基層社會民主化進程中的精英行動—以溫嶺市民主懇談會為案例

王自亮 陳衛鋒 楊思琪 蘇智勤 王劍軍?

一、引言

有序推進民主化進程，不斷建構和完善社會公眾有效參與公共事務治理的制度格局，既是國家“十二五”規劃提出的“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”的現實要求，也是推動實現中共十八屆三中全會關于“推進國家治理體系和治理能力的現代化”改革目標的根本路徑。目前，隨著村民自治、人民代表大會制度的逐步推進，我國民主進程已不斷加快，公民實現政治參與的技能和層次都有所提高。

溫嶺民主懇談是推進我國基層協商民主進程的一次重要嘗試。1999年，浙江省溫嶺市面對村級財務混亂、局部干群矛盾尖銳等局面，將原本效果不佳的農村思想政治教育活動轉化為以對話和協商為實質“民主懇談會”，取得了很好的效果，并逐步完善成為構建社會公眾廣泛參與的民主決策、民主管理、民主監督的基層地方治理模式。在民主懇談會中，協商過程因民眾的廣泛參與，一方面吸納和規整了公民的偏好，另一方面也使得政府進一步獲得公民信任。2003年，溫嶺市以民主懇談會為對話平臺，在全國率先實行行業工資協商制度，有效地解決了各類行業中勞資雙方的沖突。2005年，民主懇談會和政府年度財政預算相結合創生了參與式預算的溫嶺模式，對于政府職能的有效發揮、公民權利的切實保障、基層民主的良性發展，都產生了巨大作用。事實證明，基層協商民主是我國基層社會民主化的一條可行路徑。

雖然民主懇談形式的運行效果日漸顯露，但受各地歷史、社會經濟等條件的制約，這種成功經驗卻難以在更大范圍內得到有效推廣。據此，挖掘和分析其運行體系內核中的問題，是進一步推動中國基層社會政治民主化進程的基礎性要件。本文擬基于對溫嶺市民主懇談會制度的深入剖析，來實現對基層社會民主化進程中社會精英行動的考察。采用實證分析說明溫嶺民主懇談會是什么，它會以何種形式促成各利益相關者之間的互動與協商。再運用規范分析闡釋在民主化進程中，各類精英的行動選擇邏輯以及對這些精英行動邏輯作出多角度嵌入式解釋。

二、核心概念界定及相關理論概述

（一）民主化的內涵

關于民主化的概念，國內學界普遍將其界定為一種“過程狀態”而非“即時狀態”，這與諸多國外學者探討如何達到和實現“民主化”時的界定有著顯著區別。例如，古小軍將政治民主化界定為是從不民主到民主的“政治現代化過程”，王菁認為其是“朝向民主路程的政治變遷”，戴輝禮認為其是國家權力由“專斷性”回歸“公共性”的過程。然而需要注意的是，隨著民主越來越被認同為兼具社會治理的工具性和目的性特征，民主化既具有過程性特質，本身也內含著極其重要的政治價值。所以，本文認為，民主化是公共權力的行使更加注重公民參與、公共決策的制定更加符合公共需要、公共機構的運作更能代表公共利益的社會發展過程。這一過程中的制度創新、政策實施、社會環境變遷、政治文化演進等將帶來社會整體民主水平的提升。

（二）社會精英的內涵

早期精英理論側重于研究少數領導者對多數普通公民的政治統治過程，主要從思辨角度研究國家治理和社會變遷中的政治精英。因此精英是指具有統治地位的少部分人。當代精英理論除了對政治精英的研究外，更拓寬了對社會其他精英的研究。然而與早期精英理論相同的是，當代精英理論仍然按照權力分配的不平等性，把精英界定為在既定的政治格局中擁有政治權力階層的人。事實上，精英理論學家對社會精英的界定具有狹隘性，社會精英與非精英的差別并非在于政治權力的支配關系上，因為政治權力僅僅是社會價值的一種，盡管它對其他社會價值（如資源、威望）的分配具有主導性作用，但并非意味著擁有其他社會價值的人或階層，始終處于被支配地位，他們依然可以通過自身擁有的社會價值對政治體系運作施加顯著影響。因此，本文認為，社會精英是基于自身擁有的社會價值所產生的影響力，能夠對其他人的思維和行動乃至公共決策施加顯著影響的人。社會精英的主要特點是具有強勢影響力，并且能夠通過某種機制作用于其他人，但不一定已經在既有的政治體系中擁有社會權力。

