關于鐵嶺地區民族鄉在經濟社會發展領域存在的難題與對策探究

中共鐵嶺市委統戰部課題組

[內容提要]民族鄉是我國特有的、少數民族自己管理自己內部事務的、依法行使當家做主權利的一種基層政權形式，是解決我國散雜居少數民族問題的一種較好的政治管理形式，是民族區域自治制度的一種必要補充形式。本文以鐵嶺地區9個民族鄉經濟社會發展的基本狀況為依托，通過全市范圍內深入細致的調查研究，力圖以點帶面，剖析出民族鄉發展中所面臨的具有普遍共性的困難與問題，進而探究提煉出一系列解決難題的有效舉措。

[關 鍵 詞]民族鄉；發展難題；對策探究

改革開放以來，我國散雜居少數民族經濟社會發展的重要性日益凸顯，民族鄉的發展建設越來越受到黨和政府的高度重視。為促進民族鄉經濟、社會、文化等各項事業的發展進步，保障少數民族的合法權益，增強民族團結，根據憲法和法律的有關規定，1993年，我國制定并實施了《民族鄉行政工作條例》。該條例實施以來的22年，正是我國經濟社會取得跨越式發展和城鎮化進程加速的重要時期。隨著改革開放進入攻堅階段，民族鄉的經濟社會發展出現了一系列新情況、新問題。如何做好民族鄉工作，妥善解決民族鄉在發展中存在的難題，成為一個值得我們著力研究并解決的重要問題。2015年初以來，成立了以鐵嶺市委統戰部主要領導為核心的“關于鐵嶺地區民族鄉經濟社會發展問題研究課題組”。在全面走訪、深入調查研究的基礎上，以鐵嶺地區民族鄉的發展現狀為依據，深入剖析民族鄉在經濟社會發展過程中面臨的主要瓶頸問題，通過對一些表現突出、具有特色的做法與經驗的總結與升華，進而探究出一系列切實可行的工作理念、實踐途徑及工作方法。

一、鐵嶺地區民族鄉的基本概況

鐵嶺市是遼寧省重要的少數民族散雜居地區，是遼寧省民族工作重點市之一。全市現有滿族、錫伯族、朝鮮族、蒙古族、回族等37個少數民族，少數民族人口60.6萬，占全市總人口的20%。其中滿族人口540 834人，占少數民族人口比例為89.26%；錫伯族人口23 216人，占少數民族人口比例為3.83%；朝鮮族人口18 057人，占少數民族人口比例為2.98%；蒙古族人口11 295人，占少數民族人口比例為1.86%；回族人口11 133人，占少數民族人口比例為1.84%。全市有2個民族聚居（市）縣（開原市、西豐縣），民族鄉鎮少數民族人口數為50多萬。現有9個民族鄉，30個少數民族聚居鎮，433個少數民族聚居村。十二五期間，被國家民委確認的人口較少民族村（錫伯族村）有13個（鐵嶺縣2個，開原市11個），被省民委確定的特色村寨1個（清河區）。

自1984年5月以來，鐵嶺市經遼寧省人民政府批準先后建立了19個少數民族鄉鎮，2002年合鄉并鎮后，民族鄉鎮還有18個（包括13個鄉、5個鎮），占全市鄉鎮總數的21%。其中，開原市七個，西豐縣六個，鐵嶺縣兩個，清河區兩個，昌圖縣一個，18個民族鄉鎮所轄區域面積達1 923平方公里。2011年以來，隨著我國城鎮化迅猛發展，先后有九個民族鄉鎮變為鎮。至2015年，鐵嶺市有9個民族鄉，全部為滿族鄉。分別是：鐵嶺縣白旗寨滿族鄉、開原市林豐滿族鄉、西豐縣德興滿族鄉、和隆滿族鄉、成平滿族鄉、明德滿族鄉、營廠滿族鄉、金星滿族鄉，清河區聶家滿族鄉。

二、民族鄉在經濟社會發展中普遍存在的難題癥結探析

我國民族地區發展水平低，總體上與全國尤其是東部地區發展絕對差距拉大，這些差距將成為我國如期全面建成小康社會的短版。鐵嶺市各民族鄉在經濟社會發展領域普遍存在一些難題與癥結。

