現代民政視角下的老年社會救助研究

侯學元 陳友華 沙榮勝 李大偉

一、現代民政與社會救助

現代民政是與現代社會和市場經濟體制相適應的社會行政管理模式，包括老齡工作體系、社會救助體系、社區工作體系、雙擁工作體系、社會福利體系、專項事務體系六大方面的內容。

現代民政模式下的社會救助制度是對我國計劃經濟時代社會救助制度的繼承和發展，既具有以往社會救助制度的某些特征，也具有迥異于以往的某些特點。表1列出了兩者間所具有的主要差異。

表1： 傳統社會救助與現代社會救助特征比較

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就救助標準而言，由于傳統社會的生產力發展水平低，無論是政府、市場還是社會，救助能力都十分有限，因而當時的社會救助對象多限于生存受到威脅的群體（絕對貧困），救助目標滿足于達到讓救助對象吃飽穿暖的水平。而在當今社會，政府、市場和社會的經濟能力獲得了提高，社會救助也不僅僅滿足于救助對象的吃飽與穿暖，還關注到救助對象的部分發展性需求。就救助范圍而言，傳統的社會救助多屬于選擇性的，而現代社會救助多以普惠性為基礎、特惠性為補充。就救助時間而言，傳統社會救助多是事后補救型，類似于處在“有病治病”的階段，而現代社會救助是補救與預防并舉，不僅致力于對貧病者的事后救助，還致力于預防貧困的發生，類似于處在“有病治病與無病防病”的階段。就救助組織方式而言，傳統社會救助主要由政府主導，而現代社會救助則是由政府主導、社會與市場參與。就救助管理方式而言，傳統社會救助是以行政管理方式為主，而現代社會救助則是多元共治。就救助思想而言，傳統社會救助對救助對象是施與恩惠，而現代社會救助則認為救助對象應享有的基本權利。就救助的社會形態而言，傳統的社會救助出現在計劃經濟時期，而中國的現代社會救助出現在開放的市場經濟時期。就救助準則而言，傳統社會救助是非均等化的，主要由政府救助資源、救助能力的情況來決定救助范圍的大小；而現代社會救助則是均等化的，所有符合救助標準的公民都可以得到同等地對待，社會救助成為政府的法定責任。就救助制度化程度而言，傳統社會救助是非制度化、臨時性的，一般缺少專門的政府機構負責此項工作，而現代社會救助是制度化的長期性的、有專門的政府機構負責社會救助工作。就救助職業化程度而言，計劃經濟時代從事社會救助的人員大多是臨時性、兼職性社會熱心人士，救助機構也大多是臨時搭建的；而現代社會從事社會救助的人員大多是專職的，負責社會救助的機構也是固定的與常設的。就救助專業化程度而言，傳統社會救助都是由非專業人士臨時擔任的，而現代社會救助多是由專業人士固定組成。

從不同的視角，按照不同的維度，可以把社會救助劃分為不同的類型。例如，《社會救助暫行辦法》（國務院令2014年第649號）將社會救助劃分為最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助與臨時救助八種類型（見圖1）；又如，可以按照救助對象的不同，將社會救助劃分為老年社會救助、兒童社會救助、婦女社會救助、殘疾人社會救助、特殊群體社會救助與其他社會救助等六種類型（見圖2）。

圖2： 按照救助對象劃分的社會救助及其類型

由于社會救助涉及的內容太多，在一篇篇幅受限的文章中要涉及所有的社會救助內容非常困難，且難以深入。有鑒于此，本文把關注點集中于老年人，審視現代民政視角下的老年貧困與社會救助問題。

