社會企業：社會治理創新的新動力

王天夫 郭心怡 袁叢珊?

社會企業是采用市場手段解決社會問題的社會組織。20世紀70年代末，為了解決“滯脹”危機，經濟自由化浪潮在歐美各國興起，福利國家的種種社會保障制度被大規模廢除，經濟的私有化和全球資本大流動得到極大推進（沈原，2008）。在美國，國家在社會福利領域的退卻直接導致了非營利組織運營資金不足，促使非營利組織開始運用商業手段拓展資金來源并謀求自身的可持續發展；西歐的經濟危機導致了大規模失業，亦使國家無力解決失業問題，這促使致力于解決失業問題的社會組織產生。這是歐美各國社會企業的最初來源（Kerlin，2010）。

社會企業在中國已經有了十幾年的發展歷史。胡鳳（2011）梳理了我國社會企業的發展脈絡，指出最早對社會企業議題進行介紹的是北京大學劉繼同教授，他翻譯2004年經濟合作和發展組織的一個研究報告時首次啟用“社會企業”概念。同樣在2004年，成立于英國的環球協力社（Global Links Initiative）在國內開展了為期9天的英國社會企業家訪問項目，進一步傳播了社會企業的理念。在實踐層面，1997年，重癥血友病患者鄭衛寧于深圳創辦“殘友”，如今已成為擁有1家慈善基金會、8家非營利機構、32家高科技社會企業的社會企業集團①http://baike.baidu.com/link?url=YoKqZncA3LNbWXy16oisAkAtKnqXNAndcG62dm3bZREW-mr440LG1X-_akiGP9sPpxMrG5BMjkUDSYc4eJLmCq。隨著時間的推移，我國的社會企業越來越多，并且已經成為社會服務、扶貧濟困、助殘助弱、醫療健康、環境保護等各個領域的活躍力量。

社會企業作為社會組織的創新形式早在2011年就進入了政府視野。2011年6月，《中共北京市委關于加強和創新社會管理全面推進社會建設的意見》頒布，明確提出“探索多種有效方式，吸引社會資源和社會資金投入公共服務領域。積極扶持社會企業發展，大力發展社會服務業”②http://zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1170000.htm，該意見將社會企業劃入社會服務業的范疇。2014年，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求“通過深化改革，實現從社會管理轉向社會治理的創新”①http://news.sina.com.cn/o/2014-02-16/092729482754.shtml；2015年，黨的十八屆五中全會在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中進一步指出，“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”②http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27772701.html。社會企業作為混合組織，天然的具有源于跨界整合帶來的社會經濟效應；社會企業源于民間，有助于激發社會力量、推動全民共建共享。社會企業在海外和中國都得到了快速發展，作為一種社會組織的創新形式，社會企業有潛力成為推動社會治理創新的新動力。

一、社會企業的興起與中國社會轉型

（一）社會企業在海外蓬勃發展

從歷史觀點來看，全球化進程呈現“鐘擺式”的特征（高柏，2008）。二戰后，福利國家制度得到了充分發展；但20世紀70年代的經濟危機導致了福利國家危機，各發達國家紛紛采用了自由化的政策主張，通過私有化、自由化等措施打破為保護社會建立的種種制度，釋放市場力量；21世紀以來，隨著一系列的經濟危機，發達國家的政策范式開始由釋放市場力量向保護社會回擺。

社會企業的興起與國家角色在福利保障方面的“撤退”密切相關（Kerlin，2010）。二戰后西方各國建立了比較完善的福利體系，但20世紀70年代的經濟危機導致失業問題加劇，擴大了依賴失業救濟保險的人數；同時，人口老齡化、貧富差距擴大等因素也導致大眾對福利需求的增加，這給國家的財政系統帶來了很大負擔。福利國家危機促使許多國家的新右派上臺，新右派思維主張將企業化經營理念引入公共部門的服務輸送，產生了源自新右派思維的“新管理主義”（田蓉，2013）；各國政府紛紛通過縮減福利開支來減少福利規模，將福利責任下放到地方和其他部門，發展多元責任主體，使福利多元主義（welfare pluralism）的理論范式應運而生（彭華民 等，2006）。