（三）精英行動的內涵

個體的社會行動，往往交織在與他人的互動過程中。正如馬克思·韋伯認為“社會行動（包括不為或容忍）可能是以其他人過去的、當前的或未來所期待的舉止為取向”。于根·哈貝馬斯將個體行動區分為工具性、交往性兩種類型，工具性行動是個體對可觀察到的“客觀世界”的主動干預，交往性行動中的參與者則作為相互間共同的“社會世界”而互相面對。工具性行動和交往性行動明確區分了個體行動中針對自然事務以及社會其他個體的兩種類別。據此，本文的“精英行動”是指社會精英在與其他社會成員的互動過程中采取的交往性行動，這些行動具有一定的目的指向性，其成功實施既源于精英擁有的強勢影響力，也受到制度、慣例、約定等方面的約束，并與其他成員的行動密切相關。

（四）相關理論概述

1.協商民主理論

國內外學者對協商民主的概念界定目前仍缺乏統一意見，但總體上可歸納為3種類型：一是將其看作一種治理形式；二是將其看作一種社團或組織形式；三是將其看作一種公共事務決策方式。綜合來看，協商民主理論的主要內涵包括：第一，通過多元協商尋求公共理性，基于共同體成員對公共事項的充分討論、協商和決策，追求能夠滿足最大化公共利益的結果；第二，強調協商過程的參與者之間的關系是自由和平等的，且個體具有理性精神，因而不存在某個人或團體的利益高于其他人的情況，協商過程僅針對具體公共事務，不受到某種權力關系的主導；第三，協商過程具有公開化和責任性特征，參與者能夠全面、便捷地知悉協商事務的所有信息，同時也對協商結果承擔相應的公共責任；第四，參與者對公共事務的理解、評判和決策等綜合能力的強弱及相互之間價值規范差異的大小，深刻影響著公共協商的質量，但并不能因此否認協商民主的價值。

2.治理理論

詹姆斯·羅西瑙( James N. Rosenau)是治理理論的創始者之一，他認為治理與政府統治具有重要區別，它是由共同意志目標引發的，其實現過程并不需要政治強制力，其主體也未必是政府。羅茨( R. Rhodes)是該理論的另一代表性人物，他認為治理是一種新的統治方式，從新公共管理、善治等不同角度具有不同的含義。全球治理委員會則指出治理是指個人或者團體為了協調利益和解決沖突而對共同事務進行多種管理方式的總和，這些方式既有正式的，也有非正式的。綜合來看，治理是為發現和實現公共利益、去中心化的、各方多元參與的過程。

3.精英理論

精英理論主要研究精英與大眾之間的權力關系，其主要觀點是在任何社會中總是會存在相對少數的統治者和另外大多數的被統治者的分野，前者壟斷著政治體系中的權力，對后者具有絕對的主導權（金貽順，1999）。這一理論的核心是論述統治精英的關鍵或者是決定性作用。20世紀50年代后，現代精英理論學者較為集中地開展對權力精英以及精英民主理論的研究。拉斯韋爾對權力精英的研究成果最為豐富，他將精英解釋為那些占據高層級社會地位的人，因而可以通過社會科學的方法來加以研究。他還認為個人將自身情感導向公共渠道導致了各種不同的政治活動，因而必須通過教育、感化等“預防的政治”機制來遏制社會暴力、沖突等不良政治活動的發生。米爾斯在《權力結構》則系統提出了權力精英理論，他認為位居社會高層的政治精英相對普通人有更高的素質，他們掌握著各種社會權力的使用，并且擁有高度一致的共同利益。

由上可知，盡管協商民主是在對自由民主模式的批判和反思中產生，而治理理論則是在對政府和市場失靈的彌合以及全球性事務處理需要的基礎上誕生的，但二者都強調在公共利益的協調和分配過程中多方的共同參與及權力的非中心化，體現著對公共事務治理應然性(What should be)的尋求；精英民主則是對不同社會中政治體系運作的共同性特征考察的結果，注重對當前政治生態實然性(What it is)的解釋。社會精英的存在，在客觀上對協商民主中多方的“平等參與”機制的構建構成挑戰，也可能制約公共治理過程中高質量協商和談判的實現。因此，本文認為，既然協商民主是推進基層社會民主化進程的一條現實路徑，挖掘其中社會精英的行動機制，將能更好地對協商民主和公共治理的合法性及合理性進行深入闡釋。

