淺析我國的信訪制度——解釋的視角

摘 要：信訪制度極具中國特色，其產生與發展與我國的歷史文化、社會背景、法治進程都息息相關。本文從法理學解釋的角度出發，對我國信訪制度從文化、效益和社會方面進行剖析，有利于洞悉我國信訪制度的現狀，指明我國信訪制度的發展方向。

關鍵詞：信訪制度；文化解釋；效益解釋；社會解釋

一、信訪制度的產生與發展——文化解釋的視角

“沒有普適性的法律文化和法律制度，只有具體的、適合特定文化背景的法律文化和法律制度?！雹傩旁L制度在我國已有四千多年的歷史，其文化底蘊深厚、發展根基堅實，一直作為民意表達和糾紛解決的重要手段調整著社會關系。信訪制度與我們的民族文化和特性無法割舍，最明顯的表現就是，在英文中找不到和“信訪”一詞相對應的英文單詞②，雖然國外存在與信訪相類似的制度，但在設計理念、運行模式方面都有很大不同。

以下分兩個時間段對我國信訪及其法律制度的文化根基進行概述：

1.新中國成立前的信訪制度

新中國成立之前，我國逐步經歷了奴隸社會、封建社會等階段，信訪活動自原始社會末期萌芽以來，數量逐步增加，國家也相應地設立了處理信訪問題的官職和機構，《尚書》中記載的官職“納言”[1]、西周的路鼓制和肺石制、西晉的登聞鼓制度等均為信訪制度的體現。

信訪制度之所以能夠得到發展，原因在于整個中華文化的背景。一方面，基于集權的政治文化，人們對于皇帝存在崇拜，在利益受到損害時認為皇帝能夠為自己申冤，從而進行了大量的信訪活動；另一方面，基于儒家民本主義的思想文化，統治者推行德治和仁政，為了政權穩定和長遠利益，統治者愿意通過信訪制度來釋放民怨、監督官吏，從而推動了信訪制度的正規化、法律化，甚至形成了對信訪的路徑依賴。

2.新中國成立后的信訪制度

這一時期的信訪制度最初表現為毛澤東等國家領導人對各地來信的處理，后來多次全國信訪工作會議的召開以及相關法律法規的頒布極大地推進了信訪制度的發展。

新中國成立后，尤其是實行社會主義市場經濟和改革開放以來，我們高舉中國特色社會主義旗幟，建設社會主義國家，使得社會主義文化廣為傳播，并影響著人們的世界觀、人生觀和價值觀。同時，國家提出了依法治國的基本方略，2005年國務院新頒布的《信訪條例》③為信訪提供了明確的官方定義和法律保障，使得信訪制度在法治的引導下進一步的規范化、明確化。在這一愈發開放、自由、民主的文化環境中，人們的思想逐步解放，利益訴求的表達也更加積極，多元文化及多元利益更為明顯，為信訪及其法律制度的發展和完善提供了廣闊的空間。

二、信訪制度的建立與選擇——效益解釋的視角

1.信訪制度的成本收益分析

成本，是指某項法律決定導致當事人或整個社會支付的費用，包括直接支出的成本和機會成本。收益，是指因法律本身的完善與法律服務質量的改進給當事人或社會帶來的效益，包括無形的收益和有形的收益。此處的成本收益分析就是要對信訪制度的成本和收益進行計算和權衡，從而評價其可取性并尋找利益最大化的方案。

（1）成本分析：就直接支出的成本而言，信訪法律制度的調研、論證、制定、修改需要人力物力，信訪局的設立和工作人員的安排也需要成本。根據西方經濟學的基本假設，如果將政府看作理性經濟人，就需要合理配置立法、司法和執法資源，衡量信訪救濟與其他救濟的成本，進而選擇以最少的投入獲得最大的產出；如果將信訪人看作理性經濟人，那么他在選擇救濟途徑時必然會將信訪與訴訟、仲裁等進行比較，從而選擇能夠實現自我利益最大化的途徑。