二、貧困與老年貧困

（一）貧困及其類型

貧困①學者通常傾向于將貧困狀況劃分為絕對貧困（生計貧困和基本需求無法滿足）和相對貧困。生計貧困（Subsistence）概念始于20世紀初期，指的是家庭總收入不足以支付維持家庭成員身體正常功能所需最低數量的生活必需品的狀態，包括食品、衣服、住房等。到了20世紀中期，考慮到貧困者的社會需求（Social Needs）和人力資本積累的需要，貧困不僅意味著吃不飽穿不暖，還意味著遭受相對排斥和相對剝奪（Relative Deprivation）。因此，有研究者建議在貧困的收入測度中增加諸如公共環境衛生、教育和文化設施等社會保障內容，由此產生了基本需求概念（Basic Needs）。那些在物質和生活條件上相對于他人匱乏的狀態即為相對貧困（陳宗勝、沈揚揚、周云波：《中國農村貧困狀況的絕對與相對變動——兼論相對貧困線的設定》，《管理世界》2013年第1期）。（poverty）作為發展經濟學的重要議題，主要是指在經濟或精神上的貧乏窘困。按照不同的維度，可以將貧困劃分為不同的類型。例如，經濟貧困與社會貧困,前者指由于收入偏低造成的低于社會公認的最低或最起碼的生活標準；后者指由于缺乏物質和服務引起的包括經濟、社會、文化、身體和精神等方面的落后或困難。又如，突發性貧困與延續性貧困。再如，絕對貧困與相對貧困,“絕對貧困人口是指難以維持該地區最低水平的生活、需要得到社會救助的人口，相對貧困人口是指相對于社會上其他群體比較而言的低收入人口。”改革開放以來經過近40年的發展，中國經濟取得了巨大的成就，但絕對貧困現象在中國依然存在。一般來說，絕對貧困人口的基本特征包括：處于待業、無業狀態的人口；家庭成員中有嚴重殘疾、患病等特殊困難和特殊負擔的弱勢群體；由民政部門救濟的鰥寡孤獨人口等。本文考察并研究的是絕對貧困問題。

（二）老年貧困特點

與青壯年群體的貧困不同，老年貧困的根源在于：老年群體與經濟發展部分處于“脫域”狀態，部分老年人脫離生產部門，必須由國家社會保障體系支持。維持體面生活在發達國家目前尚有可能①，但在絕大多數發展中國家，僅僅依靠國家層面的轉移支付，莫要說體面生活，維持生存已屬不易。從生命周期理論來看，人到老年意味著消費大于生產，若無青壯年時代的積累，也沒有轉移性支付（社會保障與子女供養等）時，老年消費就成為無源之水與無本之木。

因此，在傳統文化體系中，養兒防老——代際資源交換成為應對老年貧困危機最合乎邏輯的現實選擇。進入21世紀以來，中國努力構建多層次、覆蓋城鄉的養老保險制度，以應對人口老齡化挑戰，并嘗試通過基本公共服務均等化來保障民生、減少貧困。但是，當下中國家庭養老面臨家庭供養資源減少、供養力下降的挑戰。老年人相對于青年人而言更易陷入貧困，且與殘疾人、兒童等貧困相類似，一旦陷入貧困，很難依靠自身力量走出貧困，只能借助于國家、社會與家庭的力量，才有可能擺脫貧困。

圖3： 中國老年貧困的成因分析

（三）老年貧困狀況

常識告訴我們，農村貧困問題遠比城市嚴重，農村貧困老人對社會救助的需求更為迫切。對老年貧困的成因，孫文中基于訪談資料并以場域理論對中國農村老年貧困現象進行了深入解析：“微薄的家庭經濟收入、失衡的農村家庭財富支出結構、不完善的農村社會保障體系是農村老年貧困的原生性形塑因素，農村孝道文化的式微，養兒防老社會風俗的固化、代際互惠的依賴型養老心理是農村老年貧困的次生性建構因素。”王德文的研究則指出：“農村醫療保障制度的貧困削減效應要弱于城鎮醫療保障制度；得到社會救助的城鄉老年人的貧困發生率反而更高，但是，農村社會救助明顯降低了農村老年人的貧困深度和貧困強度。”理論上講，老年人是否會陷入貧困主要取決于老年人獲得穩定經濟收入的高低。由下圖（圖4）可見：一是中國老年人主要生活來源于養老金的不足三成，多數來自于非正式制度的勞動收入或者家庭供養；二是年齡越長的老年人，家庭供養的比例越高，即對家庭的經濟依賴越強，經濟獨立性也越低。

圖4： 2010年中國大陸人口的主要生活來源（%）

從宏觀視角看，拋開體制分割的養老金體系不談，中國的基尼系數（Gini coefficient）一直在高位徘徊（超過0.45），家庭成員背后的經濟供養能力存在著極大的差異，中國貧困老人面對的深層次問題是社會階層分化嚴重帶來的消極影響，子女收入較高意味著老年人幾乎不會面臨貧困問題，而子女條件較差，其父輩面臨貧困的可能性大大增加。而社會階層固化使得社會流動的可能性降低，關于這點已經有許多相關研究，這里不再贅述。