三、溫嶺市民主懇談會的兩種運行模式及比較

盡管溫嶺市的民主懇談制度一直在不斷完善發展，但在下屬各地的具體操作中仍有或多或少的差別。其中，新河鎮和澤國鎮在參與式預算民主懇談會的差異較為顯著。通過兩個鎮不同運行方式的特點分析，可以更為完整地窺探基層社會民主化過程中權力運作生態的全貌。

（一）預算民主懇談的新河模式

新河鎮參與式預算的制度設計如圖1所示，主要包含3個階段：

階段①是預算初審階段，由鎮人大代表提名并由人大選舉確認后成立人大財經小組，該小組負責召開預算初審民主懇談會議，并由政府提供財政預算詳細信息，會議中經濟、社會、城市建設3個小組（后發展為工業、農業、城鎮、文教衛生、社會治安、新兵預算6個小組）分別審議形成初審報告，各小組的成員主要由人大代表與社會公眾自由參與組成。

階段②是人大會議審議階段，人大代表審議的政府預算報告以及民主懇談產生的預算初審報告將得到充分的討論協商，進而由鎮人大和鎮政府召開聯席會議協商具體修改事宜，修改內容提交大會各小組審議，這個過程中5名以上代表聯名則可以提出預算修正案，最終的修正案需要至少1/2的人大代表贊成才予以通過。

階段③是常規反饋階段，人大閉會期間鎮政府的預算支出調整要提交財經小組備案，超過一定額度需要提交申請并得到通過；財經小組監督政府財政行為，鎮政府以季度為單位向其提交財政報告。

圖1： 新河鎮參與式預算制度的運行機制

通過以上分析，新河鎮的預算民主懇談具有兩個基本特征：

第一，作為參與式預算制度中的一個重要環節，民主懇談為激活人大職能創造了條件。憲法賦予了人民代表大會立法機構的角色，使得人大具有了監督政府行為的合憲性特征。然而在開展參與式預算以前，由于缺少切實可行的制度化途徑，人民代表大會并沒有真正落實監督政府活動的職能，人大代表即使意識到了政府存在的問題，也難以通過一己之力真正地推進政府行為的改善，政府的財政支出行為主要由財政部門自主決定，這造成了財政收支不平衡、地方政府負債嚴重等問題。預算審議民主懇談會的切入，使得政府和人大不得不面對和討論公眾提出的各類意見及建議，人大代表也必須積極地獲取和回應公眾的需求信息，從而為基層人大職能的激活創造了重要條件。

第二，自由報名、邀請參與兩種方式產生懇談代表，能夠有效提升民主懇談的質量。預算初審民主懇談，其直接目的是既能夠有效地吸收公眾參與，又可以形成一份較為專業、有效的預算初審報告，因此對懇談代表的素質、專業、民主意識有較高要求。“新河鎮的方式有兩種：一種是志愿參加，還有一種是邀請。被邀請的人有社區的、村里面的領導等，但是邀請他們，不是以人大代表的身份，而是以普通公民的身份，因為他們是對預算最敏感，對預算是有發言權的。”①資料來源：課題組與新河鎮政府、人大工作人員訪談整理記錄。鑒于此，新河鎮的預算初審民主懇談帶有一種明顯的實用性特征。

（二）預算民主懇談的澤國模式

新河鎮參與式預算的制度設計如圖2所示，主要包含3個階段：

階段①是協商初定階段，首先由各個部門對各自的收支進行規劃，并進行細化統稿后提出初稿，鎮財政所提交鎮人大進行討論協商，突出重點和難點，最后形成一份審議稿，細化其中的剛性收支和彈性收支。

階段②是正式懇談階段，在懇談會前大約半個月左右民意代表（隨機抽選產生）會對審議預算稿進行熟悉、提意見，通過民主懇談會形成意見方案，在此期間，人大代表參加，但現場不發表意見。