（一）民族鄉經濟社會發展速度緩慢，存在著相對滯后性

受諸多因素的影響，鐵嶺市的民族地區經濟發展速度較為緩慢、存在著相對滯后性，總體上落后于全市經濟平均水平。在全市現有的九個民族鄉中，除個別的經濟條件稍好一點，能排在縣（市）區發展的中游位置，絕大部分民族鄉經濟社會發展水平在各縣（市）區中的位置排名皆靠后。其原因分析如下：

1.改革開放前期缺少國家的發展扶持政策，再加上多年來一直為其他地區發展提供資源供給、生態環境安全等保障，從而犧牲了自身的很多發展機會。改革開放以來，國家中東部地區憑借其固有的歷史地理自然資源等方面的先天優勢，再加上國家政策的大力傾斜扶持，成為快速發展的排頭兵。相比之下，西部及老少邊窮地區由于地理條件險阻、自然環境惡劣、地處邊遠地區、歷史欠賬多等先天劣勢，發展緩慢。國家的生態補償機制不健全，東部等先富地區“反哺”力度不夠。另外，前些年我們國家在發展上存在唯GDP論誤區，片面追求速度，因而把主要的資本、勞動力、土地、技術、信息、經營管理等生產要素大多投入到底子厚、見效快的較發達地區，忽略了欠發達的民族地區，造成了區域經濟增長中的“馬太效應”問題凸顯，使民族地區發展日益邊緣化。我們調查中發現，這些年大力推廣的大規模現代農業開發項目，無一落實在民族鄉。落實大型龍頭企業，涉及民族鄉的更是沒有。因此，導致了民族地區經濟社會發展緩慢，存在著相對滯后性。

2.地處偏遠條件差、基礎設施落后，從客觀上制約了民族鄉的發展進程。近年來，鐵嶺地區通過各種形式對民族鄉進行扶持，各民族鄉的基礎設施條件得到了很大改善。但是由于絕大多數民族鄉都分布在東部偏遠山區，距離中心城市較遠（百里開外），交通不暢，道路狀況不好，公路覆蓋面窄、路況差、路程偏遠，甚至個別民族鄉，如西豐縣成平滿族鄉還沒有一條縣級公路。信息閉塞，嚴重限制了當地經濟社會的發展。

由于地理位置偏遠，交通不便等因素制約，發展工業的可能性就降到了最低，致使當地招商引資相當困難。這些民族鄉雖然土地貧瘠，但卻擁有著豐富的礦山、林業等資源優勢。例如鐵嶺縣白旗寨滿族鄉地處鐵嶺市的最東部，距離鐵嶺市區71公里，是一個以林業為主的深山區。該鄉儲有10億立方米的優質花崗巖，國內外客商對此項目很感興趣并有意向投資開發，但經過幾次商談評估后，皆因交通十分不便而擱淺。另外，由于投入有限，欠賬太多及各縣（市）區財力不足等困難，造成一些地區小流域治理進程緩慢，水利灌溉程度低。到目前為止，仍有不少位于山區的民族鄉擁有豐富的林下養殖、種植以及發展畜牧業的優勢，但皆礙于水利、電力、交通、通訊等基礎設施條件差的制約而難以形成開發規模。基礎設施建設滯后儼然成為民族鄉經濟發展的“瓶頸”。

3.對民族鄉發展重視程度不高、扶持力度不夠，從主觀上制約了民族鄉的發展進程。新中國成立以來尤其是改革開放以來，國家對少數民族及民族地區的經濟社會發展越來越重視。為加快民族地區經濟社會發展，逐步縮小地區發展差距，實現區域協調發展，實現各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的目標，中央相繼出臺了一系列文件和具體的政策方針。縱觀這些扶持和優惠的政策舉措，大多涉及的是民族自治區、民族自治地方及延邊地區，而對于散雜居尤其是民族鄉的力度則相對薄弱，主觀上造成了民族鄉發展緩慢的局面。

