福利轉型：新加坡社會救助政策的新變化及其啟示

占少華?

2013年9月，香港宣布設立貧困線，一改幾十年來拒絕設立貧困線的做法。這個變化影響到的不僅是香港的窮人和低收入群體，還有遠在千里之外的新加坡。新加坡和香港都屬于亞洲“四小龍”，人口、地理面積和經濟發展水平相近，所以兩者經常將對方作為參照。香港設立貧困線后，新加坡國內要求政府設立貧困線的呼聲高漲，迫使總理李顯龍和社會與家庭發展部部長陳振聲發表聲明進行回應（Chang，2013）。然而，政府的解釋并沒有使得相關的討論沉寂，最近幾年來貧困問題以及政府的反貧困措施成為新加坡媒體報道和學術研究的熱點話題。貧困問題和本文所論述的社會救助具有密切關系。為什么新加坡政府拒絕設立貧困線？新加坡在社會救助方面有什么樣的做法？本文將總結歸納最近十年來新加坡在社會救助政策方面的變化，并討論分析這些變化背后的深層次原因。

新加坡社會政策的核心理念是反對普遍性的福利主義(universal welfarism)。在1965年建國之初，李光耀就表明，西方的福利國家制度存在很大的弊端，不適合新加坡的實際情況。這些弊端包括過度依賴政府而造成養懶漢和搭便車的現象、經濟喪失活力以及損害多勞多得的原則（meritocracy）（Lee， 2000：95～108）。所以，新加坡社會政策的原則是個人應該為自己的福利負責（self-reliance），而政府的角色是創造條件讓個人能夠實現這一目標。總的說來，新加坡在社會政策上具有5個支柱（five pillars），包括資產建設（例如有名的中央公積金制度）、房屋產權、醫療服務、就業和教育（Sim等， 2015: 3）。同時，它強調東亞社會的儒家傳統中家庭的重要性。個人有需要應該首先向其家庭尋求幫助，而且家庭也有義務幫助其成員。所以政府強調家庭是社會救助的第一道防線。這些理念和原則是形成新加坡社會救助政策的基礎。新加坡拒絕設立貧困線的一個考慮是，如果政府設立了貧困線，那么貧困線以下的低收入人群的生活保障就成了政府的責任。這違反了它一貫堅持的個人應為自己的福利負責的原則。

有學者將這種社會政策稱為生產主義福利體制（productivist welfare regime），其特點是社會政策服務于生產需要和經濟增長。與這種體制相比，歐洲的福利國家則更多地將福利保障視為一種公民權利，和這種生產主義體制有很大的不同，即使它們的福利制度也為經濟增長服務（Aspalter，2006； Choi，2012；Holliday，2000）。盡管在具體政策設計上各有各的不同，東亞國家包括日本以及亞洲“四小龍”都可以納入生產主義福利體制的范疇。新加坡的特點是國家強制性地為個人設立中央公積金（Central Provident Fund）帳戶，個人和雇主必須拿出工資的一部分存放到這個帳戶內。目前最高的比例為雇主出工資的17%，個人出工資的20%。個人所有的福利和資產建設開支包括住房、醫療和養老都和這個帳戶掛鉤。所以，那些因為各種原因沒有就業的人，就會因為沒有公積金帳戶而排斥在各種福利之外。同時，對于那些雖然有就業但是工資收入很低的人來說，公積金帳戶內的余額將很少，難于應付各種必需的醫療或養老開支。而在純粹的針對無收入人群的社會救助上，新加坡在資格審查上控制得非常嚴格。在上世紀80至90年代，一般滿足救助條件的家庭少于3000戶，不到總數的0.3%。

然而，自從21世紀以來尤其是最近10年，新加坡在社會救助方面的支出不斷增長。與此同時，它的福利政策也由以前過度重視經濟增長和就業的生產主義體制逐漸向重視保障貧困、弱勢和低收入群體基本生活的制度過渡。不過這個轉型過程剛剛開始，目前新加坡很多社會政策依然具有強烈的生產主義的特征。下面兩部分將介紹新加坡社會福利的整體設計和一些重要的救助政策，包括多線扶助政策（multiple lines of assistance）和多方救助政策（many helping hands）。最后一部分探討新加坡社會救助政策變化的原因以及對中國的啟示。