當然，中國城市貧困老人生存狀態仍要明顯好于農村，可能原因有三：其一，城市社會保障制度覆蓋面與保障水平顯著高于農村，城市居民的極端貧困現象較為罕見，除非遭遇重大疾病與重大變故，一般來說，城市貧困老年人口比例要明顯低于農村；其二，在城市中“孝文化”保存相對完好，親子關系顯得相對溫情脈脈，代際責任感相對較強；其三，城市家庭的收入與經濟狀況要好于農村，且相對于農村居民而言，城市居民對養老問題的前瞻性認識更多一些，更多人樂意選擇有彈性和效率的財富積累渠道，為養老做積極準備。

（四）老年貧困的新問題

在過去，“剛性的社會等級關系和社會分層結構決定了人們在社會分層上垂直流動的機會很少，使得整個社會呈現超強的穩定性，城市貧困問題也顯得相對不突出。”誠然，城市貧困狀況好于農村，并不意味著探討中國老年貧困問題變得輕松，“養老保障、醫療保障和社會救助均對城鎮老年人貧困削減有顯著影響，享受養老保障和醫療保障的城鎮老年人陷入貧困的概率更小，而享受社會救助的城鎮老年人反而更易于陷入貧困；養老保障對農村老年人的貧困削減同樣有顯著作用，醫療保障和社會救助的影響并不顯著。”老年貧困，特別是中國的老年貧困問題，須納入社會大轉型的視野之中才能有更為清醒的認識：改革開放以前和初期的城市貧困人口主要包括那些無勞動能力、無固定收入來源的社會成員，但隨著劇烈的社會變遷，導致貧困的影響因素變得更加復雜與多元。原先城市由于個人或家庭原因而陷入生活困難的居民，通常被政府或單位救濟體制所接納。但隨著市場經濟改革（market economy reform）的全面推進，在中國由計劃經濟向市場經濟變遷的過程中，隨著經濟體制的轉軌，城市居民收入差距擴大，通貨膨脹加上社會保障體制不完善，一些城市居民生活水平相對下降。而在農村，人口轉變（population transition）的迅速完成，競爭體系下的“掉隊人”——鰥、寡、孤、獨人口面臨的生活更為艱辛與困難，從“子女養老保障條件”來看，子女數量的減少會通過以下兩方面來影響老人的經濟供養水平：一是子女數量的減少、人口流動性增加以及代際居住模式的變化，子女在照顧老人方面投入的時間減少，老人獲得的生活照料的數量和質量下降，同時空間距離的拉大，也增加了照顧的不便利性或可獲得性的難度，這種非正式經濟支持的弱化會加劇老年人的社會貧困，社會貧困又通過對經濟給養水平的影響反作用于老年人的經濟貧困。二是人口轉變加速了人口老齡化進程。老年群體在75歲、特別是80歲后的健康狀況開始迅速惡化，人口預期壽命大幅度提升的背后是老年疾病的蔓延、老年人帶病期與不健康壽命的逐漸延長（見圖5），“因病致貧”成為老年貧困的最重要誘因之一，社會分化帶來的子女經濟水平差距拉大對老年貧困發生率的降低有負面效應。同時，現階段農村家庭規模不斷縮小會導致老年貧困發生率的提高，進而弱化家庭養老保障功能。總體來看，在國家社會保障體制分割、社會分化加劇以及代際責任觀念弱化成為老年貧困的重要原因。無論城鄉，家庭資源、權力向子輩傾斜，老年人在家庭中獲得的生活資料與話語權較為有限，老年貧困除了最普遍的物質生活資料、醫療資源匱乏外，還表現為老年人幸福感的缺失，這一系列制度與文化因素所導致的老年貧困問題使得未來中國社會救助制度面臨外在與內在的諸多挑戰。

圖5： 2010年中國老年人口的身體健康狀況（%）

（五）老年貧困應對的長期挑戰

本文前述了老年貧困的形成機制，如何應對則成為此后必然要回答的問題。在目前對青壯年人口的扶貧開發都異常艱難的情況下，對于逐漸脫離生產領域、無私人財富積累、又面臨嚴重個人問題（病、殘、災害）等情況，國家力量介入成為最后防線。從國外社會保障制度的發展趨勢來看，西方國家擴張式的福利國家體制在各方面都逐漸陷入困境：財政負擔日益沉重，使得社會福利在經濟上的妥當性與可持續性備受質疑，生活方式多元化、婚育觀念改變、出生率下降所導致的少子老齡化更加深了公共財政轉移支付問題的嚴重性，也影響到代際之間的負擔平衡；經濟上則有資本市場全球化及勞動市場的結構變化，使得福利國家的經濟政策自主能力大幅受限。目前，面對年齡結構更具生產性的新興經濟體的沖擊，一些發達國家與地區的經濟競爭力受到人口嚴重老齡化等因素的沖擊，社會保障體系的支付能力受制于經濟發展水平，財力不足會使得以國家力量推動的社會救助所能拓展的空間受到了極大的制約，中國在未來30年將會遭遇人類歷史上前所未有的嚴重老齡化，老年貧困及其社會救助面臨的整體環境將是長期負面的。