就機會成本而言，國家在信訪制度上投入較多可能造成訴訟、仲裁等機制建設領域的損失，信訪機構在非屬自己常規管轄的信訪范圍也會付出額外的成本，而當事人進行信訪而放棄或者不便進行訴訟、私力救濟等，其因此而遭受的損失也構成信訪制度的機會成本。

就我國信訪制度的現狀而言，可以說其成本居高不下。一方面，政府和信訪機構成本較大。政府需要應對越來越多的上訪者，其安置、勸返帶來了成本支出的增加；我國信訪機構數量眾多、種類不一，社會責任重大但實際權力有限，其應對信訪的成本也十分巨大。另一方面，信訪人的信訪成本巨大。他們在地方和北京徘徊轉圈，時間上幾年到幾十年很常見，財力消耗上幾萬、幾十萬也不足為奇。[2]

（2）收益分析：就有形的收益而言，信訪人可以通過信訪程序保障權利、獲得物質賠償；政府可以盡可能地解決糾紛、維護社會穩定和秩序，從而帶來經濟、行政上的物質收益。

就無形的收益而言，信訪人可以通過信訪程序提升對自身尊嚴的認可，同時增強對國家功能的確信；政府則可以增強自己的公信力，伸張社會正義，促進社會的和諧與安寧。

從我國信訪制度的運行來看，信訪人對有形收益的追求大于無形收益，往往懷著“信訪不信法”、“鬧了才能賠”的想法進行信訪。而政府通過信訪制度獲得的收益是有限的，通過信訪得到的救濟往往對信訪人確信觀念的提升、政府公信力的提升作用不大。

2.信訪制度的供給需求分析

此處的供給，是指國家不同機關之間產生的不同類別的法律，以及社會上之有效的糾紛解決機制。此處的需求，是指人們對官方法律服務的期待。信訪制度的供給需求分析是要根據供給與需求的變化，尋找供需平衡點的變化。

（1）供給分析：一方面，信訪制度的選擇是司法訴訟供給不足的結果。當事人在需要尋求權利救濟時，如果訴訟成本過高或訴訟服務質量較差，就可能選擇信訪替代訴訟。就我國現狀而言，與行政訴訟相比，信訪救濟經濟成本更低、更有利于沖破關系網的束縛④，增強裁定的相對獨立性，甚至在救濟的作用上勝過訴訟救濟；與行政復議相比，信訪救濟不存在與行政訴訟的適用順序等問題，更加靈活簡便。

另一方面，我國的信訪制度本身也存在著供給不足的情況。實踐中違法不接受信訪甚至阻攔信訪、變相懲治信訪者的情況時有發生，所提供的法律模式無法滿足人們對于信訪的期待?？梢?，信訪尤其是其法律制度的供給還有待提高，需要加大投入、增加服務人員。

（2）需求分析：人們對于信訪制度的期待無疑是在不斷增強的。一方面，隨著人們受教育程度的不斷提高，社會公眾的法律知識極大豐富，對于利益表達和權利保障的途徑的理解就更加深入。另一方面，作為訴訟救濟的替代方法，當訴訟救濟供給不足、需求下降時，信訪救濟的需求就會上升。

可見，從效益解釋的角度來看，信訪制度成本大于收益，供給無法滿足需求，這說明我國的信訪制度存在一些問題，需要進行改善。但是，不容忽視的是，信訪制度的成本收益比較在某些情況下優于訴訟的成本收益比較，這說明信訪制度有其優越性和存在的必要性。

三、信訪制度的作用與實效——社會解釋的角度

1.信訪制度的社會背景

信訪是存在于現實生活中的特定的社會現象，由此產生的信訪制度也有著深刻的社會背景。關于社會公眾為什么在糾紛解決中偏好信訪的問題，學界有兩種觀點，一是認為信訪是人們理性選擇的結果[3]，二是認為社會已經形成了對信訪的路徑依賴。[4]信訪制度作為一種扎根在社會中的“活法”，與社會在長期發展過程中形成的以上兩種社會觀念自然密不可分。