階段③是表決通過階段，人大代表在人代會后進行舉手表決，在此期間，民意代表參加，但不發表意見。

圖2： 澤國鎮參與式預算制度的運行機制

澤國鎮的民主懇談會內容經歷了一個明顯的變化歷程。從2005年、2006年初始運轉起，面對政府財政資金較少而預算項目較多的問題，采用的是城鎮建設項目預選的方式，即懇談代表對項目進行優先序打分，以遴選出最適合公眾需要的項目。2007年，著重進行了專門的“舊城區拆遷民主懇談”。2008年至今，則實行公共預算民主懇談，即代表需要對長達40多頁的預算方案進行協商討論，為幫助其更好地參與討論，預算材料中還包括議題的相關背景和信息。為了解和確認民主懇談會的質量，民主懇談會代表在討論前和討論后需要分別對議題的重要性、急需性等填寫調查問卷，民主懇談的效果直接地表現在兩次問卷的調查結果上，決策方案多以第2次的為準。

通過以上分析，可以發現澤國鎮預算民主懇談會具有兩大特征：第一，民主懇談會成為參與式預算制度的最重要部分，其既與鎮人大形成了有效互動的局面，也對預算調整產生著實質性影響。與傳統的缺乏公民參與的財政預算方式不同，澤國鎮的民主懇談會為社會個體提供了直接、程序化的參與渠道，能夠對鎮人大提供的預算初稿進行充分的協商和討論，形成修改意見之后再提交人大表決。

第二，從代表產生到具體運作，民主懇談會強調著公眾參與的協商平等。首先，在代表產生上，澤國鎮十分強調公平性，以乒乓球搖號的方式進行隨機抽選，以村為單位在滿18周歲的公民中選取2‰作為懇談代表，將鎮分為5個管理區選取相應代表，以隨機性選擇來確保公眾的參與平等；其次，在民主懇談的過程中，為了減少人大代表的干預和影響，雖然允許其參與懇談過程，但并不進行表態；最后，澤國的預算懇談會采取“中立主持人”制度，以保障協商機制的自由性、平等性，為了“顯示民意代表和政府人員的地位平等，需要找一位口齒清晰、觀點中立的人員來組織會場，以保證公平公正的召開。否則，民主懇談會就顯得混亂，且不正規。”①資料來源：課題組與澤國鎮政府、人大工作人員、學者訪談整理記錄。具體做法為：會場的主持人請省里與本次會議討論內容無關的領導；小組討論的主持人請老師擔任，社會公眾對其認同度較高；會場的記錄員由村官或大學生擔任。

（三）新河與澤國模式的差異比較

在代表遴選機制上，民主懇談存在4種理論上的方式，分別是：全民懇談、隨機抽取、指定邀請和自愿參與，見表1。以民主懇談制度的公平性（協商主體的平等參與程度）和有效性（協商的質量及效果）為維度，可將4種方式進行區別和分類（見表1）。

表1：有效性-公平性視角的代表遴選機制類型

全民懇談：指區域內的所有公眾都參與民主懇談過程，由于平等話語權的實現，全員都能對自身的偏好進行充分地表達、討論、整合，公共決策能夠最大程度地發現和實現公共利益。因而這一方式具有高公平性、高有效性的特征。

隨機抽取：指以乒乓球搖號等方式隨機地選擇民主懇談的參與者，公眾具有均等的機會參與民主懇談過程，但由于所選參與者存在語言、參與能力、政治意識等的不確定性，懇談的整體質量無法得到保證。例如澤國鎮早期的完全隨機抽選的方式“可能會存在選中的代表是文盲、老人、家庭主婦等群體，影響民主懇談的效果”②資料來源：課題組與澤國鎮政府、人大工作人員、學者訪談整理記錄。，“2008年的時候效果非常不好，大家集中在一起，要么一言不發，要么在埋怨什么社會治安不好，根本談不到預算上來”③資料來源：課題組與溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任主任陳奕敏訪談記錄。。因此，隨機抽取具有高公平性、低有效性的特征。