社會企業是誕生于民營部門的實踐，是民間自發的應對福利國家危機的創新，是新管理主義和福利多元主義指導下福利分散化和民營化趨勢的體現（田蓉，2013）。社會企業在就業促進、社會創新、社會融合、公共服務、地方發展、環境保護等方面都發揮了巨大的作用。隨著全球化進程的回擺，各國政府紛紛出臺政策加強對社會的保護，這些扶持政策大大促進了社會企業的發展。

就歐美各國而言，美國和加拿大自20世紀70年代以來已有幾十萬個具有社會企業精神的組織。意大利于上世紀80年代末采用“社會企業”概念定義具有社會企業性質的組織.至2005年，意大利已有超過7300家社會企業，雇傭了超過24萬員工（Defourny et al.,2008）。英國是全球公認的社會企業領袖，至2015年，英國約有7萬家社會企業，雇傭了超過200萬員工，對英國經濟的貢獻超過240億英鎊①英國文化教育協會《社會企業在英國》手冊，http://www.britishcouncil.cn/programmes/society/ne ws/SE-in-the-UK。

社會企業在東亞地區也都迅猛發展。1997年亞洲金融危機導致東亞各國和地區失業率高企，不斷拉大的貧富差距、不斷加劇的貧困問題和人口老化、環境污染等社會問題都推動了社會企業的發展（Defourny et al., 2011）。韓國在2006年通過了推動社會企業發展的法律；截至2014年11月，韓國已有1165家經過認證的社會企業，韓國政府計劃在2017年前認證超過3000家社會企業②http://www.innov8social.com/2015/01/social-enterprise-in-south-korea-5-facts.html。根據香港社會服務聯會2014年的數據，香港已有457家社會企業，平均每年以30%的速度增長③http://www.hkcss.org.hk/s/cont_detail.asp?type_id=7&content_id=2207。根據臺灣行政院2014年公布的《社會企業行動方案》，公司名稱中包含“社會企業”的尚在運營的公司有42家，以解決社會問題為公司主要目的有200家，以解決社會問題為公司重要目的之一的有大約1000家④臺灣行政院2014年 “社會企業行動方案”。

（二）中國的社會轉型為社會企業發展提供空間

中國的改革開放始于20世紀70年代末，這恰好是全球化的上升期。類似地，中國也力圖打破計劃經濟體制的束縛，解放生產力，釋放市場力量，全面地參與了全球化的歷史進程（高柏，2008）。在這一過程中，國家從社會領域全面撤退，大大減少了教育、醫療、住房、養老等福利領域的責任和投入，有些負擔被轉移到個人。市場和社會力量進入福利領域，彌補公共服務的不足。

圖1: 近年來社會組織數量變化（單位：萬）

改革開放以來，國家有意識地放松了對社會生活的管制，社會組織由此獲得了發展空間。經過改革開放之初到1992年的興起與繁榮、1993年至2007年的轉型與規范管理、2008年以后的蓬勃發展，社會組織發展呈現出日漸清晰的走向高潮的趨勢（王名，2009）。截至2014年底，全國正式登記的社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%⑤《2014年社會服務發展統計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/20150600832439 9.shtml；非法人社團約2630萬個，包括備案的社區社會組織20～30萬個、掛靠在基金會下的項目辦或公益基金1.5萬個、未注冊備案的社會自組織體600萬個和網絡社團2000萬個⑥2015年《中國慈善發展報告》，http://www.cssn.cn/dybg/gqdy_gqcj/201506/t20150617_2038110_2.shtml。

傳統意義上的社會組織是非營利的。近年來，隨著社會企業概念的傳播，一些民辦非企業單位開始嘗試企業策略和商業運作更高效地配置資源和實現社會目標。另一方面，一些有志于社會領域的創業者出于各種原因將自己的機構注冊成企業，或有意識或無意識地選擇了社會企業道路，這些都推動了社會企業實踐的日益高漲。

