試論失地農民養老保障制度的完善

鄔亞磊

摘 要：在工業城市化和人口老齡化的雙重背景下，失地農民由于土地保障和家庭保障功能的弱化、養老保險普及少水平低等原因，其養老問題陷入困境。這種現象的產生，既有失地農民自身觀念上的原因，也有制度設計上的缺陷，以及地方政府執行國家政策和法律的偏差。加強失地農民養老權益的保障，應當結合各地區實際情況，建立區域性養老保障制度，使養老保障水平與經濟發展水平相適應。

關鍵詞：失地農民；養老保障；制度設計；區域性

隨著城市建設的不斷擴張，越來越多的農村土地特別是城郊土地被征收，許多農民因此失去其賴以生存的土地，面臨著“農民身份”向“市民身份”轉變的挑戰。但是，當原先的“農民”不再是“農民”時，其基于“農民身份”所享有的種種福利可能隨之失去，盡管在土地征收過程中，政府會給予相當數額的安置補償費以及一定的住房保障，但卻無法保障他們充分融入城市生活。與此同時，隨著土地的養老保障功能和家庭的養老保障功能的缺失，失地農民的養老保障問題逐漸突出，在養老方面遭遇的不公平對待，導致農民失去土地后無法成為真正的“市民”，養老風險日益加劇，這已然成為一個嚴峻的社會問題。在城市化進程中，如何充分保障失地農民的老年生活，是地方政府必須解決的重大問題。

一、失地農民養老保障制度的概念界定

（一）失地農民

失地農民通常是指在城鎮化過程中，因城市建設征用農業用地而失去全部或者部分土地的農民。鑒于本文主要研究的是失地農民的養老保障問題，因此本文所指的失地農民，則是指在此基礎上，戶籍已經變為城市居民，但因種種原因在養老保障方面與城市居民有較大差距的農民。與城市居民相比，失地農民不能充分享受城市居民待遇，游離于農民與城市居民之間，無法完全融入城市。有學者把這類農民定義為是“不想進城”但因被征地而被迫“進城”的農民。[1]

失地農民有以下主要特征：第一，失去基本的生活保障，生存問題堪憂。一旦花完征地補償款，缺乏一技之長的他們很難找到工作，甚至于連基本生活都難以維持。第二，轉移就業率降低。許多失地農民即便找到工作，也會因無法適應工業化需求而失業。第三，身份轉化陷入尷尬局面。失地農民處于農村與城市的邊緣地帶，一夜之間從農村戶口變為城市居民戶口，身份變了，思想觀念卻沒變，是城市居民卻沒有過上真正城市居民的生活，給失地農民帶來諸多困擾。[2]

（二）失地農民養老保障制度

由于失地農民身份的特殊性，現在國內還沒有出臺詳細的辦法，沒有共同認可的制度模式，這就導致各地政府在有關“失地農民養老保障制度”的實施上有所差異。一般來說，按照年齡層次的不同采取不同程度的繳費比例，然后再根據各地經濟發展水平的高低決定繳費數額，同時，近年來，也在逐步地提高失地農民養老保險的統籌層次，進而減輕失地農民經濟負擔。

二、失地農民養老保障的困境及原因分析

（一）失地農民養老保障的困境

目前，我國正逐漸步入“老齡化社會”，而失地農民的大量增多無疑加劇了這一社會現象，并且，失地農民的養老需求相比較真正的城市居民來說更加迫切。但是，當前情況下我國失地農民的養老保障權益缺失，養老困境突出，具體表現在以下幾方面：

1.原有的土地保障功能退位

失地農民在被征地前一直過的是“面朝黃土背朝天”的生活，可以說土地就是農民的命根子。靠著土地的收成，可以保障農民的基本日常生活，從某種意義上來說，土地還是農民的底線和最后退路，可以幫助抵御因非農產業失敗而帶來的風險。土地所帶來的效益，至少能夠解決農民的溫飽問題，所以說土地能夠為農民的養老提供基本的保障功能。[3]

而農民失去土地后，一來，受自身文化素質的局限性，轉移就業率低，導致其經濟收入降低甚至喪失收入，在一次性征地補償款數額較小的情況下，根本無法保障農民的后續生活；二來，農民的土地大多是祖輩流傳下來的，是他們生活的來源，養老的靠山，失去土地后，無疑對農民的心理是一次沉重的打擊，再加上養老得不到保障，養老風險日益加劇，導致失地農民的負面情緒越來越多，這必然會演變為一個嚴重的社會問題。