三、中國老年社會救助制度面臨的問題與應對

社會救助指“通過立法由國家或者政府對由于失業、疾病、災害等原因造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實行補償的一種社會保障制度。”社會救助制度是世界各國最早發展起來的一項積極的社會保障措施，也是保障居民最低生活水平的最后一張安全網①物質救助是對貧困老人社會救助的最基本內容，諸多舉措在保障和改善老年人生活方面發揮了顯著作用。中國的老年貧困問題除了個體性因素外，與嚴重的社會排斥相關，社會底層通過教育與職業路徑改變自身狀況的可能性較低。這不僅加大了應對老年貧困的難度，更反映出中國目前社會陷入“中等發展陷阱”的可能性逐漸加大，這種宏觀的整體性的風險是未來中國經濟社會發展面臨的最大挑戰。。對于社會保障水平不高的發展中國家而言，社會救助制度顯得尤為重要，如何在這種不利態勢下做好社會救助工作？中國是一個具有悠久的扶弱濟貧優良傳統的國家。中國的老年社會救助制度面臨的突出問題是什么？目前國內的研究文獻中還缺乏系統性的研究與探討。

從社會救助的內涵來看，“社會救助旨在協助工業社會中的個人度過短期的生活困難，以盡速回歸到工作崗位和‘正常的’社會風險涵蓋體制。”對于老年貧困的應對，讓其重新回歸工作崗位對多數老年人、特別是對中高齡老年人而言顯然不具備可行性。因此，后者的作用在未來中國社會救助制度的完善中應擺在突出的位置。在過去的半個多世紀，中國的社會救助制度在發展中形成了以最低生活保障制度為核心和基礎，以災害、教育、醫療、住房、計劃生育特別扶助等專項救助制度為補充和保證的社會救助體系。老年社會救助體系在中國人口老齡化快速發展的背景下，未來所面臨的挑戰可能會更多，老年貧困特別是農村老年貧困問題會更為突出，社會救助的意義也就異常重大。

（一）存在問題

中國的社會救助制度建立于20世紀50年代，從救濟無依無靠的鰥寡孤獨者的“五保”制度以及災害救濟制度，到住房救助、醫療救助、教育救助、法律救助等，隨著西方近代社會保障體系以及社會慈善理念的傳入，中國的社會救助事業逐步走上了法制化、規范化的道路。面對老年貧困的社會救濟制度主要面臨如下問題：

1.體制分割與碎片化

社會救助是政府應盡的基本責任。但現實情況是：在基礎制度已經建立的情況下，“由政府出面對貧困人口按當地最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，它是對傳統社會救濟制度的重大改革，是目前條件下有中國特色社會保障體系的一項重要內容”。最低生活保障制度的出現，在很大程度上改善了城市貧困老人的生存狀況，但“在社會救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉分立，其他專項救助亦在城鄉之間差異巨大；即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉分割實施，在城市是通過公辦老年福利院來滿足其生活保障需求，在農村則是通過五保戶制度來規范；等等。這種城鄉分割與地區分割的推進方式，損害了社會保障制度的統一性，限制了社會保障特定功能的全面發揮，使社會保障社會化發展的正向效應打了折扣。”①②規模龐大的農民工迄今仍然處于無所適從狀態，如參加農村合作醫療卻又工作、生活在城鎮，既被要求參加新型農村養老保險，又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參與職工基本養老保險，在務工城鎮遭遇急難事件卻因農村戶籍身份而不能在當地獲得社會救助。“任何城鄉分割的社會保障制度安排，都存在著損害這一制度統一性與公平性的先天缺陷，進而可以被視為是屈從城鄉二元結構現實而作出的不利于農村居民的選擇。”（鄭功成：《從城鄉分割走向城鄉一體化（下）中國社會保障制度變革取向》，《人民論壇》，2014年，第二期下。②目前南京、蘇州等少部分地區城鄉社會救助制度的一體化建設取得實質性進展，社會救助的覆蓋率與水平均有較大幅度提高，這對于改善包括老年貧困者在內的貧困者的生存狀況起到極大的作用。