一、多線扶助政策

在回應新加坡政府為什么不設立貧困線時，陳振聲指出貧困線政策具有一些負面后果，所以未必是一項最好的政策。這些負面后果包括單一的貧困線不能體現貧困問題的復雜性和多面性，例如它沒有充分考慮到個人在住房、健康、就業和家庭等多方面的需求。另外貧困線會造成“懸崖效應”（cliff effect），也就是在貧困線以下的人群能夠獲得各種各樣的幫助，而在貧困線以上的人群卻得不到任何幫助。而且，貧困線會造成社會歧視現象，使得貧困線以下的人群因為貼上窮人的標簽而被歧視。

與貧困線政策不同，新加坡政府認為它的救助政策是多線扶助政策（multiple lines of assistance），也就是政府設立的不是單條貧困性而是多條扶助線。這些扶助線涵蓋了個人和家庭多個方面的需求，可以克服單條貧困線的負面影響。圖1顯示了新加坡政府的多線扶助政策，共有18項扶助措施。①如果沒有特殊注明，本文所介紹的政策內容和統計數據均來自于新加坡各政府部門的官方網站，包括其在網站上發布的各項政策實施的年度報告。

圖1中的各項社會政策措施從上到下覆蓋面逐漸擴大。例如，前4項政策覆蓋的人群較小。這部分人群收入比較低而且沒有足夠的家庭保障，很多人的年齡偏大，不能就業或者就業的收入很低。可以說，受惠于這4項政策的人群在新加坡屬于貧困人群。雖然大多數人的生活水平高于絕對貧困的標準，但是他們難于保障基本的生活水平。本部分將這部分人群視為新加坡社會救助的主要對象，并對這些政策措施逐一介紹。

圖1： 新加坡的多線扶助政策②本圖出自于新加坡社會與家庭發展部網站https://app.msf.gov.sg/Press-Room/Assistance-schemesfor-needy.

接下來3項政策的目標群體是有幼兒或者學生的低收入家庭。教育部助學計劃（MOE Financial Assistance Scheme）針對的是家庭月收入低于2500元或人均月收入低于650元新幣③如果沒有特殊說明，文中所有的資金數額單位都為新加坡元。的家庭，資助的主要方式是減免學雜費、課本費、上學交通費或者助學金等等。社區高等教育獎學金（CDC/CCC Bursary for Post Secondary Students）向家庭人均月收入低于950元的大中專學生或以上提供助學金，大學資助的金額為每年3600元。幼兒園和在校學生照看補貼（Kindergarten& Student Care Subsidies）面向的是家庭月收入在4000元以下或者家庭人均月收入在1000元以下的家庭，而最近對幼兒園學生的照看補貼的條件放寬到家庭月收入6000元以下。補貼的方式是根據實際花費的多少按比例對受益家庭進行補貼。

第8至10項指政府向低收入家庭提供一次性購房補貼和為殘疾人群提供的保障。這一組的申請條件有所放寬，例如對首次購房家庭進行補貼的限制放寬到家庭月收入8500元以下。以此類推，越排在下面的政策措施的限制條件越寬，受益的家庭范圍越廣。例如下面的兒童照看補貼（Childcare Subsidies）基本上有孩子的家庭都滿足這一條，是一項相對普惠性的政策。而最后提到的對教育、住房和醫療的補貼，則是政府通過多種方式降低這幾項開支的費用，保障大多數人都能夠得到這些服務。以住房為例，新加坡通過公共組屋的政策使得絕大數居民都能夠購房并擁有房屋產權。目前，90%的新加坡家庭擁有房屋產權，80%以上的家庭居住在政府規劃建設的公共組屋內。

在上述多線扶助的政策框架下，前4類措施可看作屬于社會救助的范疇。

第一項政策為公共救助政策（Public Assistance），又稱為長期社區救助（Long-term ComCare）。公共救助政策可以追溯到新加坡建國前的殖民地時期。在2005年，新加坡設立了專門的社區救助基金（ComCare Fund），將公共救助政策和社區救助融合在一起。這項政策保障的是新加坡的貧困人群，致貧一般為由于年老、疾病、殘疾等導致無法就業，同時又沒有家人可以提供幫助。這項政策救助的人群比較小。2015年保障的家庭戶數為3846戶，僅占全國總戶數的0.3%。救助的方式是政府定月給受助家庭戶發放救助資金。目前的標準是：單人戶每月500元，二人戶每月870元，三人戶每月1130元，四人及以上戶每月1450元，有兒童的家庭每位兒童額外補貼150元。從政府發布的受助者特征來看，大多數受助戶為只有一個老人的單人戶，占到80%以上。除了每月的救助金外，受助戶還可以享受免費醫療并優先得到各類社區服務。