2.傳統的家庭養老功能弱化

子女贍養父母自古以來就是中國社會的傳統養老方式，這是美德更是義務。但是在社會觀念日新月異的今天，這種方式逐漸被替代，被弱化。尤其對于失地農民來說，情況更加不一樣。從主觀層面上看，一來是年齡較大的失地農民之前一直過的是比較封閉的農村生活，對自己的養老寄托于土地和家庭，缺乏長遠目光，并不會主動考慮到購買養老保險，一旦土地被征收，收入被切斷，其養老負擔就全部落于子女身上，這對同樣是農民的子女來說，顯然是一筆不小的開支；二來是失地農民的子女現在受到新環境新觀念的影響，對贍養老人的責任感已經日趨弱化，家庭意識逐漸淡薄，子女與父母的情感聯系變得間接而有限，這使得失地農民“老無所依”的現象頻繁發生。從客觀層面來看，一次性的征地補償款確實有限，只能解燃眉之急，對失地農民接下去幾十年的生活起不到切實的保障作用。而且從目前來看，農村獨生子女家庭也比較多，一個子女要贍養兩位以上的老人，這對他們來說的確是沉重的經濟負擔。上述的種種原因，導致現今失地農民的家庭養老無法保障他們的老年生活，失地農民的養老問題陷入困境。

3.養老保險普及面窄，保障水平過低

目前針對失地農民的養老保障，不管在保障方式還是保障水平上，與城市居民仍存在一定差距。

首先，對失地農民參加養老保險缺乏一定強制性。失地農民受傳統觀念的影響，認為養老主要靠子女，很少有失地農民早早地為自己的晚年做打算。另外，政府的重視程度也不夠。調查發現，有關政府強制要求失地農民參加養老保險的僅占百分之八左右，剩下的絕大多數失地農民只能靠自覺性來參加養老保險，事實是，失地農民在這方面的自覺性并不高。其次，養老保險的個人繳費比例過高。有工作的城市居民，他的養老保險金可以由單位支付一部分，個人壓力相對較小。沒有找到工作的失地農民，他們的養老保險金絕大部分靠自己繳納。相當數量的失地農民因個人繳費比例過高而不愿參加養老保險。再者，更重要的是，養老保險的保障水平偏低，起不到“養老無憂”的作用。各地對失地農民養老金的發放標準大概在兩百元至三百元，有些地區甚至只有一百元。這種保障水平顯然無法保障失地農民在城市里安穩養老。

（二）失地農民養老保障缺失的原因分析

本文認為，造成失地農民養老保障權益缺失的原因主要有以下三個方面：

1.失地農民自身觀念的落后

失地農民觀念陳舊，只看到短期利益而缺乏長遠目光。[4]就拿失地農民參加養老保險來說，受傳統觀念影響，農民總以為養老是子女的事，對自己參加養老保險沒有充分的認識，對養老保險的參與度低，致使養老保險政策無法全面貫徹落實。再者，即使參加了養老保險，失地農民也會因為貪圖一時繳費便宜，而選擇較低檔次的保障水平，畢竟“低繳費，低享受”，他們之后得到的養老保障金遠遠不足以支撐在城市中的高消費生活。失地農民觀念上的狹隘，某種程度上直接影響了他們對養老權利的充分享有。

2.制度設計的缺陷

失地農民正處在由“農民”轉變為“城市居民”的過渡時期。一方面，失地農民不能享受農民可以享有的各項優惠政策，另一方面，由于現實情況的特殊性，失地農民又無法完全享有針對城市居民的社會權利。究其原因，是制度的滯后性，即基于城鄉二元體制的制度設計無法保障失地農民在社會權利的享有上達到與城市居民相同或近似的程度。也正是因為這個原因，目前全國性統一的針對失地農民的養老保險政策尚未出臺，大部分地方政府都是采取一次性支付安置補償款的方式，然后讓農民自謀出路，沒有后續安排。也有地方政府實施了符合地方情況的養老保障政策，但失地農民短期內對這些政策認識不清，在采取自愿參與的方式的情況下，很多農民都沒有參加養老保險，這些政策無法落實，缺位現象嚴重。

3.地方政府執行國家政策和法律的偏差

一方面，失地農民養老保障制度存在嚴重缺陷，另一方面，國家出臺的相關政策和制度在地方的落實往往也會發生偏差。目前，國家以失地農民的養老保障為突破口，正在穩步推行有關保障失地農民社會權利的一系列措施，例如2015年的失地農民養老保險新政策。但在執行過程中，地方政府往往為了政府利益，在政策執行上大打折扣，再加上城市居民在一定程度上對失地農民的排斥，給地方政府帶來的壓力，致使地方政府對國家相關政策和制度的落實不積極，甚至人為設置障礙，例如，在失地農民的就業方面，地方政策對失地農民的抑制和排斥居多，而關懷和支持較少。[5]“地方保護主義”的存在，使得中央的有關政策在地方上落實不力，直接影響了對失地農民的養老保障。

