淺析我國碳交易法律問題及完善

肖茗予

摘 要：隨著《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》等國際條約的出臺，碳交易制度引起各國普遍關注，發展迅速。目前，我國處于碳交易的初期探索階段，碳交易體系還未形成，統一的碳交易市場還未建立，碳交易法律制度還很不完善。我國碳交易立法存在著立法主體位階低、缺乏針對碳交易基本問題的統一規定、已制定的行政法規和部門規章存在漏洞等問題。碳交易法律制度是碳交易有序進行的保證，碳交易立法是構建碳交易體系的前提。我國應從制定統一的國家層面的碳交易法律規范、完善配套的行政法規和部門規章、打破部門法區分以進行制度創新等方面完善碳交易立法，從而促進我國碳交易的發展，控制溫室氣體的排放。

關鍵詞：碳交易；碳排放權；碳交易法律

一、碳交易的概述

碳交易，又稱“碳排放權交易”或“溫室氣體排放權交易”，是排污權交易的一種，是指為促進溫室氣體減排，減少二氧化碳排放量，在各國政府對企業的二氧化碳排放額度進行控制的條件下，相關企業進行二氧化碳排放額度買賣的市場交易機制。碳交易主要可以分成兩類：第一是基于配額的交易，其主要規則是，碳排放權使用者在“限量一貿易”體制下購買碳排放權的減排配額；第二是基于項目的交易，碳排放權的使用者向可證實降低碳排放量的項目購買減排，比如清潔發展機制項目（CDM）以及聯合履行機制下分別產生核證減排和減排單位。[1]

二、我國碳交易立法的現狀及存在的問題

（一）我國碳交易立法的現狀

作為《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》的締約國，我國主動進行溫室氣體減排，遵循公約中對國際減排交易的規定，對碳交易制度的構建和體系的形成進行了積極嘗試。具體來說，我國目前與碳交易方面有關的法律規定主要體現在以下方面：

1.憲法

我國憲法第26條規定：“國家保護和改善生活環境與生態環境，防治污染與其他公害?！弊鳛閲业母敬蠓疤冀灰字贫鹊臏Y源，憲法對保護環境、排污減排作了原則性規定，為碳交易法律制度的進一步建構堅定了基礎。

2.法律

1987年，我國制定了《大氣污染防治法》，并在1995年、2000年、2015年分別對其進行了修訂。《大氣防治法》第3條規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環境質量達到規定標準并逐步完善?！背瓌t性規定外，《大氣污染防治法》還建立了總量控制和許可證制度、污染物排放超標違法制度等制度，為我國碳交易制度的發展指明了方向。

此外，2002年出臺的《清潔生產促進法》是在《大氣污染防治法》的基礎上的具體闡釋?！肚鍧嵣a促進法》一改過去先污染后治理的發展模式，開始提出了從源頭上管控污染的清潔發展模式。[2]

3.行政法規和部門規章

2004年5月31日，國家發改委、科技部、外交部頒布了《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，并于同年6月30日施行。《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》是我國最早規制清潔發展機制的規章。同年10月12日，《清潔發展機制項目運行管理辦法》施行，《暫行辦法》同時失效。《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》及《清潔發展機制項目運行管理辦法》是我國真正意義上碳交易立法的第一步。2012年，國家發改委頒布了《中國情結發展機制基金有償使用管理辦法》、《中國清潔發展機制基金贈款項目管理辦法》及《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，我國碳交易立法進入新階段。2014年12月10日，國家發改委發布《碳排放權交易管理暫行辦法》，為全國碳交易市場的建立搭建了基本框架。

4.地方法規和政策

目前我國在北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市進行碳交易試點，各試點省市分別制定了相應的地方法規和政策：《北京市碳排放權交易試點實施方案（2012—2015）》、《上海市碳排放管理試行辦法》、《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》、《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》、《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》及《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》等。

（二）我國碳交易立法存在的問題

1.立法主體法律位階低，法律效力低

從上述中可以看出，我國憲法和法律只是對保護環境、應對氣候變化、排污減排等作出相應規定，并沒有具體、明確地規范碳交易。目前我國有關碳交易的立法大部分屬于部門規章和地方性法規，甚至是政策，立法位階較低。一方面，根據《立法法》的規定，政策屬于非正式法源，不能靠國家強制力保障實施，法律效力低；另一方面，即使是關于碳交易的部門規章和地方性法規，由于其立法等級低，適用的部門和地域范圍具有局限性?？偟膩碚f，我國目前缺乏在部門法層面的專門的碳交易立法，而主要是制定相應的部門法規、部門規章及不具法律約束力的政策，法律效力低，相關法律規范亦缺乏協調性。