2.救助不力與過度并存

經濟保障是每一個人生活的基礎與前提條件。經濟如果得不到保障，會誘發其他一系列問題。人是社會成員，人的行為、處境是社會政治、經濟、文化等因素綜合作用的結果。就弱勢群體而言，其弱勢也是多種因素聯合影響的結果。老年群體內部又是一個差異極大的群體。因此，不能籠統地說老年人是弱勢群體。從制度層面來看，城鎮職工退休金已經連續11年年漲幅高達10%，2015年全國退休職工的退休金已超過2000元/月，基本生活得到較好保障。與此同時，城鄉居民基礎養老金只有70元/月，雖然實現了從無到有，但形同于無。體制內老年人由于有穩定的不錯的退休金來源，可以安享晚年，其中的少部分老年人因為退休金較高甚至很高，與此同時，特別是農村老年人由于養老金收入微薄，遠不足以維持基本生活，而不得不從事繁重的體力勞動。

3.部分地方存在的權利捆綁與弱勢損害

在某些地方，老年人新農保養老金領取，要與其子女參加新農保或社會保險掛鉤。因而有部分農村老年人的養老金領取權利因子女沒有繳納新農保或社會保險而被剝奪，這種權利捆綁的做法侵犯了農村老年人的合法權益。批評者認為，“捆綁制”是“新農保”存在的一個重大制度性缺陷：其一，“捆綁制”是對“新農保”自愿原則的違背，“捆綁”的實質是對農民自愿參保權利的一種間接剝奪；其二，“捆綁制”與“新農保”普惠宗旨存在沖突；其三，“捆綁制”降低了“新農保”政策的公平性，實際上剝奪了許多老年人享受黨和政府關懷的權利。甚至可能會把新農保所帶來的諸多好處嚴重稀釋，包括子女與父母的矛盾加大、“逆淘汰”等問題。

4.社會救助的缺失與疊加

由于中國目前的各項社會救助制度多是作為最低生活保障制度的配套制度設計的，彼此之間的獨立性較差，因而社會救助的缺失與疊加現象非常普遍。例如，一旦納入低保，其他專項救助制度多被疊加，雖然低保的救助標準不高，但由于在低保制度基礎上疊加了很多專項救助制度，因而低保的含金量相對較高，而如果沒有被納入低保，其他專項救助制度則很難被覆蓋到。一旦被貼以“低保”標簽，往往意味著教育、醫療、住房等專項救助計劃的享受，這一方面可能會帶來過度福利的風險，另一方面一刀切意味“潛在亟待救助”對象被排除于政策之外，如何采取相對靈活的應對舉措，還需要考慮到中國的一些特殊國情。在中國這樣一個“人情社會”往往還必須有嚴格的執行標準，而這在基層進行目標人群甄別時①中國最低生活保障制度實行家計調查制度，即要求申請人提供必要的材料，經過民政部門的調查認可才能成為最低生活保障的受助者。中國最低生活保障的家計調查內容涉及調查人員、調查對象、調查方式和調查內容等方面。調查人員一般是居委會、街道辦事處、鄉鎮人民政府、專門的社會救助機構、區縣民政局、市以上民政部門和各級政府的相關部門以及這些組織、機關委托的調查機構和調查人員。調查對象主要是申請人的家庭成員，此外還包括申請人的鄰居、親戚、朋友，所在單位，法定贍養人和扶養人，當事人所涉及的勞動部門、社會保障機構等。調查方式一般采用入戶調查、間接尋訪和信函索證三種方式。在審查過程中管理部門還要對符合條件的申請人張榜公示，接受群眾監督。但這些看似透明公正的制度，在當下中國的執行過程中依然存在許多問題。比如說：在確定救助對象和標準時，不少地方實行公示制度，對貧民的自尊心和隱私權都有可能造成不同的損害。這與現代社會應有的“獲得基本的救助權利的同時又不失尊嚴和人格”救助理念往往是相悖的。存在較多問題，僵硬的標準線往往會使處于貧困“邊緣”的老人被排除之外，導致另外一種“贏者通吃”的負面結局。

5.社會救助、社會保險與社會福利關系處理不當

社會保障應遵循雪中送炭而不是錦上添花的原則。在部分老年人還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，各級政府卻做了許多錦上添花的事情。例如，在部分老年農民還沒有制度性地解決吃飯問題的情況下，全國各地實施的尊老金制度與公共交通乘車優惠等，實際上是政府財政資源配置不當的具體表現。