目前中國的社會企業依舊處于起步和探索階段（沙勇，2011），對社會企業的認定標準都尚未達成一致，這造成了調查統計的困難。但通過分析公開數據可以對社會企業的發展現狀有所了解。以英國大使館文化教育處牽頭設立的社會投資平臺為例，該平臺于2013年發起，在2013年和2014年總共收到700多份申請①http://www.britishcouncil.cn/programmes/society/social-investment-platform，而2015年一年收到了來自364家社會企業的1171份申請②http://www.britishcouncil.cn/programmes/society/news/2015-sip-award，說明國內的社會企業數量在2015年出現了爆發性增長。中國發展簡報是為公益慈善行業提供專業的觀察、研究、網絡與服務支持的中英雙語平臺③http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/about_uss/19.html，在它的“NGO名錄”中的“社會創新/社會企業”名錄下共有456個機構④http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/service/action/org_search.php?org_type=0&field_type=9&province _type=0&area_type=0&market_type=0。中國社會企業與社會投資論壇是中國社會企業與社會投資領域的類協會式網絡⑤http://www.csesif.org/aboutus，目前其機構會員規模大概為150家。綜合各項數據，本文認為目前中國社會企業的數量雖然沒有準確統計，但應該已達到了數以百計的規模。

通過資料搜集與業內人士訪談，本文認為目前中國社會企業呈現出如下特點：

1.業務領域廣泛，既有直接從事公益服務的操作型社會企業，也有致力于公益行業生態圈建構的支持型社會企業。

操作型社會企業是直接服務于目標人群的社會企業；目前，在公益組織活躍的傳統領域都出現了社會企業，尤其在養老、助殘、教育、醫療、社區發展、環保、有機農業等和民生息息相關的領域。支持型社會企業不直接服務目標人群，而是以提供專業服務、能力培訓等方式服務于社會組織；隨著公益行業的專業化，在保險、財務、公關、IT、平臺建設等環節都出現了提供專業服務的社會企業。

2.注冊類型包括民辦非企業單位和企業，注冊形式包括“民非”、“企業”和“民非+企業”。

目前我國沒有專門針對社會企業的注冊類型，故可供社會企業選擇的注冊類型包括民辦非企業單位和企業。許多社會企業原先是民非，在轉型過程中會再注冊一家企業，形成“民非+企業”的注冊形式。另外，按照相關法律規定，民辦非企業單位不得從事經營類活動，且注冊難度比企業高，因而越來越多的社會企業選擇直接注冊成企業。

3.歷史短，規模小，影響范圍有限，“草根”特點明顯。

大多數社會企業成立于2008年之后，企業規模往往不超過10人，影響范圍局限于地市，帶有比較強烈的草根組織的特點。成立于2008年之前的、產生較大影響的社會企業屈指可數，僅有的例子包括成立于1995年的天津鶴童養老院、1996年的中和農信、1997年的深圳殘友、2002年的北京富平學校等。

二、我國社會企業發展的制度環境探析

（一）國家：社會組織管理制度

從源起來看，社會企業產生于國家角色在福利保障領域的撤退；從定義來看，社會企業是用商業手段實現社會目的的組織，社會目的包括但不限于弱勢群體就業、社會服務提供等；從實踐來看，社會企業致力于社會創新，活躍于傳統社會組織活躍的領域。目前，我國尚未出臺專門針對社會企業的國家計劃或專門政策，但這并不意味著社會企業處于“脫離管理”的狀態。

改革開放30多年來，我國對社會組織的態度一直較為保守。1989年國務院通過的《社會團體登記管理條例》是第一個關于社會團體登記管理的行政法規，該條例明確規定：“申請成立社會團體，應當經過有關業務主管部門審查同意后，向登記管理機關申請登記”①http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shzzgl/201507/20150700847907.shtml，這意味著以業務主管部門和登記管理機關為主體的“雙重管理體制”正式成為我國社會組織管理的基本體制（王名，2014）。1998年和2004年頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》使“雙重管理體制”更為精細化。但總體而言，該制度存在登記門檻高、監管部門缺乏整體協調、重登記輕管理等弊端（王名，2014），事實上造成了大量社會組織因找不到業務主管單位而注冊成企業。