指定邀請：指民主懇談的組織單位有選擇性地邀請那些綜合素質較高、政治參與意識強、與議題利益直接相關等人員作為懇談代表。這一方式是為了保證民主懇談會的召開能夠取得相應的效果，但只能讓滿足一定條件的部分公眾獲得參與的機會，具有低公平性、高有效性的特征。

自愿參與：指民主懇談單位將會議召開的主題、時間、地點等信息進行公布，公眾自由決定是否參與懇談。這一方式存在公眾參與熱情度不高時無人參與、只參與與自身利益直接相關的主題，而對其他公共性事務懇談會熱情不高、不同區域和群體之間參與人數不均等問題，具有低公平性、低有效性的特征。

在民主懇談過程中，懇談代表獲得了利益表達權，對公共決策施加顯著影響而成為一類精英，在對這些精英的遴選機制中，全民懇談方式在公平性和有效性上都具有絕對的優勢，但地理跨度大、公眾人數過多、公共事務過于繁雜、參與成本過大①按照澤國鎮副鎮長、宣傳委員梁文波的統計，目前澤國鎮的一天民主懇談會的資金投入主要包括：資料費、50元每人的誤工補貼、中餐費用及來往路費，一次民主懇談會的費用大概在5萬～6萬元左右。按照溫嶺市人大辦公室副主任林應榮的統計，一個鎮的民主懇談費用平均值為每年3萬元，市里的民主懇談花費則需要每年80萬元。因此，全員性質的民主懇談將帶來極大的制度運行成本，甚至可能超過民主懇談帶來的收益，按照新制度主義的“成本-收益”相關觀點，這一制度轉換的可能性較低。等原因，造成了實施全民懇談的可能性較低，因此民主懇談制度的實施往往需要首先在有效性和公平性之間進行策略性選擇。

新河鎮的民主懇談制度注重制度運作的有效性，除了民主懇談的精英遴選采用指定邀請和自愿參與外，懇談精英和權力精英的互動過程也致力于尋求協商的良好效果。與澤國的“中立主持人”制度不同，分組討論時“他們的鎮長、副鎮長、鎮里的領導要各自參加討論，詳細得向大家說明我這個預算為什么是這樣編的，參與者可以向他們的領導提問，領導要現場進行回應”②資料來源：課題組與溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任主任陳奕敏訪談整理記錄。。

澤國鎮的民主懇談制度注重制度運作的公平性，這深刻體現于隨機抽選參與者、懇談大會時人大代表列席但不表態、中立主持人制度等各個方面。但多年的實踐經驗也倒逼澤國的民主懇談制度進行改革，以在公平性和有效性之間進行協調。目前，澤國鎮的代表產生機制完善為：50%的代表從以往的代表中產生，50%仍然按照隨機抽取，并且不再簡單地以地域為標準進行遴選。2010年之后則在農業、規模上工業企業、非規模工業企業、現代服務業、文教社會事業和城鄉事務等行業中進行抽樣挑選，各個行業的代表人數控制在20人左右。

新河鎮和澤國鎮對預算民主懇談會有效性和公平性的不同偏好取向，既有人為的原因，也是出于機制設計、運作的需要。

第一，作為溫嶺民主懇談的發源地，新河鎮的民主懇談的創新和發展始于對傳統的黨政宣傳教育工作的反思。因此，本身就具有實用性的需要。澤國鎮預算民主懇談的誕生則存在較大的偶然性，2004年11月，時任澤國鎮黨委書記蔣書記在一次國際學術研討會中認識了著名協商民主專家何包鋼教授、美國斯坦福大學的著名學者詹姆斯·費什金教授，在深入交流后兩位專家了解到澤國鎮待建項目過多而財政資金非常有限時，何教授當即表示：“那我們就到澤國去，在民主懇談之中加入些技術性的東西，運用協商民意測驗，幫你們的建設項目排排序，在這30多個項目里面，哪些項目優先建設，哪些項目可以緩一緩，我們可以幫你排排序。”①資料來源：課題組與澤國鎮副鎮長梁文波訪談整理記錄。因此，澤國鎮的參與式預算民主懇談的制度設計更應該突出公平性，把真正的公共利益體現于對項目的優先序排列之中。