從鐵嶺地區的具體情況來看，近年來，上級對民族鄉的扶持力度逐年增加，但是基數較低、增幅不大。每年通過市民委為每個民族鄉爭取到的少數民族發展資金基本上都在10萬至20萬元之間。由于額度有限，少數民族地區補助費用于扶持民族鄉發展上的也不超過10萬元。對于一些民族鄉想發展的，資金額度又較大的項目，這些扶持資金遠遠不能收到預期的效果，不能滿足民族鄉發展的需求。此外，在實際工作中，一些國家和省出臺的政策中明確規定民族鄉在資金、財政和稅收等方面應享受的優惠政策，也由于種種原因難以落實到位。

（二）民族地區民生建設發展遲緩，少數民族群眾自我發展意識薄弱，導致民族鄉貧困問題凸顯

改革開放以來，我們國家經濟發展、社會進步，取得了空前的成就，各項民生事業大發展，人民群眾的物質文化生活水平總體上也得到大幅提升。但具體看來，民族地區相對落后，地區間發展差距拉大，貧困人口多，貧困問題凸顯。鐵嶺地區民族鄉的情況和全國相似，民生事業發展遲緩，貧困問題仍然凸顯。例如2014年，鐵嶺市農村居民人均可支配收入為10 985元，而民族鄉的農村居民人均可支配收入則為8 904元，少于全市平均線2 081元，西豐縣的個別民族鄉農村居民人均可支配收入只有6 100元，差距明顯。原因癥結分析如下：

1.民族地區由于經濟基礎較為薄弱，自然環境比較惡劣，民生問題更加嚴峻。交通阻塞不暢，基礎教育落后，勞動者素質低，自身綜合能力差，人力資源存量不足，限制了生產效率的提高和群眾收入的增加。據調查：鐵嶺市的民族鄉地處偏遠發展條件差，自然環境惡劣歷史欠賬多。這些年來，為了促進經濟發展，市縣區往往把主要精力、財力、物力、人力等大都投入到平原鄉而忽略了地處山區的民族鄉，致使民族鄉與其他地區的差距越拉越大。一些民族鄉是水系源頭區和生態屏障區，是水土資源的重點保護區。例如鐵嶺縣的白旗寨滿族鄉是鐵嶺市的重要水資源--凡河的源頭，為保障水資源的安全，全鄉境內工業、畜牧業等產業發展都受到很大的限制，而這些年來卻一直得不到生態補償。多數邊遠民族地區的師資力量匱乏，學校留不住教師。一些學校合并后，一定程度地存在學生輟學的現象。民族鄉的很多群眾受教育程度低，業余文化生活水平落后，甚至個別民族鄉至今沒有一個像樣的圖書館。社會保障系統薄弱，醫療衛生條件很差，個別鄉級醫院只有兩三個醫生幾張病床，連最起碼的醫療儀器設備都沒有，只能給患者開點藥打個點滴，相當于一個小診所的功能。農民看病難，看病貴的問題仍然存在，因病致貧的現象普遍存在。

2.長期以來形成了封閉落后的生產生活環境，造成了民族地區群眾思想觀念封閉保守、墨守成規，與外界的信息交流與溝通不暢。在時代飛速發展的今天，仍有為數很多的少數民族群眾發展意識薄弱，自我發展的能力不強。很多人拘泥于傳統的種植養殖業，缺乏長遠的目光和打算。“等、靠、要”得過且過的思想觀念很嚴重，缺乏窮則思變的意識和能力。參加科技培訓的積極性不高，勞動力轉移難度較大。一些村干部缺乏創新意識，發展思路不清晰，缺少帶領群眾致富的想法與方法。

另外，自然災害也是導致民族鄉貧困的重要因素之一。不少民族鄉自然條件差，干旱、洪澇、凍雨、倒霜、冰雹等自然災害給這些本來發展靠后的民族鄉的農牧林業生產帶來了更大的困難。如西豐縣和開原市的部分民族鄉每年都要受倒霜影響，農產品的生產和產量得不到保障。