在《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》中還明確規定，組織“不得從事營利性經營活動”，因而在法理上，社會企業不得注冊成民辦非企業單位或社會團體，必須注冊成企業。

近年來，隨著社會體制改革的推進和深入，社會組織管理體制表現出逐步放開的趨勢，“雙重管理體制”逐步松動。第十二屆全國人大四次會議通過的《慈善法》第十條指出，“設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，明確了符合條件的社會組織可以向民政部門直接登記，這是對現有社會組織管理體制的重大突破。然而，基于“雙重管理體制”的具體操作性法律條文卻并未得到廢止或修正，②指的是《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》和《基金會管理條例》。這說明目前的社會組織管理制度依舊具有“含混性”特征。

雖然國家尚未出臺全國性的針對社會企業的規定，但政府對社會組織的規定可以被社會企業場域視為一種強制性同形。就“合法律性”而言，社會企業需注冊成企業，因而大量先前因雙重管理體制注冊難而注冊成“企業”的非營利組織獲得了“順勢轉型”的機會；就活動領域而言，科技類、公益類、社區類社會組織受到政府鼓勵，在這些領域中涌現了很多社會企業。

（二）市場：社會創新、公益創投與公益市場化

1.社會創新與“大眾創業、萬眾創新”

社會企業是一種創新的組織形式，是構成社會創新的一個重要組成部分（何增科，2010）。社會企業作為“企業”和商業企業一樣深受市場環境的影響，對于商業企業的利好同樣會對社會企業產生利好。近年來，市場層面的重要話語是“大眾創業、萬眾創新”，這一倡導為本身就是創新型組織的社會企業鋪墊了較為有利的社會認知環境。

除了直接在“大眾創業、萬眾創新”領域予以支持，國家還圍繞激發市場活力、推動簡政放權、減輕企業負擔、扶持小微企業方面做了大量工作，包括簡化工商登記程序，降稅減費，通過貨幣政策工具加強對小微企業的支持①http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm。此外，國家對互聯網、農業農村、環保、民生等領域的重點支持，也對相關領域內各類行動主體產生利好。

在這樣的背景下，2015年全年新登記注冊企業增長21.6%，平均每天新增1.2萬戶②http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm；相較于2014年14.23%的增長率出現了明顯提速，③http://www.chinanews.com/gn/2015/01-22/6996650.shtml說明一系列的扶持政策的確激發了市場活力、推動了小微企業的發展。這其中，也包括大量的社會企業。

2.關于公益市場化的討論

“公益市場化”是指在公益事業領域引入市場機制來改革和完善公益事業發展的過程，其內涵體現在：公益市場化借鑒市場機制所體現的平等、契約、競爭擇優、創新、高效的資源運用等理念與價值；“市場化”是實現公益的手段而非目的（邵丹丹，2015）。

關于公益市場化的討論是近兩年興起的，各類言論散見于各類媒體報道。南都公益基金會副理事長兼秘書長、中國青少年發展基金會副理事長徐永光最先提出公益市場化觀點，認為公益市場化是“以市場化挑戰行政化”，認為“唯有尊重民意，培育愛心，按照市場規則辦事，才能構建良好的公益慈善生態環境，把公益市場做大”④徐永光，公益市場化芻議，中國慈善家2014年4月14日, http://gongyi.qq.com/a/20140414/01022 1.html。

公益市場化的觀點一經提出就引起了巨大爭議。贊同公益市場化的觀點認為公益市場化有助于提升公益領域的資源配置效率，更好地發揮社會效益。反對公益市場化的觀點則認為市場化的做法抽離了NGO的政治本質，將其矮化和弱化成公益慈善的服務提供商，無助于中國NGO未來的發展⑤劉韜，警惕“公益市場化”，公益服務網2014年5月7日, http://www.ngocn.net/news/90132.html。

總的來說，盡管有不同的聲音，贊同公益市場化的聲音還是占據了主流。社會企業是公益市場化的典型表現：用商業手段解決社會問題、實現社會效應。公益市場化的討論為社會企業的興起和發展構建了有利的話語環境。