與長期社區救助相似的是短期和中期的社區救助（以下簡稱“短中期救助”，ComCare Short- to Medium-term Assistance）。 這 項 救助與長期社區救助都來源于社區救助資金（ComCare Fund）。社區救助資金2005年設立，2015年擁有的資金總量為17億元。2014～2015年度的資助總額為1.16億元，包括長期救助、短中期救助和對在校學生的資助。短中期救助覆蓋的對象為有收入但家庭月收入在1900元以下或者家庭人均月收入在650元以下的家庭戶。另外的限制條件包括受助對象不能夠從家庭或社區獲得幫助，沒有存款或者可以變現的資產。資助的金額和內容根據受助家庭戶的實際條件而定，包括就業培訓、就業指導、金額不等的月津貼、水電費補貼、房租補貼、醫療救助，等等。對有就業能力的對象，資助期限一般為6個月，再次資助需要重新申請。短中期救助保障的人群面比較大，2014～2015年受助的家庭戶數為27461戶，占全國總戶數的2.2%。在受助家庭戶中，有成員就業的戶占26%，而有成員正在找工作的戶占22.7%，兩項總和接近總數的一半。其他的受助家庭大多是由于疾病或者要照顧家人而無法工作。社區救助資金的支出近年來增長的速度很快，從2010年的6千余萬元增加到2014年的1.16億。長期和短中期受助家庭戶從2010年的7656戶增加到31307戶。這一方面體現了不斷增長的需求，另一方面也因為政府迫于社會的壓力而增加了救助支出。

醫療救助（Medifund）是另一項瞄準低收入人群的救助政策，用來補貼憑自身能力難以支付醫療費用的家庭。醫療救助是最后一道保障。病人家庭應該首先尋求其他方式來支付醫療費用，包括使用自己醫療帳戶內的資金及動用存款。為了有針對性地提供醫療救助，政府又將醫療救助資金劃撥為專門針對老人和兒童進行醫療救助的分基金。醫療救助基金于1993年設立，2015年救助基金的規模為40億元。近年來醫療救助的支出不斷增長，2014年的支出為1.59億元，比2010年的支出（0.79億元）增長了一倍。醫療救助支出的增長的原因之一是老齡化帶來醫療費的增加。2014年有1/3以上的支出（0.52億）用于65歲以上的老人。

最后一項社會救助制度是就業收入補助（Workfare Income Supplement）即工資補貼，屬于工作福利制度的范疇，指政府對低收入就業人群進行補貼，以增加他們就業的動力。工資補貼符合新加坡社會救助的理念，那就是創造條件讓個體能夠自食其力，這樣這部分人群在年老時就會減輕政府福利的負擔（Poh，2007; Smith 等， 2015）。這項政策在2007年議會討論時通過，2008年開始實施。最初的設想是只實行3年，但后來卻轉變為一項永久性的政策。這項政策補助的是35歲以上月收入在1900元以下的全職工作人員（殘疾人不受年齡限制），除受年齡和月收入的限制外，補助的對象還必須只擁有一套房產，而且房產的估算年收入不能超過1.3萬元。如果補助對象已婚，則配偶的可支配年收入不能高于7萬元。補助標準按年齡段劃分，35至44歲每年補助1400元，45至54歲每年2100元，55至59歲2800元，60歲及以上補貼最高為3500元。補貼中的40%作為現金支付，而60%匯入受助者的中央公積金帳戶。就業收入補助政策的覆蓋面比較大，基本包括底層20%的就業人群。目前大約有46萬人受益，年補貼資金為7.7億元。

從以上的介紹可以看出，新加坡的多線扶助政策源于對福利政策的不同理解。為了讓每個個體能夠自食其力，不成為福利依賴者，政府出臺了各種支持政策，幫助個人尤其是有勞動能力的個人提高教育和技能水平，積累住房和公積金帳戶等資產。這些社會政策構成了新加坡的生產主義福利體制。然而，最近10年來，新加坡在社會救助方面不斷增加。在2005年成立了社區救助基金，在2008年實行了工資補貼。在最近幾年內，社會救助方面的開支成倍地增長，預示著新加坡的福利體制開始從生產主義體制向重視保障低收入群體轉型。下文介紹新加坡的另一項主要的社會救助策略：多方救助政策。