6.服務性救助欠缺

貧困老人面臨物質生活資料的不足，而傳統的救助方式往往局限于實物救助和現金救助，卻忽略了對貧困老人的服務救助。服務救助是對貧困老人提供其所需的日常照顧或護理等，尤其是對高齡及長期患病的老人提供針對性的幫助是救助貧困老人的重要手段。在目前國情下，這一目標與理想顯得非常奢侈，特別是在廣大農村地區，隨著中國少子老齡化程度的不斷加深，提供為老服務的成本會變得愈加高昂，金錢與財力僅僅是重要的一面，老年貧困應對工作將面臨越來越嚴峻的挑戰。

（二）改革思路

近年，中國開啟了傳統社會救濟向現代社會救助發展的新篇章，實現了“四個新跨越”①2014年中國公布了《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。其中指出“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續，與其它社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發展水平相適應。”我國的社會救濟事業自新中國成立以來不斷發展，取得了很大的成就，國家民政部部長李立國在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上被概括為“四個新跨越”（李立國：《國務院關于社會救助工作情況的報告——2012年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1129/2012-10/ 26/content_1741155.htm，2012）。：一是在體系化上實現了新跨越，社會救助內容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農村五保供養、自然災害救助為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉社會救助體系框架；二是在制度化上實現了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉向經常性、制度化救助，制度設計和救助標準日趨科學、嚴謹；三是在均等化上實現了新跨越，社會救助范圍由注重城市轉向統籌城鄉，使城鄉困難群眾均享有社會救助；四是在規范化上實現了新跨越，社會救助對象核定方式由依據人員身份走向依據經濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規范，管理更加嚴格。但是，老年社會救助事業需要考慮中國巨大的城鄉差異及背后的體制性分割的歷史欠賬，進行一定的變革。

1.建立“普惠發展性”老年社會救助體系

現代社會福利發展的目標定位是“自立”和“共生”（社會整合），因此，發達國家的社會福利不再像過去一樣以對“對象”進行保護為中心，而是對“使用者”的自我決定和自我實踐進行援助，向著尊重個人尊嚴這一方面不斷變化。但在現代社會中，社會救助的根本理念發生巨大轉變，實現社會救助從不平等的施舍、憐憫的理念向尊重公民基本生存權利理念的轉變，有尊嚴的平等的社會救助理念是現代文明發展的必然結果，需從不尊重或忽視受助者人格尊嚴的理念向確保受助者人格尊嚴的理念的轉變，中國未來的社會救助體制建設也應朝著這一方向邁進，需要我們在工作目標與基礎理念上進行一次全面的革新。

2.國家、市場、社會、家庭與個人在老年社會救助中的責任定位

各盡其責的社會就是一個好社會，而明確責任主體的各自責任是建立一個好社會的基礎與前提條件。“吃飯靠政府，改善靠自己”應成為中國社會保障制度建立時遵循的基本原則。“規則制定、財政撥款、實施與監督”是政府在社會救助中應盡的責任。政府不是財富的創造者，而是社會公共財富的管理者與分配者。因此，政府的責任之一就是如何更加合理地分配公共資源。

對就業者，企業通過按章繳納員工養老保險等承擔直接責任。對非就業者，企業通過按章納稅而間接承擔了社會責任。至于企業的更多社會責任是倫理道德層面上的，而不是法律層面上的。社會所能給貧困老年人的幫助集中于公益慈善。但這些責任主要是道義上的，而不是法律上的。家庭與子女負有贍養老年父母的責任，但對于處在現代社會的今天，家庭與子女對父母的支持主要集中在生活照料與精神慰藉方面，而非經濟供養方面，且主要是道義上的，不應該是法律上的。個人應該承擔更多的自我養老的責任，包括健康生活方式的踐行與提前準備個人養老儲蓄等。