3.公益創投/社會影響力投資與風險投資

盡管理想狀態下的社會企業應能通過商業手段實現自給自足，但像很多初創期的企業或者NGO一樣，社會企業在創立伊始同樣需要大量外部投資。目前，社會企業的初始投資主要以“公益創投/社會影響力投資”的方式進行。

“公益創投”與“社會影響力投資”是兩個非常相似的概念，兩者都注重以風險投資的專業技術達到公益目的，創造更大的社會價值和理想；兩者的差別在于公益創投對于財務回報的要求明顯低于社會影響力投資（中國社會企業與社會影響力投資發展報告，2013）。

“公益創投”一詞最早是由洛克菲勒三世于1969年提出的，意在運用風險投資理念來改進工藝項目管理與評估模式，但這一想法當時未受重視。直到1984年，美國搬到社區基金會在其年報中提出將硅谷的商業風險投資模式運用到慈善投資模式上，才標志著公益創投進入實踐探索階段（馮元 等，2013）。而“社會影響力投資”則是個更為新近的概念。2010年，摩根大通和洛克菲勒基金會在一篇合作研究報告《影響力投資：一種新興的投資類別》（Impact investment: An emerging asset class）中首次提出將影響力投資區別于其他投資類別，將其認定為一種新興的并且正在面臨進入主流投資界的投資類別（中國社會企業與社會影響力投資發展報告，2013）。

目前，公益創投和社會影響力投資在國內也獲得了很快發展，政府、各類基金會、私募股權投資機構和企業都成為了投資主體；除此之外，一些國際機構（如LGT公益創投①LGT公益創投是由列支敦士登皇室家族于2007年創立的全球影響力投資基金，已在拉美、歐洲、非洲、印度、東南亞和中國支持了30多家社會企業和公益組織；http://www.lgtvp.com/Uber-uns/Portfolio.aspx、愛創家Ashoka②Ashoka是全球著名的社會創業家培育和投資機構，早在1981年就開始從事社會創業家培育工作，至今已在超過70個國家培育了3000多名社會創業家http://china.ashoka.org/%E5%85%B3%E4%BA%8E%E6%88%91%E4%BB%AC等）和一些個人天使投資人也對公益創投和社會影響力投資產生了很大興趣，積極參與其中。

（三）社會：各類行動者主動推動

1.關鍵行動者

組織場域形成于場域內各類組織的大量互動，其中，關鍵行動者對于組織場域的結構化非常重要（DiMaggio，1983）。資源依賴理論指出，獲取資源的需求產生了組織對外部環境的依賴，資源的稀缺性和重要性則決定了組織依賴性的本質和范圍（馬迎賢，2005）。由于目前國內的多數社會企業還比較弱小，實現可持續發展并產生較大社會影響力的社會企業屈指可數，掌握資金和各類資源的支持型社會組織可被視為建構社會企業場域的關鍵行動者。

就社會企業場域而言，給初創期組織提供支持的孵化器類組織和發揮橋梁紐帶作用的類樞紐型組織分別從縱向和橫向搭建了組織場域的“骨架”：通過投資、扶持、評估、認證，社會企業場域的制度共識逐漸形成；通過概念宣導和培訓教育，社會企業場域的邊界范圍逐漸清晰；這些支持型組織與社會企業的互動是建構組織場域最活躍的行動過程。具體來說，孵化器型組織包括各類公益孵化器，如恩派公益組織發展中心、清華X-lab社會創新中心；樞紐型組織包括各類平臺和聯盟，如社會企業與社會投資論壇、英國大使館文化教育處社會投資平臺等。

2.其他行動者

（1）學術機構

學術機構一直是傳播社會企業理念的先鋒。2014年1月，北京大學《中國社會工作研究》雜志刊載北京大學劉繼同教授的《社會企業》譯文，這是國內最早介紹社會企業概念的學術文章。從2005年到2008年，學術界開始出現研究社會企業的專題論文，2009年之后，相關研究開始增多（見圖2）。北京科技大學的時立榮、華北電力大學朱曉紅等學者都較早地開始在國內做社會企業研究和概念傳播。