二、多方救助策略

1991年，新加坡政府提出“多方救助”（Many Helping Hands）的策略。所謂多方救助，是指針對弱勢群體組成一個以社區為基礎，由政府、家庭、慈善組織、非政府組織、志愿者等多個部門和組織構成的救助網絡（Ang， 2015; Sim等，2015）。多方救助的出發點也是避免陷入福利國家的陷阱，避免民眾有困難時僅僅依靠國家。另外，政府相信多方救助可以使得社會各階層各部門各組織之間形成互相幫助關系，培養對國家和社會共同的責任感，增加社會信任并減少社會隔離。

多方救助政策是一個以社區為基礎的救助網絡。這個網絡包括6類相關的機構、組織或個人：政府部門、賦能組織（Enablers）、社會服務機構、資助方、捐贈方以及志愿者（圖2）。

圖2： 新加坡多方救助網絡①本圖出處為Sim等（2015：11）。

和上一部分介紹的多線扶助政策不同的是，多方救助網絡中的主體不僅僅是政府部門，而且還包括民間的社會服務組織、企業和個人。不過，政府部門在這個網絡中依然起到非常重要的作用。政府部門提供資金、人力和物力，另外對各種慈善組織、民間組織、志愿團體起到規范和監管的作用。此外，在社會服務機構中的家庭服務中心（Family Service Centers）、社會服務辦公室（Social Service Offices）和社區發展協會（Community Development Councils），都是政府出資設立的社會服務部門，它們直接對社區內的貧困家庭和弱勢群體進行服務和扶助。

圖2中的賦能組織的功能主要是為慈善組織、民間組織和志愿團體進行籌資、協調、管理和培訓。例如，全國社會服務協會（National Council of Social Service）對社會服務的方向和重點進行指導協調，對志愿福利組織（Voluntary Welfare Organizations）的人員進行培訓和服務，另外分配并管理政府劃撥給志愿福利組織的資金。在協會之下有一個名為“社區之庫”（Community Chest）的機構，專門負責給慈善組織籌款，目前它幫助籌款的慈善組織達到80余個。其他的幾個機構，包括慈善協會（Charity Council）、全國志愿慈善中心（National Volunteer & Philanthropy Centre）、非營利領袖 中 心（Center for Non-Profit Leadership） 和新加坡社區基金（Community Foundation of Singapore）的功能也是為社會服務組織、慈善組織和志愿團體提供人力招募、員工培訓、協調監管和籌資等方面的服務，只是各自的著重點不同。

新加坡擁有各種慈善組織2200個（Goy，2016），這其中有一類組織被稱作志愿福利組織（Voluntary Welfare Organizations），是專門為貧困及弱勢群體服務的民間非營利組織。目前在政府登記注冊的志愿福利組織有449個。新加坡政府近年來非常重視非營利非政府組織的發展，并從2007年開始試圖把新加坡打造成為亞洲非營利組織的樞紐（Anand and Hayling，2014： 51～52）。政府通過委托、獎勵、補助和購買服務等方式，把一些公共服務項目交給一些基礎較好、服務能力較強的志愿福利組織去運作，積極引導他們和各類志愿者參與社區管理和服務。另外，這些組織也可以向社會募集資金。政府通過減免稅收的方式鼓勵民眾向這些機構捐款。一些社會服務組織還從事一些經營性活動，而這些活動的收入僅用于開展公益活動。一項針對202個志愿福利組織的研究發現，政府的資助一般占這些組織收入來源的20%至40%，而社會捐助占30%至60%，經營收入一般占30%以下。機構規模越大，接受政府資助的比例越高，自我經營收入越高，規模越小則更依賴于社會捐助（Sim 等， 2015：29）。據一項研究顯示，自愿福利組織和各類自助團體2010年的支出，在新加坡全部社會福利支出中約占20%左右（Mathi and Mohamed，2011）。大多數志愿福利組織從事的工作是為社區內的貧困和弱勢群體提供扶助和照看服務，包括老年人、貧困家庭的兒童、殘疾人、精神疾病患者、吸毒者、失足青少年，等等。

