在進入人民利益分化、博弈、沖突的一個錯綜復雜的時代。社會結構發生了很大的變化，出現了民營、外企員工、個體戶主、私營業主、新媒體從業人員、中介從業人員和自由職業者等多個社會階層。這些新的社會階層為了維護自身的利益，具備一定條件后就會提出自身的政治訴求，尋求介入政治決策的渠道。一些民間組織，社會群體和個人也開始通過各種方式表達自身的利益關注和利益訴求。現有的單向的利益表達機制和不順暢的參與渠道，不能滿足高速增長的政治參與訴求，一些個體和群體開始在體制外尋找利益表達機制，從而引發一些社會動蕩。如何有效反映社會各方面的意見，如何反映多元化的社會利益訴求，是黨和政府面臨的一個嚴峻挑戰。

政府治理和協商民主，都是在多元化的歷史背景下，或者是作為一種政府職能轉變的改革思路，或者是作為促進民主發展的一種路徑，成為回應多元化利益主體利益訴求的渠道。

（三）基于共同的價值內核

政府治理與協商民主共同的價值內核是民主協商。民主協商作為一種協調機制，強調的是發揚民主。它的特點在于：民主協商的目的在于找到最大公約數。在多元化社會的背景下，要求社會全體成員在所有問題上達成一致，這幾乎是不可能的。民主協商為我們提供了一個妥協與合作的平臺，在這個平臺上，參與者能夠相互理解，換位思考，進而達成一個容納每個人觀點的協商結果。民主協商具有規范化的程序。在政治共識和公共意愿形成的過程中，民主協商追求的是一種公開、理性、嚴密的過程，它要求協商主體在熟悉協商議程、內容和相關規定的前提下，在公共空間中公開地表達和證明自身的立場和觀點。民主協商的原則強調直接參與。民主協商追求一個人的人格受到尊重，每個人的聲音及其理性觀點得到尊重。因此，民主協商致力于使每個參與者直接參與其中，在交流、對話與論證過程中表達自己的偏好，從而保證協商結果能夠代表參與者的訴求。

對于政府治理而言，其目的是最終達成公共利益，而達成公共利益需要使各方面利益訴求充分表達，通過協商的方式凝聚民意、達成共識。在運作過程中，政府治理追求的是一種建制化程序，強調主體在規范化的制度運作下，公開公正地參與公共事務的運作過程。在運行原則上，政府治理強調單一主體不能壟斷全部權力，多元主體應直接參與、自主表達。由此可見，政府治理的價值內核在于民主協商。同樣，協商民主雖然更多的是一種民主形式，但在其運行過程中，協商也是不可忽視的要素。而這種協商，契合了民主協商所包含的目的、過程和原則等。因此，協商民主也是以民主協商為價值內核的。

二、政府治理的制約因素

（一）全能政府的桎梏

政府治理本身蘊含著多種權威和多種責任的交相疊加，蘊含著政府與公民社會之間積極而有效的合作以達成共識。但是，“在傳統的權威主義理念中，政府是無所不知、無所不能；政府的權力和權威來自于理性的授予，是絕對的、至高無上的，政府扮演的主要角色是對社會實施控制；政府是一個社會的唯一權力中心，社會必須受控于這一中心，公民必須服從政府的管制。”[1]長久以來，在社會管理這個問題上，我國政府一直堅持“全能政府”與“權威政府”相結合。改革開放以來，雖然屢次進行政府職能改革，但政府仍未擺脫管制思維的桎梏。表現在：第一，政府權力過分集中，出現角色缺位、錯位、越位現象。在這種情勢面前，人們往往習慣于把政府視作社會管理的唯一中心，在公共事務上消極被動，缺乏主動參與精神。第二，政府在公共政策制定上缺少透明性。很多政府部門奉“民可使由之，不可使知之”這一傳統觀念為圭臬，運用其掌握的行政權力壟斷和封鎖信息，認為信息公開與社會穩定是相對立的。這就造成了人們無法對政府進行有效的監督，治理便無從談起。

（二）公民社會發育不足

政府治理意味著政府和公民社會均以主體身份參與合作和對話這樣一種機制和模式，而非傳統的以政府為主導的機制和模式。毫無疑問，一個在國家和政府之外、由各種社會組織和個體構成的、健康有序的公民社會，是政府治理在多元化社會中的靈活觸角，是政府治理實現的必要條件。近年來，我國在培育市場經濟的同時釋放出大量的社會空間。借助于非政府組織的生成和發展，以及網絡媒體的普及，我國公民的力量正在逐漸形成并壯大。但是，由于長期的全能政府模式所形成的思維定式，我國公民社會的發展面臨著制度性的障礙與困難：第一，很多社會組織社會化程度低，資金來源主要依賴政府，在其形成、運作過程中沒有剝離開政府的扶持，缺乏獨立性。第二，因對社會組織缺乏合理的定位，政府往往對社會組織管理過嚴。這就造成了我國社會組織發展空間狹窄，難以成為促進公民組織化提高的有效力量。