2.缺乏針對碳交易基本問題的統一、明確的規定

目前，我國缺乏針對碳交易基本問題的明確規定。各部門規章和地方法規的規定不協調、相抵觸甚至沖突的情況較為常見。

（1）未確認碳排放權的法律性質和法律地位。碳排放權的法律性質和法律地位是構建碳交易體系首先要明確的問題。對于碳排放權的法律性質，我國法律并未作出確認，學界也存在爭議。有些學者認為，碳排放權是碳排放主體所擁有的一種產權，這是從經濟學的角度看待碳排放權，在經濟學視角下，碳排放權被定義為碳排放主體為完成減排配額而形成的交易行為，同時以科斯定律為基礎，認為只要產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，實現資源配置的帕雷托最優。有些學者從法學的角度出發，認為碳排放權是排污權的一種，排污權是指在環境行政部門分配的額度內，在不損害他人權益及社會公共利益的前提下，依法享有的將污染物排放到環境中的權利。排污權既可以通過政府賣給排污者，也可以在企業和個人之間交易。此時，碳排放權被看作一種特殊的用益物權，是具有公法色彩的私權利，是指相關權利主體在被分配的排放額度下經許可排放二氧化碳氣體的權利，這種權利可以占有、使用、收益。

碳排放權及交易標的的合法性是碳交易受法律保護的前提條件，是構建碳交易體系的基礎。目前二氧化碳還沒有被納入大氣污染物中，我國也沒有法律確認碳排放權的法律地位，《環境保護法》及其他環境單行法中都沒有明確規定碳排放權及碳排放權的取得、轉讓，也沒有法律確認碳排放的交易標的——碳排放配額。

（2）未具體規定主體的資格和權利義務。我國相關立法目前未具體規定主體的資格和權利義務。碳交易主體的準入及權利義務的分配不明確，極大地阻礙了碳交易的發展：沒有明確碳交易主體的資格，碳交易的主體參差不齊，不能杜絕暗箱操作、隨意操作的現象；沒有具體規定相關主體的權利義務，使得我國相關企業的參與度不高，不能積極承擔減排義務，碳交易很難順利進行。

（3）碳交易監管機制不明晰。市場不會自發形成，需要由政府進行監督和管理。然而，在我國實踐中，由于碳交易還處于試點階段，碳交易監管機構的設置和監管權力的分配還不明晰。在各碳交易試點省市中，碳交易管理主體主要是發改委，但發改委并沒有權限管理碳交易主體——企業；且企業排放數據大多在各地經濟和信息化工作委員會，發改委并不掌握企業排放和能耗數據。碳交易監管主體不明確，監管機制不明晰，這直接導致管理的低效率，暗箱操作、市場壟斷等現象也不能得到有效制止。

（4）法律責任不明確。明確碳交易相關主體的法律責任，是保障其合法行使權利，自覺履行義務的前提。目前，試點省市對于碳交易相關主體法律責任的規定較為單一，一般只規定了罰款等行政責任，其他法律責任則不明確，如對于碳實際排放量超過配額的情況，湖北省、廣東省都規定罰款與責任不可免除的行政責任，北京、上海、重慶等省市只處以罰款。此外，各省市規定的相關主體承擔的法律責任強度較弱，罰款數額低，較低的違法成本使法律責任的規定不能有效約束碳交易主體。

（5）缺乏風險防范和糾紛解決機制。我國碳交易制度建設不完善，碳交易市場還不統一，碳交易存在較大的不確定性，碳交易風險較為復雜，碳交易風險主要有：法律風險，由于目前我國碳交易法律體系和框架不健全，碳交易基本問題沒有得到明確規定，且企業對碳交易了解不深，缺乏相關知識，碳排放權交易存在著較大的法律風險；市場風險，我國企業沒有強制性的減排義務，國內市場需求小，而在國際上由于經濟和政治的影響導致市場需求波動大，市場需求不確定，且我國碳交易市場存在人為分割現象，碳交易市場不統一，這些都將導致碳交易本身存在市場風險；操作風險，由于碳交易涉及環境、法律、金融等多個方面，在我國又是新興行業，碳交易體系還不完備，專業機構和專業人才還相當缺乏，企業缺乏對碳交易的深入了解，相關主體及從業人員不能準確把握碳交易規則，因此碳交易存在操作風險；其他風險，如信息不對稱風險，是指因目前碳交易信息披露制度未建立，交易平臺未統一而帶來的風險；又如信用風險（違約風險），是指在交易協議簽訂后，因企業經營不善或交易成本變化，交易主體尤其是國際買家違約的風險。針對碳交易存在的各類風險，我國目前并沒有制定相應規范來防范風險，我國碳交易主體的權利易受侵害，不利于碳交易的發展。