圖2: 關于“社會企業”的期刊文章的數量變化

除了學術研究，各高校也設立了專門的學位、課程或研究中心進行社企理念傳播。同時，社會企業研究同樣進入了政府和民間智庫的視野，例如作為中共中央直屬機構的中央編譯局開展了多項針對社會企業的研究①包括推出?？锻敢暽鐣髽I：中國與英國的經驗》http://politics.people.com.cn/GB/1026/6478217.html），發起“中國社會創新獎”（http://baike.baidu.com/view/4361069.htm）等。；成立于上海的“社會企業研究中心”致力于“提供中國社會企業和影響力投資相關的一流研究、培訓和咨詢”，建立了國內最完整、最專業的社會企業案例庫，并推出了《中國社會企業與影響力投資發展報告》（2013）和《2014社會影響力投資在中國》等業內頗有影響力的研究報告②http://www.serc-china.org/organization.html。

（2）媒體

媒體同樣是社會企業概念傳播的中堅力量。通過媒體，社會企業概念得以突破公益圈和學術圈，在政府、企業和社會公眾中產生影響。2005年，“中國經濟導報”發布了《軟實力 社會企業 社會創新——美國當前發展中幾個值得關注的趨勢及對我國的啟示》③丁元竹，《軟實力 社會企業 社會創新——美國當前發展中幾個值得關注的趨勢及對我國的啟示》，“中國經濟導報”2005年1月18日第C02版。，對美國的社會企業實踐進行了介紹，這是國內最早的關于社會企業的報道。2006年，“中國社會報”發布了三組社會企業專題文章④李新濤，“中國社會報”2006年7月10日：《社會企業：慈善的另一種思考》；黃曉林，《走出傳統慈善的疆界》；李新濤、左瑋娜了，《社會企業能否助推慈善之舟遠航》；左瑋娜，《社會企業：弱者對自強自立的求解》；阿諍，《社會企業是公共服務的創新、還是市場的開拓？》。時立榮，“中國社會報”2006年8月7日：《社會企業：實踐中一路走來》；黃曉林，《當社會理想有了名分》；左瑋娜，《身邊那個執著于社會理想的“商人”》；夏學鑾，《社會企業家精神閃耀著道德之光》；《重塑新型社會的一種選擇》?！爸袊鐣蟆?006年8月16日：黃齋、黃曉林，《啟明教育基金會：社會企業的身影漸行漸近》；馬仲良、謝啟輝，《社會創新中的社會行動者》；《我國發展社會企業的必要性》；《社會企業方式讓“城中村”充滿創新精神》；《社會企業與本土化社會管理》。，為社會企業概念傳播做出了重要貢獻。2007年以后，媒體關于社會企業的各類報道開始增多，這從側面反映了社會企業概念公眾認知度的提高。

（3）社會企業

國內NGO聯合與合作的現象也由來已久。2003年，民間環保NGO在反怒江水壩建設過程中的聯合行動更得到媒體的廣泛關注并引發了相關學術討論，如晉軍和何江穗（2008）注意到民間環保組織聯合對于社會組織突破自身“小世界”的局限，參與到更大的社會公共議題的過程中發揮了重要作用。類似地，社會企業之間也直接進行著大量互動，例如，自發組建微信群，利用在線方式進行信息交流和資源對接等。

（四）社會企業制度環境發展現狀總結

就宏觀層面而言，國家的社會組織管理制度，“大眾創業、萬眾創新”的市場氛圍構成了社會企業成長與發展的大制度背景。就中觀層面而言，社會企業場域尚在形成中，但能看到出現了一批關鍵行動者。這些關鍵行動者和其他行動者與場域內的社會企業發生著大量互動，這些互動主要通過投資、輔導等提供資源或者培訓的方式進行；行動者之間也進行著大量互動，表現在各類機構合作上，例如社會企業與社會投資聯盟的建立、民間社會企業認證辦法的發布、各類學術機構和非營利組織的專業化嘗試等。然而，民間力量雖然在進行專業化努力，但這些專業化努力不足以形成整個社會企業組織場域層面的制度共識，社會企業組織場域依舊處于 “混沌”狀態。中國“強政府-弱社會”的格局使大量資源掌握在政府手中，因而，政策的制度同形作用遠遠大于專業化，這意味著政府是社會企業場域的核心推動者，政府對社會企業發展能起到關鍵性的推動作用。