第二，盡管民主懇談已經成為新河、澤國參與式預算制度的重要組成部分，也與人大之間建立了相應的互動關系，但預算民主懇談在新河、澤國的參與式預算制度中的作用卻存在區別。在新河鎮的制度設計中，預算初審民主懇談需要與人大代表對預算的審議共同作用，最終才能夠在鎮人大全體大會上對預算草案修改施加影響，也即民主懇談與人大代表的作用是一種“并聯式”②本文以“串聯式”、“并聯式”兩個概念對溫嶺、新河的預算民主懇談進行概述，只用于形象地表示雙方預算民主懇談會對財政預算草案的協商討論與人大代表對草案的審議二者的關系，并不論證制度運作的其他情況。的，當雙方的效果都盡量大時，這一模式的優勢就得到良好的體現；在澤國鎮的制度設計中，二者則呈現出某種“串聯式”的特征，具體表現在雙方權力行使的連續性，也即人大代表列席民主懇談但不發言、民眾代表列席人大小組會議但不發言，因而在實施過程中必須從代表選擇、制度運作等確保民主懇談會議的公平、公正，使最終的預算獲得高度的合法性。

盡管對制度公平性和有效性的偏好取向有所差異，但新河鎮與澤國鎮的預算民主懇談仍然存在著顯著的共性特征：由于暫時都不存在實施全民懇談的可能性，參與式預算制度運作中的權力運作主要發生在幾個主要的群體之間：民眾代表、人大代表、黨政官員、村干部等。因而，這些群體本身就具有比普通公民更為直接、有效的影響公眾決策的權力、機會，他們至少是民主懇談機制中的一部分“精英”，他們的行動邏輯、方式、直接影響著預算民主懇談的運轉。

因此，從新河鎮、澤國鎮的預算民主懇談的實踐情況看，民主懇談制度的有效性、公平性，不僅體現在精英的遴選過程，更體現在精英的行動過程中。

四、民主懇談會中的精英行動：基于“漏斗式”權力格局的解構

從實踐情況來看，本研究認為應該通過精英對公共決策制定及實施的顯著影響力的來源對基層精英進行類型劃分，可將基層精英劃分為4類：權力精英、經濟精英、專業精英和其他精英。在溫嶺民主懇談過程中，社會精英的行動幾乎貫穿了民主懇談會的各個環節。本研究發現，在溫嶺市民主懇談會機制中，社會精英的行動權力呈現出某種“漏斗式”特征，這四類精英在擁有權力的類型范圍、影響強弱等方面具有層次遞減性特征。同時，在基層精英的權力分配格局中，也構成了基層精英行動的根本基礎，如圖3所示。

圖3：基層精英的權力“漏斗式”分布

（一）權力精英在民主懇談會中的權力與行動

權力精英在溫嶺民主懇談會中的權力主要表現在以下方面：

1.會議召開權

盡管溫嶺市委2004年《關于民主懇談的若干規定》對各類民主懇談議題范圍都進行了原則性規定，但基層政府及干部、村干部對民主懇談召開的主題、時間、地點等仍然具有絕對的主導決定權。由于各個地方領導者對民主懇談的熱情程度不一，會議召開權甚至直接決定著基層民主懇談會制度的現實運作。相對于傳統的由村委直接進行決策的公共事務管理方式，民主懇談會的集體決策方式顯然會削弱村干部已有的決策權力，甚至會造成懇談人員對村干部的品德、行為的質疑，因而容易遭到心理抵制。有個別村干部坦言“村里面召開民主懇談的話，由于村民的文化水平不夠高，素質跟不上，如果干部當得時間越長，民主懇談會就是一個挨批斗。說實話，我們村干部對這個東西也有些茫然，到底怎么樣，有點怕，怕搞搞搞，搞成批斗會了。”①資料來源：課題組與溫嶺市某鎮各村干部、工作人員訪談整理記錄。為了有效改變村干部在民主懇談中“不作為”，溫嶺市民主懇談辦公室主任陳奕敏在實踐總結后認為“比較靈光（有效）的手段是‘考核’”②資料來源：課題組與溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任主任陳奕敏訪談記錄。，每年4次，與各鎮、各個部門的績效直接掛鉤。但考核機制并不能完全避免村干部在會議召開中的主導權。