3.社會保障制度改革：應對老年貧困的根本舉措

隨著中國人口老齡化進程的快速發展，適應經濟轉軌和社會轉型的新形勢，中國老年福利政策有了許多新的發展，針對困難老年人各項救助政策也日趨完善，老年福利政策正在從社會救濟型向適度普惠型發展，這是中國社會福利制度轉型升級的重要縮影，也是社會文明進步的顯著標志。但中國的社會保障制度依然存在許多隱憂：如快速老齡化對經濟社會發展沖擊，公共服務不均等帶來的巨大城鄉與地域差異，等等。保證每一個人年老以后都有穩定的收入，以維持最基本的生活，對于消減老年貧困至關重要。農村地區老人從國家獲得的基本收入不僅基數低，而且增速慢，這一狀況一定要盡快加以改變。因此，為了進一步加快城鄉社會保障制度建設的步伐，以更好地發揮社會保障的貧困削減效應，筆者認為應該繼續整合目前有限的養老資源，在公共服務均等化的基本理念下，通過社會救助、社會保險與社會福利三管齊下來應對老年貧困的挑戰。

（三）老年貧困應對

養老資源的分配與使用也有“先來后到”之講究①在生產力發展水平較低情況下，社會保障制度建設應依照社會救助、社會福利、社會保險的順序依次展開。在生產力發展水平較高情況下，社會保障制度建設應依照社會保險、社會救助、社會福利的順序依次開展。社會保險是基礎，社會救助是兜底，也是對社會保險制度的拾遺補缺，社會福利是錦上添花。，應對老年貧困，目前最為迫切的頂層設計則為國民年金制度的建立與完善。

1.國民年金制度的設立

2005年世界銀行提出非繳費型“零支柱”養老模式，即設立國民年金制度的建議對未來中國養老保障體制改革具有重要參考價值。國民年金制度設立具有如下幾大優點：一是國民年金實際上是通過繳稅來籌集養老金，不僅制度設計簡單，運行成本低（大大低于低保制度的運行成本），而且避免了部分人因繳納不起而晚年生活得不到基本保障情況的出現。二是國民年金制度的設立，加上多層次的社會養老保險制度就實現了繳費與不繳費相結合，既達到保基本，又可實現部分人晚年生活的改善，既可體現國家對公民的責任，體現社會公平，又能兼顧效率與激勵，兼顧各方利益，體現國家、市場、社會、家庭與個人在養老責任中的合理分攤。三是國民年金享有者的唯一條件是年齡限制。將老年人的權利與家庭成員收入進行了切割，避免了最低生活保障制度將老年人生活權利與家庭收入和子女參與社會保險與否捆綁的普遍做法，大大降低了制度運行的成本。不僅避免了老年人生活陷于貧困的可能，而且真正實現了養老保障從家庭保障向社會保障的轉變，適應了社會變遷與時代發展的需要，實現“吃飯靠政府，改善靠自己”的目標，避免了因社會誠信缺失導致制度運行成本過高等難題。四是可以適當地降低企業與職工養老金的繳費比例。例如，將養老金繳費比例由現在的用人單位繳納20%與個人繳納8%改變為用人單位繳納12%與個人繳納8%。考慮到延遲退休年齡與年輕老年人的勞動能力，也為了避免未來國民年金領取年齡下限上移所帶來的改革阻力，國民年金的領取年齡起點可設置為65歲，不僅與中國即將推行的延遲退休年齡相匹配，而且盡可能地減輕國家財政的負擔，不僅能對消解老年貧困起到基礎性作用，而且增強該制度的可持續性。國民年金的保障水平應與最低生活保障水平掛鉤，選取全國最低生活保障線的均值作為國民年金的享有標準，并隨著最低生活保障水平的變化而變化，從而實現動態調整。此外，國民年金應該由中央政府承擔。如此，不僅可以大大減輕企業負擔，促進經濟增長，而且可以提高企業繳納養老金的積極性，更可以減少目前普遍存在的人為壓低工資繳納標準，等現象的出現。五是有利于社會團結，增強民眾對國家的認同感與歸屬感（見圖6）。

中國已經完全具備了建立國民年金的條件。在實行國民年金制度后，取消高齡津貼與城鄉居民養老金可以節省一筆財政開支。享有退休金人員的退休金在現有基礎上減少與國民年金等額的數值，從而使得退休人員的退休金不因國民年金制度的設置而額外增加財政負擔。

此外，一是伴隨著人口遷移流動與城市化，不享有養老金的城鄉居民所占比例逐年減少；二是國民年金建立以后，不可能再有老年人享有低保。因此，建立國民年金后，國家財政用于養老保障的錢有增有減、增減相抵后，增加的部分實際上并不是很多，完全在中央政府財政承受能力范圍之內。基本養老金、職業年金、企業年金與個人儲蓄則分別由用人單位與個人承擔。地方政府承擔社會救助任務。這樣，不僅政府、市場與個人在養老中的責任定位明確，而且政府內部的責任定位也相對明確。至于職業年金，采取社會統籌，可以采取現收現付的方式，用于支付現已退休職工的職業年金，并實行累退制，即企業繳納的職業年金越多，領取的職業年金的替代率越低。實現全國統籌，從而解決制度的碎片化問題。