因此，國家層面的制度缺失對社會企業的組織場域建構會產生較大的不利影響：從概念的定義、類型、操作化，稅收、融資等具體的扶持措施到社會環境層面的倡導，政策的全面缺失將延緩社會企業場域的建構進程，最終不利于中國社會企業的發展。

三、推動社會治理創新的策略選擇

促進社會企業發展是一個系統性工程，不僅應從社會企業自身的特點和弱點出發，還應從社會組織建設、甚至社會治理的角度通盤考慮，調動政府、企業和民間社會的積極性，共同營造適宜于社會企業發展的大環境，以最大化社會企業的社會效益。

（一）加強研究和討論，明確社會企業的定義、類型和判定標準

綜合國際經驗，各國對“社會企業”的定義大都從組織目標出發，凡是將實現社會效益、而非股東利益最大化作為組織主要目標的都可視為社會企業。對于社會企業的合法類型和判定標準，各國則有不同規定。歐美國家一般將社會企業視為企業組織，英國和美國都設立了專門的社會企業注冊類型，對企業的目標、股權構成、資產組成、利潤分配等施加一定限制以確保企業的公益性；韓國則以社會目標確定企業的社會性、以商業活動確定企業的商業性，只要滿足要求，非營利組織、合作社和商業公司都可被視為社會企業。

國內社會企業的形態類型也非常多樣化，大部分以企業或“民非+企業”的形式注冊，少部分注冊成民辦非企業，還有一部分因各種原因未能注冊；它們的組織結構和運營模式差異較大，有的更趨近傳統商業企業，有的則更接近傳統非營利組織?？紤]到客觀現實，在認定社會企業時可淡化注冊身份、以確定社會和商業要素的方式進行認定。因而，政府還需加強對社會企業的理論研究以及對社會企業的實地調查，對社會目標和商業要素進行界定，形成符合實際的社會企業判定標準。

（二）加強制度創新，掃除社會企業發展的制度障礙

我國社會組織的雙重管理制度長期以來被認為是阻礙社會組織發展的重要原因。近年來，我國社會組織管理體制的改革趨勢已漸趨明顯，盡管以三大條例的修訂為標志的新法規尚未出臺，但從中央到地方的改革思路已基本成熟，即建立統一直接登記的新體制。

然而，在我國現有的法律體系中，民辦非企業和社會團體均不得從事經營性活動，這實際上意味著將市場和民間社會完全分割，因而不能適應以社會企業為代表的混合組織蓬勃發展的客觀事實。為了給社會企業的發展掃除制度障礙，加強制度創新是非常必要的，政府可以考慮將符合條件的社會組織或企業納入“社會企業”類別：從社會組織這一端出發，需允許符合條件的組織從事一定的合法經營活動；從企業這一端出發，需承認并鼓勵一些企業將實現社會目標、而非股東利益最大化作為企業的首要目標。同時，政府可考慮設立專門的社會企業管理機構，以通盤考慮社會企業的發展問題。

（三）支持社會企業人才培養

人才是社會企業進一步發展的主要瓶頸，這一方面體現在社會企業家缺乏企業家精神，另一方面體現在普通從業人員缺乏行業基礎知識、商業意識和創新能力，且流失率高。

針對社會企業家缺乏企業家精神的問題，政府一方面可鼓勵和支持各類社會企業家精神的培訓，鼓勵符合條件的機構開設面向社會企業家的社會創業相關課程，鼓勵各高校和中小學開設面向學生的創新創業課程，培養青少年的企業家精神；另一方面，鼓勵商業機構用創新方式履行企業社會責任，倡導市場和社會的跨界合作，鼓勵有社會責任感的企業家投身社會創業事業。