多方救助策略有效地動員了各方面的社會資源。但是，一個潛在的問題是如何對各個機構、組織、團體和個人之間進行協調，否則各種組織的服務相互重疊，而受助對象卻難于找到各適的機構申請救助。這些組織包括政府部門設定了各種救助標準以及目標群體。據全國社會服務協會的數據顯示，2010年各種服務貧困群體的計劃或標準達到100余種（Mathi and Mohamed， 2011）。如果不能有效地整合資源，簡化申請救助的流程，那么多方救助策略的效率將大大降低。新加坡政府已經意識到這一問題，例如在2013年設立的社會服務辦公室的主要功能就是為需要救助的群體提供一站式服務，幫助他們申請到相應的社會救助。另外，為了更好地實現志愿者與救助服務之間的銜接，一些政府資助的公益組織，例如“新加坡關懷”（SG Cares）建立志愿服務網絡使得志愿者找到適合于他們的志愿服務。

總之，多方救助策略是新加坡社會救助系統的重要組成部分。與多線扶助策略不同的是，多方救助動員社會資源投入到救助貧困和弱勢群體中。所以，它并不完全是為經濟增長服務的，而更多是為了幫助社區內的貧困弱勢群體。近十余年來，新加坡增加了對多方救助策略的投入。政府增加了向志愿福利組織購買服務的資金，并用政府資源幫助各種慈善組織籌款。這從另一個側面說明了新加坡在社會救助政策上的變化。

三、福利危機與政策轉型

新加坡的生產主義福利體制取得了一定的成功。例如，由于積極的住房政策，新加坡90%以上的家庭（包括很多生活困難的家庭）都擁有房產，這對穩定社會、保障民眾的基本生活起到了非常重要的作用。另外，新加坡的醫療制度也相對有效，絕大多數居民都有醫療保障，能夠獲得較為廉價的醫療服務。然而，生產主義體制也有灰色的一面，那就是很多老人甚至是高齡老人都被迫從事收入低廉的工作，例如保潔、撿廢品等等，這是因為由于通貨膨脹和開支增加，這些老人公積金帳戶內的資金不足以支付他們在養老和醫療方面的費用。這種現象既是近年來福利危機加劇的后果，也是新加坡生產主義體制面臨困境的表現。

在1997年亞洲金融危機之前，東亞的生產主義體制與西歐福利國家制度相比具有一定的優勢，因為它用較少的福利開支支撐了經濟的快速增長，使得東亞“四小龍”在短短30年內躋身于高收入國家（或地區）的行列。東亞國家成功的基礎是經濟保持較高的增長速度而且增長具有普惠性，也就是絕大多數人能從增長中獲益（Kay，2002）。另一個條件是這些國家擁有相對年輕而且高素質的勞動力群體。但是1997年危機之后，這兩個條件都弱化了，使得生產主義福利體制出現了危機（Lee and Chan eds.，2007）。

首先，1997年金融危機之后，亞洲四小龍包括新加坡經濟的增長速度急劇下降。雖然后來經濟又開始增長，但是由于全球競爭的加劇使得增長極不穩定，而且增長的模式發生了根本性的改變。以前的增長大多集中在大眾就業部門，大部分的就業人群都能夠從經濟增長中獲得好處。但是最近十年來，增長更多地集中在知識密集型和資本密集型產業，如金融部門，增長帶來的好處流向了資本和上層。社會分化加劇，普通就業者工資增長的幅度非常小。從2001年至2011年，新加坡實際工資的年均增長率只有1.1%，而處于社會階層最低的1/5的就業人群的工資甚至出現了負增長（Low and Vadaketh， 2014：113～114）。經濟增長減緩、勞動報酬減少以及階層極化使得生產主義福利體制難以為繼，這是因為就業者特別是底層就業者無法通過就業來實現社會保障，從而出現了諸如公積金余額不足、無法支付醫療費用，難以供養老人等問題。