此外，我國還沒有建立糾紛解決機制，碳交易各類主體之間發生糾紛使的解決方式和程序未得到規定，這不利于碳交易市場的穩定。

3.已制定的行政法規、部門規章及地方性規范存在漏洞

我國目前已出臺規范碳交易尤其是清潔發展機制的行政法規、部門規章及地方性規范，但相關法律規范還存在漏洞，規范之間也不協調、不一致。

（1）因地方各自立法導致的碳交易市場不統一。在我國碳交易試點探索中，各試點省市嘗試構建碳交易市場，北京環境交易所、上海環境能源交易所、天津排放權交易所、深圳排放權交易所等交易所的成立，為我國碳交易的發展及體系的構建奠定了堅實的市場基礎。但是，因地方各自立法，碳交易市場人為分割，關于交易平臺資格、管理等規定并不統一，容易造成地方保護主義及壟斷，分散的碳交易市場將阻礙全國碳交易的運行和發展。

（2）碳排放配額初始分配不公平。碳交易的交易標的是相關主體節余的碳排放配額，具有稀缺性和有用性，對其的初始分配關系到碳交易主體具體的排放額度及進一步的交易、轉讓環節。在實踐中，我國的碳排放配額初始分配主要采取免費分配形式，但存在不公平現象，這主要體現在：一方面，碳排放配額在新、老企業初始分配不公平，已成立的企業已免費獲得碳排放配額，新建企業卻需通過有償方式取得；另一方面，由于碳排放配額的分配主要由行政部門進行管理，在利益驅動下，易出現權力尋租、以權謀私現象。

（3）缺乏具體的交易細則。我國目前碳交易的相關立法大多是原則性規定，缺乏如交易主準入和許可制度、登記注冊制度、交易標的物的種類規定、交易程序規范、排放權轉讓規則等具體的交易細則，相關主體要想順利進行碳交易還存在一定障礙。

（4）碳交易價格存在差異，波動不規律。碳交易的價格是交易的核心，是保障碳交易順利進行的關鍵。目前，由于我國碳交易市場未形成有效競爭，碳交易價格受到政府較多干預，未體現完全的市場供需博弈，我國各試點省市的碳價差異較大，波動也不規律，存在較大的價格風險。

（5）缺乏激勵機制，企業參與度不高。我國碳交易制度目前沒有規定企業的強制性減排義務，而是采取自愿原則。而我國亦缺乏在稅收、優惠、政府采購等方面的激勵機制，碳交易主體進行碳交易的成本高，收益存在風險，致使企業的積極性和參與度不高。

（6）碳金融的發展缺乏相應的制度保障。我國現行金融法律及環境法律中都缺乏針對碳金融的規定。一方面，銀行業對企業發放的貸款主要是為了解決流動性資金的不足，對碳交易的投放極少。另一方面，我國碳交易市場還沒有碳期貨。碳基金、碳期權、碳證券等碳金融衍生品，這不利于我國碳交易的進一步發展。

四、完善我國碳交易立法的建議

（一）制定針對碳交易基本問題的國家層面的法律規范

完善我國碳交易法律制度，首先要解決立法主體法律位階低，碳交易立法不統一的問題。因此，需要制定針對碳交易基本問題的國家層面上的法律規范，主要包括以下內容：

1.碳排放權的法律性質和法律地位

碳排放權的法律性質和法律地位是首先要得到立法確認的問題。碳排放權是特殊的用益物權。首先，碳排放權是一種用益物權，是可以占有、使用、收益的排他性權利。其次，碳排放權是一種兼具公權和私權色彩的特殊用益物權。碳排放權的公權色彩表現在公權力的干預，配額的分配等需要行政許可；碳排放權的私權色彩表現在，其可占有、使用、收益，企業節余的碳排放配額可以在交易主體之間進行買賣、轉讓，追根到底碳排放權是一種民法上的私權利。只有在法律上確認碳排放權的法律性質和法律地位，才能使碳交易主體的排放和交易行為合法正當，才能使碳交易進一步進行。