三、失地農民養老保障制度的完善

（一）建立個人賬戶完全積累的養老保障模式促進發達地區失地農民的養老保障

中東部沿海城市屬我國的發達地區，這一地區特點是財政充足、城市化先進、金融市場繁榮、社會保障體系相對完善，而且失地農民較多。隨著社會老齡化的日趨嚴重，該地區的城鎮養老保險體系已經面臨了很大的壓力，若是將失地農民納入城鎮養老保險體系，無疑是給該地區的養老保障體系施壓，給城鎮養老保障體系造成嚴重的影響。建立個人賬戶完全積累的模式，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”這一方式籌集基金。政府以土地出讓金支出的方式出資不低于資金總額的百分之三十，作為社會統籌賬戶的調劑；集體從土地補償費中支出不低于資金總額的百分之四十；個人從征地安置補償費中抵交資金剩余的部分。集體所繳與個人所繳的資金直接進入個人賬戶。政府要端正自己作為一個責任人的態度，擺正自己的位置，履行自己的職責。實施由政府部門主導、第三方商業保險企業代辦的新模式，可以利用保險公司技術、人才等各方面的優勢，由政府向第三方商業保險公司支付管理費。

（二）一般發達地區的失地農民的養老建立小城鎮社會保險保障模式

中西部一些中等發達地區屬于我國的一般發達地區。 小城鎮社會保險保障模式目前在全國范圍內處于試點推行階段，但就一般發達地區而言還是比較適用此種養老模式的。在城市化推進、銀行金融、社會保險、政府財政實力、創業就業等方面，一般發達地區比發達地區都稍遜一籌，建立個人賬戶完全積累模式對一般發達地區不能適用。小城鎮社會保險的一個顯著的優點就是市場化就業，而一般發達地區的一個特點則是失地農民的再就業難度很大。為了實現失地農民的再就業、增強其市場競爭力、提高其日常生活水平、保障大多數勞動力的補充養老需求，在此地區適用小城鎮養老保障模式是最佳的選擇。

（三）在欠發達地區實行“政府兜底型”的養老補充保障模式

欠發達地區十分低調的存在沒有引起當前理論和實踐的關注，現階段該地區對于失地農民的安置問題都是借鑒江浙滬等發達地區的保障制度。就全國范圍內的城市化程度以及失地農民數目，欠發達地區都低于全國的平均水平。當前我國對于欠發達地區失地農民的補償不必過分拘泥于貨幣補助，完全可以在失地補償和安置費的基礎上給予一筆額外的補助，同時還可以創新養老保障形式，例如：對欠發達地區的農民子女教育方面給予特殊的優惠，高等院校給予額外的名額等。為了不使這些本就處于弱勢群體的農民更加“弱勢”，理論界應當多加關注這些欠發達地區的失地農民，研究出適合他們的養老保障模式。

四、結語

總之，在城市化高速發展的過程中，我們要特別注意，不能犧牲失地農民的合法權益，必須堅定不移地以人民利益為根本出發點，尤其在人口老齡化的今天，解決失地農民的養老問題迫在眉睫。我國各地區經濟發展水平不一，這就決定了政府對失地農民養老保障的扶持力度也應該有所差異。在基本保障全國大部分地區失地農民的養老問題得到解決的同時，我們應當多多關注欠發達地區失地農民關于養老的合理訴求，保障他們的話語權，從而平衡與發達地區在養老水平上的差距，促進社會和諧發展。

參考文獻：

[1]王定儉.《昆明市被征地農民社會保障研究》，《現代商貿工業》，2009年第21期，第73-74頁。

[2]楊見志等.《對我國失地農民困境的思考》，《沈陽農業大學學報（社會科學版）》，2009年第3期，第277-279頁。

[3]吳珂珂.《城市化進程中我國失地農民養老保障問題研究》，河南大學，2011年，第24頁。

[4]宋延玲.《失地農民權益缺失的原因及對策分析》，《農業經濟》，2012年第6期，第79-80頁。

[5]劉華珍，雷洪.《失地農民的社會權利貧困》，《經濟與社會發展》，2006年第2期，第158-160頁。

指導老師：歐陽仁根