2.擬決策方案的優先規劃權

通過民主懇談進行公共事務的管理，要實現效果最優，必須要讓參與者充分表達自身利益、觀點，協商后尋求最優方案。但實踐中，往往變成對初選方案的意見征集會議。此時，會議召集者（政府部門、村干部）就獲得了對擬決策方案的優先規劃權。無論是溫嶺市參與式預算民主懇談會中集體審議的政府預算草案，澤國鎮2013年重點項目初選協商懇談會中擬選擇的重點項目單，還是各村干部組織召開的具體民主懇談會議，決策方案的優先規劃權總是不可避免地被各類權力精英所掌握。“優先規劃”，在一定程度上是傳統領導決策風格的延續，對此，某村民代表表示：“我的感受是民主懇談可能是為了領導的需要……有些事務，領導決策，你們（公眾）參與，他（領導）就有話可說了……萬一出現錯誤，他就可以說：‘我不是和你們商量過啦。’”③資料來源：課題組與溫嶺市某鎮村民的訪談整理記錄。

3.更大的是懇談會議實質決策權

實質決策權，是指參與者在民主懇談會運作過程中，切切實實地對最終決策的產生影響的權力，而不僅僅是指參與者獲得了參加會議的機會。相對于其他人，權力精英具有更大的懇談會議實質參與權，這主要表現在3個方面：第一，權力精英例如政府官員、村干部等具有更為豐富的專業知識和管理經驗，能夠對具體決策產生顯著影響，例如在一次關于農村公路養護的懇談中，代表們提出要追加投資，但也只是“總體”上要求增加，最終的資金數額仍要由決策者“通盤考慮”①資料來源：課題組與溫嶺市交通局工作人員訪談整理記錄。；第二，相較于對私人利益更為敏感的普通公眾，權力精英身上具有的公共精神表現在其積極參與公共事務討論的責任感，“公共精神是一種以他人和社會為依歸的價值取向”，權力精英身上具有的公共精神一方面使其獲得了正式權力，另一方面也反映了社會公眾對其角色、行為、作用等各方面的期望；第三，由于權力精英往往在問題識別、可選策略、預期效果等方面具有顯著的信息優勢，能夠更為敏銳、精確地使決策方案制定朝自身預期的方向開展，某村干部曾自述：“（澤國）鎮里面的分組討論這些項目，還是我們村干部知道（得多）……普通老百姓，他根本不知道……還是我們了解”②資料來源：課題組與澤國鎮某村干部的訪談整理記錄。。

4.民主懇談現場的場面掌控權

在民主懇談會議進行過程中，參與各方理應就某一公共事務進行充分討論，經過偏好的表達和轉化，最終產生最優方案，這一過程是通過話語權的均衡化實現的。然而，在現實的民主懇談會議中，話語權往往呈現出中心化特征，其中一個主要的方面就是權力精英對懇談現場的掌控權，各類政府官員、村干部等通過話語權的掌控來確保決策方案的討論朝著自身預期的方向去展開。同時，盡管澤國鎮的中立主持人（主要為本次會議討論內容無關的領導）制度規定“在民主懇談會過程中一定不要發表自己意見，也不能有任何有態度傾向性的話，只能引導代表發表意見”，但“如果有人爭吵、使用過激語言產生沖突，要使用合理的方式制止，不要做無謂的糾纏，轉移話題……如果兩個人相互語言來往過多，請適時制止……”③資料來源：澤國鎮提供的《2010年公共財政預算民主懇談資料匯編（九）：主持人工作流程、規則與方法》。。然而，公共協商中的爭論、爭吵甚至是沖突，其目的都是為了更完整、準確地發現公共利益，“協商就是各種觀點不受限制地交流，這些觀點涉及到實踐推理并總是潛在地促進偏好變化”，因而主持人（即便是中立的）這一權力精英的場面掌控權對民主懇談會的效度也存在影響。