（三）治理主體能力限制

民主意識是多元主體參與治理的內在動力。在現代社會中，協商民主參與的廣度與民主本身有關，還和參與主體對協商民主的認知有關。以公民為例。首先，公民對政治生活認知存在偏差。公民對自身權利與義務的關系認知不到位，缺乏主人翁意識及政治責任感。比如農村地區，不少村民對自身政治權利認識比較模糊，也不善于實現和維護自身的權利。他們認為，政治生活離自己日常生活較遠，公共事務管理都是黨和政府的事，與自己關系不大，參與政治活動既費時又費力。其實，不僅村民有這樣的想法，部分公民還存在“臣民思想”，權利與義務觀念淡薄，往往寄希望于有個好領導為自己做主，不希望也不愿意直接參與政治決策。其次，公民的參與能力不足。在協商過程中，公民的積極性和參與程度還需提高。公民因自身素養參差不齊，往往對協商內容缺乏了解，影響了民意的充分表達，導致在協商中缺乏話語權。公民在協商中容易出現隨意應付現象，這主要體現在隨意放棄表決權，或者怕得罪人不輕易表態。公民參與協商主要受利益驅動，正如陳家剛指出的，“在公民權利、政治責任和利益關懷等各種驅動政治參與的因素之中，在當前中國的基層政治生活中，對利益的關懷是公民參與政治活動的主要動力”。[2]

三、協商民主是助推政府治理現代化的有效途徑

（一）構建協商制度是實現政府治理現代化的重要保障

作為推進國家治理現代化的制度載體，完善社會主義協商民主制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。協商民主為政府多元治理目標之達成提供了一種全新的視角。因此，政府治理創新呼喚協商民主，協商民主是推進政府治理體系和治理能力現代化建設的重點選擇，要大力加強協商民主制度建設。

1.構建協商民主制度體系。從國家層面頂層設計協商民主制度建設。2015年中央3號文件《關于加強社會主義協商民主建設的意見》已經勾勒出政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、探索社會組織協商的協商民主體系。但每個領域具體的協商制度還沒有建立起來。應進一步完善和創新協商民主制度。

2.構建協商民主具體制度。長期以來，我國治理長期以來黨政機關單方面推動，并呈現出“多政策性、少操作性，多框架性、少環節性”的發展特點。因此，積極完善協商民主的制度構造，推進政府治理的制度完善。政府治理現代化不是一種烏托邦式的思想試驗。在多元化的現代社會，政府治理既體現在正式的公共領域，又體現在非正式的公共領域。這就要求協商民主在制度設計上，應該既包括正式的政治協商，也包括非正式的社會協商和公民協商。具體而言，正式的建制化的政治協商，存在于政治系統領域，它要求在諸如執政黨、人大、政府、政協這些領域中，針對國家公共事務，以公開合理的方式進行交流、對話、論證以達成共識。非正式的社會協商和公民協商，則存在于公民社會領域，它要求通過諸如民主懇談會、座談會、聽證會、民意調查等制度安排，吸納政治共識和公眾意愿，從而為正式的政治協商準備充足的基本原料。目前存在的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》、《關于加強政黨協商的意見》等，為保障協商的制度化提供了范式。目前，應抓緊制定人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商制度，使協商民主制度落地生根。

3.著力構建協商民主監督反饋制度建設。完善社會主義協商民主制度必須發揮現有制度存量的基礎作用和制度優勢，堅持頂層設計與基層推進相結合的原則，著力加強協商民主監督制度的建設，避免協商的隨意性。加強協商成果反饋制度建設，激勵協商主體參與協商的積極性主動性，培養協商意識，提升協商能力。

（二）以基層協商民主為切入點激活協商治理活力

基層協商民主是一種直接協商民主形式，普遍存在于我國城市社區、企事業單位以及農村村委會為單位的基層民主自治體系中。一般而言，基層協商的問題都直接涉及公民切身利益的調整和維護，所以在國家協商治理體系中處于基礎性地位。然而在現實實踐中，由于地方政府長期處于權威和強勢的政治地位，加之相關配套制度的缺失，使得基層協商民主常常流于形式，協商效果不佳，從而抑制了協商治理的發展活力。積極開展基層協商民主對于激活協商治理活力，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。

1.轉變基層政府在協商中的理念。從中西方基層協商治理比較的角度出發，我國發展基層協商民主、激活協商治理活力，必須破除地方政府在協商中的主導和權威，轉變政府角色，使之轉變為在必要的時候提供技術資源、資金支持和組織支持的協商民主的支持者、組織協調者，從而促進協商民主成為所有組織和個人的共同課題。[3]