針對從業人員能力不足的問題，政府應與有條件、有能力設計和提供培訓課程的高校、公共部門、非營利組織和營利組織開展合作，有重點、有層次地推進培訓體系的建立，讓社會企業從業人員從中獲益。培訓應注重商業和法律的基礎知識和社會創新能力，同時，針對不同的行業和領域還應有專門培訓，以提升從業人員的行業素質和行業敏感度。

解決人才流失率高的問題不可一蹴而就，政府應從進一步規范公益行業、完善公益從業人員的社會保障等角度出發，構建對公益從業人員友好的宏觀環境。另一方面，由于社會企業需要參與市場競爭，政府也可通過推動社會企業能力建設提升社會企業自身實力，進而為其從業人員提供更高的薪酬和福利以增加社會企業的人才吸引力。

（四）推動社會企業能力建設

社會企業需遵守商業和社會雙重底線，這對其能力建設提出了更高的要求。根據調研，社會企業碰到的主要問題包括內部管理不完善、商業模式不清晰、融資困難等，政府可以通過拓寬融資渠道、完善內部管理、加強監管等方式來推進社會企業能力建設。

1.拓寬社會企業融資渠道

在拓寬融資渠道方面，政府可以從以下三個方面著手推進：

給予社會企業小微企業待遇。我國已經針對小微企業頒布了一系列的優惠扶持措施，而國內以企業形式注冊的社會企業基本都符合小微企業的標準。因此，將針對小微企業的扶持政策惠及社會企業，會對社會企業的發展有很大助益。

給予社會企業政府購買優惠。根據國際經驗，政府購買服務可以成為社會企業重要的經費來源。但由于目前國內的社會企業多數比較草根，而政府購買服務對承接機構的治理結構、內部管理、財務管理、專業能力、繳稅記錄、年檢記錄等有比較高的要求，故限制了一部分有潛力發展的社會企業獲得政府購買的服務。如果能進一步明確社會企業的地位和作用，在政府購買服務上給予一定優惠，也會有利于社會企業的發展。

繼續鼓勵公益創投和社會影響力投資。政府既可以作為投資主體直接支持與鼓勵社會企業發展，也可以作為中介，為投資機構和社會企業搭建平臺，開展專項的公益創投。同時，隨著“大眾創業、萬眾創新”熱潮的興起，各類風險投資機構都掌握著大筆現金力求尋找到合適的投資項目。政府也可以在推動商業資本進入社會創新領域方面做一些倡導。

2.完善社會企業內部管理

在完善內部管理方面，政府可與一些高校和非營利組織合作，搜集社會企業的成功和經典案例，按行業和模式歸納社會企業的商業模型，出版類似于指導手冊的文件或舉辦論壇，鼓勵社會企業之間相互學習和借鑒。英國、韓國等國均由政府牽頭成立了社會企業的聯盟或互助平臺，促進社會企業之間的資源和信息流通，鼓勵社會企業與傳統企業、非營利組織和公共部門合作。

3.加強對社會企業的監督

社會企業是一種新興的組織類型，在社會公眾中的認可度還不高，因而，政府可以加強宣傳教育，提升公眾對社會企業的認知，培養公眾對社會企業的信任。一方面，政府應鼓勵社會企業自身的規范化和透明化，鼓勵社會企業通過各種途徑參與社區和社會建設，用良好的服務贏得受眾和公眾信任；另一方面，政府應完善對社會企業的監督機制，通過定期披露財務報告等方式增加社會企業的透明度，鼓勵公眾監督社會企業，以確保社會企業的公益性。

（五）加大宣傳教育力度，提升整個社會對社會企業的認知

目前，公眾對社會企業的認知度不夠高，對公益行業也存在著種種誤解。政府可以通過設立“社會企業日”等方式，主動對公眾進行宣傳教育，也可開展一些社會創新比賽活動，鼓勵社會創新精神。激活整個社會的公益精神和創新精神，才能為社會企業的蓬勃發展提供土壤。

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