（三）農業產業結構單一、組織化程度低，鄉鎮企業發展緩慢，缺少支柱性產業支撐

1.一直以來鐵嶺市民族鄉大多以傳統農業為主，主要種植玉米等傳統農作物。近年來在國家政策的大力扶持下，一些民族鄉根據當地的實際情況發展了一些特色產業。但大多面積較小，農業機械化程度普遍偏低，產業鏈條短，難以取得較高的規模效益和經濟效益。民族地區群眾生產組織化程度較低。到2014年底為止，全市民族鄉成立了大小110個種植、養殖合作社。但這些合作社多為松散型，普遍存在規模小、合作領域窄、輻射面不廣等問題，組織農民闖市場、占領市場的能力較弱，各種章程、管理制度不健全，服務內容有限、功能單一，而且大部分都局限于生產環節。基本上沒能形成“農戶+基地+龍頭企業”的產供銷一體化經營模式。

2.從鄉鎮企業發展方面來看，鐵嶺市民族鄉企業發展速度緩慢。原有企業大多由于資金不足、設備陳舊、技術落后等因素處于擱置狀態。近年來各民族鄉經過艱苦努力，雖然也發展了一些鄉鎮工業企業，但普遍都存在起步晚、基礎差、標準低、發展慢的問題。優勢產業不夠突出，資金不足，技術落后，有的民族鄉幾乎沒有成型像樣的工業企業，使當地發展缺少支柱產業的支撐。在競爭日益激烈的市場經濟大環境下，這些鄉鎮企業的發展更是步履維艱。由于沒有支柱財源，再加歷史上的各種負債，使得民族鄉的財政非常困難。例如2014年，這九個民族鄉平均公共財收入為525萬元，而其平均公共財政支出為623萬元，入不敷出。當地的鄉、村兩級都只能以保工資、保運轉為目標，致使鄉、村兩級發展企業的難度加大。

三、推進民族鄉經濟社會快速發展之對策探究

為了有效解決鐵嶺地區民族鄉面臨的各種困擾與難題，從而推進民族鄉經濟社會快速發展，需要做出一些對策。

（一）各級政府必須重視民族鄉的經濟社會發展問題，加大基礎設施建設的力度

1.各級政府要努力提高對民族鄉發展問題的重視程度。首先，要確保相關政策落到實處。結合鐵嶺市少數民族百鄉萬戶惠民工程，爭取采用各種辦法，通過多種途徑，在人力、物力和財力等多方面對民族鄉經濟發展給予大力扶持。通過落實這些優惠政策，盡快推動民族地區經濟社會發展，逐步縮小與其他地區的發展差距。對于開原市、西豐縣等少數民族聚居（市）縣，民族鄉和少數民族聚居鎮占很大比重，經濟發展又相對落后，需要通過各種渠道向國家、省有關部門進行呼吁，引起高度重視。力爭以少數民族自治縣的優惠政策為參考，采取差別化政策扶持民族地區經濟發展。針對那些處于水系源頭區和生態屏障區的民族鄉，要依據國家規定，實施生態補償政策。

其次，要確保用于扶持民族鄉經濟發展的各項資金及時、足額落實到位。對民族鄉發展的各項扶持資金是根據當地實際情況經立項、申請逐層批復的，應用于當年民族鄉特定項目發展需要上。如果扶持資金被串用、擠占而不能確保資金及時、足額落實到位，一方面影響既定項目建設進程，另一方面會使民族鄉在實施各項發展建設方面的積極性受挫，有礙民族地區總體發展進程。

再次，要確保有足夠的人力資源加強對民族鄉經濟工作的管理。各級政府除了應根據民族經濟工作量的要求，配齊相關工作人員外，還要對這些人員進行定期培訓，提升其業務能力和水平，以適應民族地區經濟社會不斷發展的需求。

2.要把民族鄉基礎設施建設擺在優先發展位置。加大對教育、衛生、文化、體育等社會公共事業的投入，加快社會事業的發展。要充分借助美麗鄉村建設平臺，在民族鄉（鎮）中打造一批美麗鄉村示范村。扶持民族地區優先實現村組道路全聯通，加強危橋改造項目建設，解決少數民族群眾出行難問題。優先支持民族地區水利設施建設，完成民族地區小流域治理工作，逐步實現民族鄉群眾全部使用安全飲用水的目標。通過村級文化活動廣場的建設、圖書館的普及、進行民族團結的引導教育、促進各民族的交流交往交融等多種多樣的形式，豐富少數民族群眾精神文化生活。讓各族人民增強對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同，使各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助。全面改善基礎設施落后的現狀，增修道路、水利及電力設施及設備，逐步改善群眾生產、生活條件。建立健全社會保障體系，盡快將民族地區群眾全面納入社會保障范圍，解決邊遠地區少數民族群眾看病難、看病貴的問題。