另外，人口轉型造成的新增勞動力不足是弱化生產主義福利體制的第二個條件。從上世紀90年代以來，新加坡的人口出生率長期處于低位。2011 年，總和生育率（total fertility rate）更是達到歷史最低數值1.15，遠遠低于人口自然更新要求的2.1。與此同時，人口預期壽命延長，老齡化問題日益突出。2015年，新加坡60歲以上人口占總人口的比例為17.9%，而65歲以上人口所占比例為11.8%。為了解決老齡化問題，從2000年開始，新加坡政府放寬了對移民的限制，結果是人口從2000年的400余萬增加到2010年的500余萬。人口的快速增加帶來了諸多的社會問題，例如公共交通擁擠、住房價格上漲、本地人就業困難、本地人與新移民之間關系緊張，等等（Yeoh and Lin，2013）。2013年，沒有意識到問題嚴重性的新加坡政府發布了人口白皮書，計劃繼續推行寬松的移民政策，使新加坡的總人口在2030年達到690萬。這個白皮書發布后受到了來自全社會包括反對黨的強烈批評，迫使新加坡政府在最近幾年內收緊移民政策。可以預見的是，新加坡在未來幾十年內人口老齡化的形勢將會越來越嚴峻。

福利危機迫使新加坡政府對社會救助政策進行調整，并在最近十年來不斷增加在社會救助方面的支出。上文所提到的重要救助政策包括社區救助基金（ComCare Fund）和就業收入補貼，都是在最近十年內提出的。但是，新加坡政府增長優先的思路還沒有根本性的轉變。即使是在社會救助領域，最多的支出集中在就業收入補貼，也就是鼓勵能工作的群體盡可能實現就業。有研究發現這種增長優先的策略最終的受益者是雇主而不是勞動者，因為政府大量的資金用于支持雇主，使得社會不平等進一步拉大（Teo， 2015）。所以，目前新加坡的社會救助面臨著一個兩難困境：一方面政府希望通過經濟增長、充分就業的方式來減輕在社會救助方面的壓力，另一方面因全球經濟減緩而增長乏力，同時人口轉型也使得就業人口減少而需要救助的人口不斷增加，而通過移民的方式解決這一問題又遇到了來自社會的強烈反彈。當然，由于多年的經濟增長以及有效的多線扶助和多方救助政策，新加坡在解決社會救助問題方面還是有一定空間的。例如，政府可以幫助老年人變現房屋資產來解決他們在養老、醫療及看護方面的開支問題。

新加坡在社會救助方面的經驗教訓對中國具有一定的啟示。中國目前也面臨著經濟減緩和人口轉型的問題，所以將會和新加坡一樣難以堅持生產主義社會福利體制。更糟的是，中國有相當一部分低收入群體沒有住房、公積金帳戶等資產，所以與新加坡相比將會在社會救助方面面臨更大的壓力。本文認為新加坡的經驗教訓對中國的社會政策至少有兩點啟示。

其一，應該意識到生產主義福利體制的局限性。即使是像新加坡這樣的人均GDP比中國高6倍以上的國家，在面臨經濟增長減緩及人口轉型的情況下，也難以完全依靠增加投資擴大就業的方式來解決社會福利方面的問題。而且，在社會極化的背景下，這些政策措施的受益者往往是大資本大企業，而普通勞動者的境遇不會有根本性的改善，結果是社會分化越來越嚴重。所以，中國目前通過投入大量資金來刺激經濟的政策可能難以緩解社會救助方面的困境。更槽糕的結果是，這些投資不僅沒有解決低收入群體的問題，而且會由于加劇社會分化而惡化了社會政策實施的環境。所以，更有效的做法是以反向邏輯來看問題，也就是政府相當一部分資金投入到福利和社會服務領域，通過增加這些方面的支出來拉動經濟增長及增加就業，并改善貧富極化的現象。

其二，應該加強中低收入人群尤其是窮人的資產建設，這樣才能更好地解決由經濟減緩以及人口轉型帶來的社會保障問題（Sherraden，1991）。新加坡是資產建設比較成功的國家之一。政府通過強制性的中央公積金制度以及大量建造公共房屋，使得大部分居民積累了一定量的資產。例如，目前90%以上的新加坡居民擁有房屋產權，80%以上居住在政府的公共房屋內。即使是低收入人群，很多人也擁有自己的房產。目前，新加坡政府正在實施住房回購政策，也就是通過將房產貨幣化來保障低收入人群在養老及醫療方面的需要。由于資產建設的成功，新加坡在面臨福利危機時具有更大的政策空間。因此新加坡對中國的另一啟示是：不僅要采取措施擴大中低收入人群的就業，還應該將就業和資產建設結合起來。政府通過土地、住房、就業、社會保險等相關政策使大多數人尤其是中低收入群體能夠積累起固定或者流動資產，以保障他們在年老或者疾病時期的抗風險能力，這樣才能增加社會保障體系的韌性和可持續性。

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