2.發動社會力量，多元應對老年貧困

目前各類救助項目的實施多是政府行為，隨著中國社會領域向民間力量開放，社會組織、公益慈善事業在災害救助、貧困救濟、醫療救助、教育救助、扶老助殘和其他公益事業領域應該能夠發揮積極作用，盡管“依然存在政策法規體系不夠健全、監督管理措施不夠完善、慈善活動不夠規范、社會氛圍不夠濃厚、與社會救助工作銜接不夠緊密等問題”，但是統籌慈善和社會救助兩方面資源，激發社會力量更多參與社會救助是政府的應盡工作。其實，放手發揮社會力量不僅會使一些工作的開展更容易進行，依托專業化的社會組織，一些專業救助項目的執行效果可能更佳。對此，根據黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和國務院決策部署《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》國發〔2014〕61號文件的精神，政府在保障困難群眾基本生活的同時，未來中國將會鼓勵和支持社會力量以扶貧濟困為重點開展慈善活動，這既有利于更好地滿足困難群眾多樣化、多層次的需求，又能減輕政府負擔，提高公共服務效率。因此，必須在社會慈善事業體制機制、運行方式與社會救助對接等方面大膽探索，暢通社會各方面參與慈善和社會救助的渠道，大力優化慈善事業發展環境，使各類慈善與社會救助資源充分發揮作用。

圖6： 中國老年社會保障構想

圖7： 中國的老年社會救助制度

3.未來中國老年社會救助體系架構與設想

計劃經濟時期，中國的老年福利主要面向“三無”老人的低水平、單一性、救濟型福利，隨著《城市居民最低生活保障條例》的實施，城市“三無”老人均可按當地城市居民最低生活保障標準，全額享受低保救助。目前，按照官方的說法，全國所有城市貧困老人均已納入低保救助范圍，實現了“應保盡保”，一些地方還對鰥寡老人、貧困老人給予重點救助。因此，在國情國力框架范圍內，大力發展“普惠發展性”老年社會救助體系的工作難點在于城市如何反哺“農村”。從社會救助體制目前所涉及的領域來看，中國的老年社會救助主要包含以下幾個方面（見圖7），而社會救助從管理角度來看，基金管理、對象管理、績效管理則是老年社會救助體制需要進一步完善治理的關鍵。

從內容上看，老年社會救助分為長期生活救助、分類專項救助、臨時應急救助三大類，每個大類底下還有若干子類型：

一是長期生活救助。《關于加強老年人優待工作的意見》中，貧困老年人要按規定納入城鄉社會救助體系。在廣大農村地區，修訂后的《農村五保供養條例》已于2006年3月1日起實施。條例規定：供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地平均生活水平的提高適時調整，農村五保供養資金，在地方人民政府財政預算中安排。中央財政對財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助，在未來，中國社會救助體系的核心在于如何從追求“普惠”轉向“公平普惠”，不斷降低兩者之間的待遇差異，彌合巨大的城鄉與地域差異是中國社會救助事業最為核心的頂層設計。

二是分類專項救助。如醫療救助，“低保”對象中的老年人因患大病住院治療，發生的醫療費用經大病醫療保險報銷后，符合條件的可到民政部門申請醫療救助。在農村，從2003年起在全國陸續展開新型農村合作醫療試點，2008年在全國農村基本得到推行。各地資助“五保”老人、貧困老人、70歲及以上老人參加新型農村合作醫療制度，幫助其繳納個人應負擔的全部或部分費用。此外，有針對困難老人居住類的救助項目（住房救助通過配租公共租賃住房、發放住房租賃補貼、農村危房改造等方式實施），以及針對流浪乞討老人等特殊群體的相應項目。這類救助，尤其是醫療救助非常具備專業性，世界范圍內，醫療制度的改革與完善都是非常艱難的議題，如果能夠把專業救助與第三方組織、慈善機構等納入這一體系，可能是一個行之有效的探索路徑，值得進行大膽的探索。

三是臨時應急救助。隨著空巢老人的增加，發生意外的情況逐漸增多。因此，中國因地制宜，依托社區發展老年人應急救助與居家養老服務為一體的綜合服務將是未來中國老年貧困救助事業發展的又一主戰場。

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