除此之外，信訪制度更是脫胎于新形勢下的社會背景。一方面，隨著計算機的普及，社會呈現網絡化的趨勢，消息傳播明顯加快，社會輿論的波及范圍明顯加大，人們對于信訪行為也有了更多的習得來源和實踐空間；另一方面，我國憲法賦予了公民批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利⑤，隨著社會開放性與容納度的提高，人們對于自己的民主權利和訴求表達有了更高的欲望，無疑也催化著信訪制度的發展。

2.社會控制的手段

法的社會解釋將法律最基本的功能定位于社會控制的實現，“法不是規范的價值和理想，也不是規范的形式，而是政府的控制”。⑥

目前，我國正出于社會轉型的關鍵時期，社會各方面都在發生深刻的變化，同時，這一時期的社會矛盾也最為突出。國家通過信訪制度的引導，拓寬民意表達途徑、溝通社會與高層決策，是對社會聲音的傾聽，也是對社會的有效控制，是構建社會主義和諧社會的必然要求。

3.信訪制度的社會實效

信訪制度的評價關鍵在于其實際效果如何，在于其社會效益是否積極。必須承認，信訪制度在一定程度上對利益訴求的表達、爭議的解決、正義的維護、社會秩序的恢復等方面有著不可替代的作用，更是與我國社會主義初級階段發展狀況相適應的一種途徑。但是，信訪制度也造成了許多消極的后果，如因信訪中公民與國家之間的矛盾產生的群體性事件、突發性事件等。這兩方面的社會效益都需要我們予以關注，不能因為信訪制度的尚不完善而完全否認其社會功能，而應當在實踐的過程中予以揚棄。

四、信訪制度的道路選擇

極具中國特色的信訪制度從其產生、發展到不斷完善，一直根植文化傳統，承載社會期待，其發展道路選擇蘊含著效益的分析和利弊的取舍?？傮w而言，信訪制度有其存在的必要性，對于我國社會的發展有著不可忽視的作用；同時，信訪制度又有其改革的必要性，需要將其與其他救濟機制協調，實現社會整體利益的最大化。

1.信訪制度存在的必要性

一方面，我國長期以來的文化傳統根深蒂固，“向上”信訪的社會現象在短期內不會消失，信訪制度作為適應民族文化的制度也會長期存在；

另一方面，基于社會現實的情況，我們目前無法找到信訪制度的替代者，原因在于信訪制度涉及的國家機構和社會活動范圍十分廣泛，具備了諸如批評、檢舉、請愿、建議、糾紛解決等多種功能，其成本收益比較上的優勢也導致了其存在的必然性。

2.信訪制度的改進完善

首先，信訪制度的完善要以社會的需要為依據。基于目前信訪制度成本高、收益不足，需求大、供給不足的狀況，應當加大制度建設投入，完善并落實《信訪條例》等法律規定，加強監督管理，尋求公民訴求與國家制度的平衡點。

其次，信訪制度的完善要與其他的救濟機制尤其是訴訟機制相協調，將信訪納入法治的軌道，使其在發揮“上傳下達”的溝通作用的同時不會損害司法的權威，從而實現社會效益的最大化。

注釋：

①徐亞文著：《西方法理學新論——解釋的視角》，武漢大學出版社2010年10月第1版，第157頁.

②參見：李秋學：《英文文獻中“信訪”等詞語用法評析》，參見http：//www.fane.cn/2009/03/09/2048227/，2015年12月9日最后訪問.

③國務院《信訪條例》第2條，第431號，2005年1月5日.

④周悅德：《成本分析語境下的信訪制度思考》，載《三江論壇》2008年7月刊.

⑤《中華人民共和國憲法》第41條，1982年12月4日.

⑥轉引自：徐亞文著：《西方法理學新論——解釋的視角》，武漢大學出版社2010年10月第1版，第31頁.

參考文獻：

[1]劉作翔.法律文化理論[M].商務印書館，1999年版.第71～73頁.

[2]蘇永通.“上訪村”的日子[N].南方周末，2004年11月4日.

[3]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法研究，2004年第3期.

[4]李文玲.中國古代的“無訟”理念與現代“和諧”社會[J].甘肅社會科學，2006年第5期.

作者簡介：

楊思益（1995.12～），女，籍貫：湖北恩施，學歷：本科，研究方向：民商法。