2.相關主體的資格和權利義務

在法律中確定參與碳交易的主體資格及其權利義務是碳交易能夠順利進行的關鍵。我國應賦予以下主體參與碳交易的資格：

（1）經許可可以進行碳交易的企業。具體可分為碳排放配額的轉讓方和受讓方。企業經過行政部門的許可，獲得碳排放配額，在配額額度下進行碳排放，同時將節余的碳排放配額進行買賣。

（2）政府。首先，政府在總量控制下對碳排放配額在企業間進行分配；其次，政府作為最重要的監督管理主體，對碳交易市場進行管理，監督碳交易其他主體，使碳交易能夠合法正當進行；另外，政府作為國家代表締結相應的國際條約，積極參與國際合作。

（3）中介機構。中介機構是指為碳交易提供認證、審核、融資、咨詢、評估、法律、會計等服務的機構。[3]

明確了碳交易主體資格后，還要通過法律具體規定主體的權利和義務，特別是碳排放配額轉讓方和受讓方的權利、義務。

碳排放配額轉讓方的權利主要有：獲得碳排放配額，出售節余的碳排放配額，與受讓方約定轉讓金額、付款方式、期限，請求受讓方按約定金額給付等。轉讓方的義務主要有：在碳排放配額下進行碳排放、不損害他人的利益及公共環境利益、依法轉讓碳排放配額、及時辦理變更登記等。

碳排放額受讓方的權利主要有：自主選擇購買種類，請求轉讓碳排放配額，協商確定轉讓金額、付款方式、期限，獨占使用所購買的碳排放配額，進行相應的碳排放等。受讓方的義務主要有：支付轉讓金額，在所擁有的碳排放配額內依法進行碳排放，及時辦理備案、登記等。

3.多方參與的碳交易監管機制

監管機制是碳交易始終合法有序進行的保障，可以有效防范風險、化解風險。我國應從以下幾個方面建立多方參與的碳交易監管機制：

（1）政府監管。環保、能源、金融、發改委、工業和信息化部等各行政部門應協調一致，相互配合，構建強有力的政府監管機制，使監管部門真正掌握相關信息，并能采取相應措施，形成對碳交易主體的有效約束。

（2）交易所監管。交易所掌握的信息較為全面，包括碳排放登記備案信息、交易信息等，通過對這些信息的嚴格監管，可以保證交易的透明。

（3）社會監督。要想促進碳交易的有序進行，還需要依靠社會的力量，國家應充分發揮環保組織、媒體、社會公眾等的監督作用。

4.相關主體的法律責任

明確碳交易主體的法律責任是實現碳交易立法目的，發揮碳交易作用的重要保證。我國應在法律中規定包括民事責任、行政責任、刑事責任在內的多形式的法律責任：

（1）民事責任。主要包括合同責任和侵權責任。合同責任指當交易雙方中一方違約時根據合同約定應承擔的違約責任；侵權責任是指相關主體在進行碳排放和碳交易的過程中因造成損害所產生的法律責任，這是一種無過錯責任，即責任的承擔不以有過錯為前提。

（2）行政責任。對無許可證和超出許可證范圍實施碳排放的，應給予行政處罰，例如，停止排放、消除危險、繳納罰金，甚至停產停業、吊銷營業執照等。此外，行政機關違法作為或不作為的，也應承擔相應的行政責任。

（3）刑事責任。如果相關主體的行為觸犯刑事法律，應追究其刑事責任。

5.風險預防和糾紛解決制度

碳交易存在一定的風險性，我國應通過制定風險預防條款，提示碳交易主體在交易過程中存在的風險，預防相應風險，將風險發生的可能性降至最低。此外，在碳交易過程中，尤其是在相關主體違法或不合理進行碳排放、碳交易時，難免會產生糾紛。糾紛解決制度是碳交易順利進行的最后一道屏障，只有構建起糾紛解決制度，才能促進碳交易市場的進一步發展。

（二）制定和完善相應的行政法規和部門規章

在制定針對碳交易基本問題的國家層面上的法律規范后，我國還應當制定和完善配套的行政法規和部門規章，對碳交易進行進一步具體、細致的規定。

1.制定交易市場資格和管理規范

交易所本身不參與交易，但其為交易主體提供交易場所、登記、結算等服務，掌握交易信息，履行監管職責，對交易所資格和具體運行進行規范是碳交易能夠公平、有序進行的必要保證。國務院應制定全國性的交易市場資格和管理規范，構建統一的碳交易市場，明確交易平臺的資格和準入條件，規范交易所的行為。