（二）全方位加大對民族鄉的扶持力度，從根本上解決貧困落后問題

1.要在財稅、政策等方面加大對民族鄉的幫扶和支持力度。首先，要在財政、稅收和金融等諸多方面給予各民族鄉必要的差別式照顧和政策傾斜。提高民族鄉稅收分成比重，或是讓民族鄉所創稅收全部留用于自身發展。著重增加交通、水利以及扶貧等方面的投入力度，使少數民族群眾真正得到實惠。在發展用地上，應該在規劃修編、用地規模、用地指標、用地價格等方面給予民族鄉優先權，充分體現國家民族政策的優越性。其次，要做好各部門的協調工作。要把幫助民族鄉各項事業發展作為一件大事來抓，采取多渠道籌措資金，把解決一個村，扶持一個項目，幫助一方少數民族群眾脫貧作為各項工作的出發點和落腳點，真心實意地為民族鄉辦幾件看得見，摸得著的實事和好事。再次，要逐步建立長效扶持機制，從項目和資金上扶持民族鄉、村可持續發展，不斷加快少數民族鄉鎮經濟發展步伐。

2.加強智力扶持，提高少數民族群眾素質，是民族鄉徹底脫貧致富的根本所在。扶貧先“扶志”，要從轉變思想、更新觀念上下功夫。切實加強對少數民族群眾的教育和引導，采取多種形式開展思想教育活動，著力培養民族地區群眾自立自強，艱苦創業的精神。鼓勵少數民族群眾走出封閉的生產生活環境，到外面發達地區去務工學習，開闊視野、更新觀念、掌握先進的生產生活技能。廣泛發動少數民族群眾投工投勞，開發建設一些力所能及的項目，增強群眾改變貧困落后面貌的信心。加強對少數民族群眾的文化教育，全面提高其各項素質。加大對學校的監管力度，普及九年義務教育。引進高水平的師資力量，提高教師待遇以留住人才，提升民族鄉學校的師資水平。

3.要充分利用國家扶貧政策，對貧困民族村實施整村扶貧開發。2008年國家出臺新的扶貧開發規劃，對農村貧困村開始實施整村推進政策，鐵嶺市緊緊抓住這一契機，市政府協調農委、扶貧辦等部門，注意把扶貧項目向民族貧困村傾斜，已初見成效。在2010年至2015年實施的130個整村推進村中，有72個為民族聚居村，貧困民族村獲得了最大實惠。在扶貧開發同時，著重結合省民委在全省開展的“電腦農業示范項目”和“扶貧科技培訓”工作，動員社會力量，整合各類培訓資源。形成政府扶助、面向市場、多元培訓的模式。開展規模的農業實用技術培訓工作，積極培養農民科技骨干和技術人才，每村培訓一批懂技術、會經營的科技示范戶。尤其是加強對民族鄉農民合作社技術人員的培訓，使農業經營適應市場需求，鼓勵培養經紀人隊伍，為農產品銷售環節搭建平臺。針對民族鄉富余勞動力和應屆初中畢業生，組織舉辦各種實用技能培訓班，及時提供符合鄉村經濟發展的致富信息和致富項目。切實提升富余勞動力和新增勞動力的就業技能和擇業競爭力，向其他地區大型企業進行勞務輸出。

（三）因地制宜打造品牌產品，大力發展民族鄉具有競爭力的特色產業

由于歷史、自然、風俗等因素影響，使得地區內的某些資源被賦予獨特的自然稟賦。以該資源為基礎而建立的產業稱為特色產業，其獨到之處是“人無我有，人有我優”。鐵嶺市的滿族、錫伯族、朝鮮族、蒙古族、回族等各少數民族，千百年來經過世代傳承，形成并擁有了自己獨特的民族文化及與眾不同的風俗習慣，具有鮮明的民族個性。要大力發展民族鄉具有競爭力的特色產業，促進其快速發展。