2.提高基層干部協商治理的認識。在基層自治性的協商治理中，存在著領導干部定位不準、協商反饋乏力等問題。因此，要提高基層領導干部認識、因時因地因事采取各種協商形式和建立相應監督機制等措施，保障協商結果真正落到實處。

3.開發社區治理資源。基層協商民主的有效開發，必須科學架構協商合作型街居治理體制，培育社會資本提升社區精神內涵，以及合理注入和分配社區治理資源。[4]總的來說，激活基層協商治理活力，推動國家治理現代化的深入發展，必須堅持社會治理的普遍規律，努力構建頂層制度設計與基層實踐模式融合的協調互動機制，在此基礎上將基層民主的發展推向規范化、法制化協商治理的軌道。

（三）培養協商文化是政府有效治理的前提基礎

從根本上說，國家治理現代化和協商民主發展的基本價值取向是合作、協商。就協商治理實踐而言，公共理性精神是協調人與人、人與社會、人與政府等不同主體之間進行協商實踐的價值規范和推動國家治理現代化所依賴的“軟件”基礎。然而，建立在一定社會基礎之上的價值取向的形成依賴于文化建設的長期培育，更為重要的是，協商文化的缺失和匱乏成為制約協商治理深入發展的重要因素。因此，積極塑造協商民主的協商文化，推進政府治理的理念創新，顯得尤為重要。

1.培育平等文化，充分激發協商智慧。協商的目的在于聽取各方真實的意見以優化決策，其核心是強調民主地協商、平等地對話、自由地交流，在此基礎上形成廣泛的共識，因而這要求營造平等、自由、公正、寬松的協商氛圍。只有這樣，才能充分激發協商人員的積極性和聰明才智，才能使協商各方把自己真實的想法毫不保留、坦誠地表達出來，才能對協商問題形成全面深刻的認識從而形成科學的協商結果，也才能保護各方的合理利益。

2.培育共贏文化，努力達成協商共識。進行協商的問題大多是涉及政治、經濟、生活等方面的重大問題。一般來說，具有目標模糊性或多元性等特點。由于協商問題的這些特點，導致協商決策是一個艱難的過程。另外，參加協商的各方都是代表著不同的利益群體，從某種意義上說，都是為了爭取更多的集團利益而參加的。協商各方有著不同的偏好和利益，要想形成一個大家認同的結果是比較困難的。這正如許多協商民主理論家所指出的那樣：在文化越來越多元，沖突越來越激烈的社會中，實施協商民主面臨著很多挑戰。因此，比較理想的結果是雙方各有所讓、各有所得，在妥協中爭取雙贏，實現整體利益最大化。

3.培育責任文化，切實提高協商質量。在多元文化社會中，一些協商人員可能更關心自己范圍內的局部利益，對大的共同利益沒有興趣。由于群體間在認知、價值、信念上的明顯差異也會削弱開展有效對話、理性協商的可能性。因此要提高協商質量，必須強調各方是理性和負有責任感的，都要明確自身與他人的責任，而不能隨心所欲地高談闊論。這正如哈爾貝斯所說的：“在協商過程中，人人必須懷著追求真理、服從真理的動機和愿望。”協商各方要真正對公共利益負責，在協商中既不能隨意附和領導的意見，也不能固守自己的利益不放，而要從是否有利于最廣大人民的根本利益來決定自己的取舍；要對歷史負責，堅持眼前利益服從長遠利益，多考慮長遠的發展，多考慮子孫后代的福祉；要對大局負責，堅持個人利益服從整體利益，局部利益服從全局利益，尋求個人利益與公共利益的“交集”。

大力推進政府治理變革，提升國家治理能力，作為我們黨改革開放事業的重大戰略構想，折射著歷史發展的進步。這對于發展經濟、推進民主、改善民生，對于進一步探索中國特色社會主義發展道路，對于豐富人類社會現代文明成果具有極其重要的意義。協商民主作為推進政府治理變革的關鍵路徑，其發展將有效推動政府治理現代化的實現。

參考文獻

[1]吳錦良.政府改革與第三部門發展[M].北京：中國社會科學出版社，2001：23

[2]陳家剛.協商民主與當代中國政治[M].北京：中國人民大學出版社，2009：242

[3]王 堃、張擴振.西方地方治理中的協商民主制度構架[J].學術界2014（6）

[4]陳 鵬、洪 波.社區治理中協商民主的應用價值及開發路徑[J].中州學刊，2013（6）

課題負責人：孫秀華，女，盤錦市社會主義學院統戰理論教研部主任、副教授

課題組成員：王方皓，男，遼寧遼河律師事務所主任

齊美音，女，盤錦市社會主義學院統戰理論教研部副主任、副教授

崔海燕，女，盤錦市社會主義學院統戰理論教研部，副教授

基金項目：2015年度遼寧省社會主義學院系統科研項目課題成果。

責任編輯/李永生