2.制定總量控制和配額分配規范

碳交易主體要想進行碳排放和碳交易，首先需要獲得一定的碳排放配額，發改委是碳排放配額分配和管理部門，環保、電力、能源等行政部門進行相應的配合。為更好地協調行政機關對總量控制和配額分配的協調分工，保證初始分配的公平與合理，國務院應制定總量控制和配額分配規范，明確碳排放配額分配的基本原則，規定碳排放配額分配的步驟和程序。同時，加強公眾參與度，聽取有關專家意見，進行充分論證，使行政部門依法行政，使碳排放配額的分配公平、透明。

3.出臺具體的交易細則

目前，中國的碳交易還處于試點探索階段，交易規則和細則還不完善。有關部門應出臺具體的交易細則，完善市場規則。交易細則應該包括以下幾個方面：

（1）交易主體準入和許可。交易主體要想真正進入交易市場，參與碳交易，需要獲得行政許可。因此，需要對交易主體準入的實體條件和程序條件作細致、明確的規定。

（2）登記注冊制度。碳交易主體進入碳交易市場、碳排放配額的轉讓、碳交易主體的退出等都需要進行登記，制定相應的登記注冊制度，有利于政府和交易所對碳交易信息進行管理，對碳交易主體的行為進行監督和管理。

（3）交易程序。碳交易主體需要依一定的交易程序在交易平臺上進行碳排放配額的交易和轉讓。在交易細則中明確規定碳交易程序，可以避免交易過程中的混亂，減少相應的糾紛，提高交易效率。

此外，在交易細則中，還需要對交易標的物種類、排放權轉讓規則等進行具體明確的規定，從而使碳交易主體按照相關規定有序、合法、正當的進行碳交易。

4.構建價格機制，同時以鼓勵性條款發展碳金融

構建價格機制，要依靠市場的作用，一改政府單方面定價的限制，通過碳交易價格法律制度賦予交易主體一定的定價權，同時采取政府指導價的形式將碳交易價格控制在合理范圍內，政府可以根據實際情況設定碳交易價格的合理區間，并規定碳交易價格在該區間之外的，交易無效。此外，由于碳交易價格還會受時間、空間等因素的影響，碳交易的價格機制還應考慮具有不確定性的可能會對碳交易價格產生影響的其他因素。

另外，我國應通過制定鼓勵性條款，促進碳金融的發展，確認碳基金、碳期貨、碳證券等碳金融衍生品的合法性，為碳金融的發展提供制度保障。

5.建立相應的激勵機制

激勵機制可以引導企業積極承擔減排義務，進行碳交易。我國應建立相應的激勵機制，通過稅收優惠、政策傾斜、政府采購等激勵措施增強企業的參與度，增加碳交易的需求，促進碳交易的發展和繁榮。

（三）打破部門法的區分與限制，進行制度創新

我國在立法時，應嘗試打破部門法的區分與限制，綜合考慮相關法律，協調有關部門法，嘗試跨部門立法，進行制度創新。立法機關在進行碳交易立法時，不能只著眼于環境法領域，還應注意合同法、公司法、擔保法、行政法、行政訴訟法等法律的配套。如，碳排放配額是否可以作為公司的財產，需要在《公司法》中加以明確；碳交易的轉讓合同需要《合同法》進行調整；碳交易主體因行政機關違法作為或不作為而受到損害時能否通過行政訴訟及行政訴訟予以救濟。我國需要對現行部門法進行修改，協調立法技術，使碳交易立法打破傳統立法的單一化和部門化。

五、結語

目前，我國碳交易還處于試點探索階段，統一的碳交易市場還未建成，碳交易體系還未健全，碳交易法律制度也不系統、全面，碳交易立法還存在立法主體位階低、缺乏針對碳交易基本問題的統一規范、現有的法規和規章不協調等問題。完善碳交易立法是發展我國碳交易的前提，立法機關應制定統一的國家層面的碳交易法律規范，完善配套的行政法規、部門規章、地方規范，同時打破部門法的區分與限制，進行跨部門立法。目前，減少溫室氣體排放，進行碳交易是必然趨勢，我國應盡快完善碳交易立法，為碳交易有序、健康的進行創造良好的法制條件。

參考文獻：

[1]劉偉.中國碳排放權交易制度的法律問題研究[D].蘭州大學，2011

[2]王魯寧.我國碳排放權交易法律制度研究[D].中國地質大學（北京），2013

[3]彭本利，李摯萍.碳交易主體法律制度研究[J].中國政法大學學報，2012，（2）