1.要把各民族鄉的發展納入全市統籌安排之中，依據民族鄉當地的突出特色與優勢，詳細制定今后的發展規劃。要立足資源優勢，制定符合科學實際的近期及長遠的建設與發展規劃。在制定規劃時要堅持以人為本、因地制宜、量力而行的原則，以現代工業、農業技術為依托，以市場經濟運作方式為手段，圍繞特色產品、特色資源進行綜合開發，培育穩定增收致富的主導產業。要以全市制定“十三五”規劃為契機，將發展民族鄉特色產業列入全市“十三五”規劃藍圖。本著“一鄉一業”、“一村一品”的原則，抓好民族鄉特色產業的開發工作。至2015年，這項工作已取得了顯著的效果：部分民族鄉鎮牽頭開發的產業項目有的已經成為所在縣甚至全市的特色產業。9個民族鄉已發展榛子、煙葉、肉牛等種植、養殖產業基地30余個。開原市林豐滿族鄉的藍莓種植面積已達1 200畝，人均增收可達萬元，取得了可觀的經濟效益和社會效益。西豐縣德興滿族鄉大棚產業基地已發展至300余個棚。2014年，該鄉新開發種植的反季大棚葡萄和油桃供不應求，全鄉經營大棚葡萄和油桃的戶數近200戶，每個大棚年均純收入達6萬元，帶動幾百人就業。鐵嶺縣白旗寨滿族鄉的黑木耳種植達千畝，生產也由原來的一家一戶種植，發展到合作社經營，目前成立了農民合作社24個，參加合作社的農戶達430戶。無論是生產還是銷售都走向規范化管理軌道。

2.要加大各級政府的引領力度，充分利用各種優惠政策打造各民族鄉的品牌產品。地方各級政府要發揮引領作用，依據各民族鄉的自然條件、資源狀況、經濟技術水平以及市場培育程度等客觀條件，確立每個鄉特色產業的發展方向、規模以及速度。并通過政策法規、行政鼓勵等方法措施，推進此項工作的進度。要以加大財政投入為先導，重點扶持規范化特色產品基地建設，著力培育壯大龍頭企業。根據地方財力增長情況，對特色產業這一塊的財政投入要逐年增加。同時還要整合使用農林牧業項目資金，集中投入那些前景好具有競爭力的特色產業。另外，要大力號召鼓勵社會各界來投入民族鄉特色產業。鼓勵企事業單位、社會有志之士以及種糧大戶等到規范化特色產品基地規劃區從事規范開發項目。

3.要依靠科學技術的普及，加快民族鄉特色產業的發展步伐。“科學技術是第一生產力”。依靠科技進步和提高勞動者素質應成為加強建設特色產業發展的首要推動力。全面提高勞動者的科技文化素質，進一步健全農村網絡信息覆蓋面，加大電腦示范戶投放數量。將農業實用技術的普及與推廣擺到突出的位置。著力提高民族鄉群眾的科技素質，增強其致富能力、創業能力和市場競爭能力。按照需求圍繞綠色生產、節約生產、清潔生產，提高產能和效能等內容進行現代農業技術培訓。在打造綠色、有機、無公害特色產品上下功夫，提高農產品科技含量及產品品質，增強市場競爭力。

習近平同志多次強調：“全面建成小康社會，一個民族都不能少”。在全面建成小康社會的今天，一定要全面準確地貫徹執行黨的各項民族政策，著力改善民生推進民族地區經濟社會發展，促進各民族交往交流交融。加大民族鄉鎮的各項工作力度，集中力量扶貧攻堅，提高少數民族群眾生產生活水平，真正實現各民族“共同繁榮發展，共同團結進步”的目標，為遼北經濟社會的發展騰飛打下堅實的基礎。

課題負責人：葉德松，男，遼寧省鐵嶺市政協副主席

課題組成員：張鳳海，男，中共鐵嶺市委統戰部副部長

陳新枝，女，中共鐵嶺市委黨校，教授

基金項目：2015年度遼寧省統戰部獲獎課題的成果。

責任編輯/趙洪波