5.民主懇談結果的執行選擇權

民主懇談產生的決策方案，既能夠在較大程度上代表民眾的真實意愿，又在程序上獲得了執行的合法性。因而，最終方案得到的妥善執行是保證民主懇談效果和長遠發展的根本途徑。但在溫嶺市的具體運作過程中，仍然存在部分領導、村干部等權力精英對懇談結果不予執行或選擇性執行的情況。例如，溫嶺某地的省道改建項目不僅通過了民主懇談會會議，甚至還通過了市人大常委會的審議，前期談判過程已經花費了不少經費，還請了律師、專家，想把這個項目搞好，但最終“領導說不搞就不搞了……（因為）權力集中在少數人手中……項目都談好了，都要簽合約了，（領導）手機關機了，不談了……”④資料來源：課題組與溫嶺市交通局工作人員訪談整理記錄。。有學者也曾指出，民主懇談是體制外的，其決策結果只有某種“參考性”而不具有“決定性”。

以上關于權力精英的各項權力，并不完全是被動式地由正式制度規定賦予的，而是權力精英在民主懇談具體運作的過程中主動式獲取的，其行動機制也圍繞這些權力的獲得和行使而逐步構建。

（二）經濟精英在民主懇談會中的權力與行動

經濟精英最為普遍的一種類型即民營企業主。溫嶺市各鎮、村都存在著大量的民營企業，這源于溫嶺市是我國民營企業的發祥地之一，1983年1月，全國首家股份合作制企業誕生于此，經過30多年的發展，目前溫嶺市的民營企業已超過1萬戶，形成了機動車零配件、泵與電機、工量刃具、鞋帽服裝等特色優勢產業，成為推動地區經濟發展的核心力量。2011年，溫嶺已名列全國縣域經濟基本競爭力百強縣第15名，2013年人均生產總值達到61930元，比臺州全市的53222元高出了16.4%①資料來源：根據溫嶺市統計局公布的《溫嶺市2013年國民經濟和社會發展統計公報》以及臺州市統計局公布的《臺州市2013年國民經濟與社會發展統計公報》計算得出。。民營企業的發展除了助推溫嶺經濟發展外，也對政治、社會、文化等各個領域產生了顯著的影響，企業主在民主懇談制度中也形成了自身較為特殊的行為機制，綜合來看，主要包括以下3個方面的權力：

1.擴大化的懇談會議參與權

與澤國鎮實行參與式預算制度之初采取的按村人口完全隨機抽樣的方式不同，溫嶺市市級交通水利、建設、衛生、教育5個部門預算懇談在2011年起采用從市級參與庫和人才庫中隨機抽樣的辦法，這的確進一步提升了懇談的有效性。根據溫嶺市參與式預算網公布的2013年人大預算審查參與庫人員名單，企業代表（稅收50到100萬）為687人，居民代表1100人，村民代表30129人②資料來源：溫嶺市參與式預算網站2013年9月17日發布的《溫嶺市人大預算審查監督參與庫人員名單》。，三者的比例約為1:1.6:43.8，而溫嶺市2011年的農業人口和非農人口分別為100.4萬、20.6萬，以溫嶺市民營企業為1萬家計算，企業主數量與非農人口與農業戶口之比約為1:20:100，因此參與庫中的企業代表被抽中的概率要遠高于其在全社會中被隨機抽中的比例；另外，專業庫中也有部分企業界代表（稅收100萬以上）50人，因此，以企業主為主的經濟精英在市一級部門的民主懇談中獲得了更大的懇談會議參與權。另外，許多村級公共事務與企業的利益相關性較高、而與普通公眾的私人利益相關性較低，這意味著企業主不僅是以企業負責人身份、更是以普通公眾的身份參與到各類懇談會議中，極大地增加了表達利益需求的機會。

2.對政治資源的依賴感驅動的實質決策權

溫嶺市人大將預算懇談中企業界代表按照稅收50～100萬和100萬以上分歸為參與庫和專業庫兩個不同類型（稅收少于50萬的企業主并未單獨列入），充分證實了企業與政府的稅務關系在很大程度上影響著政府對企業的重視程度，并最終影響到企業在政治體系中的權力強弱。我國企業在經濟活動中并沒有充分的自主性，對政治資源具有“心理與習慣性的依賴性”，企業主等經濟精英通過各類民主懇談會來不斷尋求更多的政治資源，符合溫嶺民營經濟高度發展的環境特征。除此以外，企業還往往以民間商會、行業協會等形式，不斷獲取政治資源使自身利益最大化，例如在行業工資協商民主懇談中，企業主聯合與工人代表就工資商定等現實問題進行利益博弈。陳剩勇等認為民間商會以相對有序的方式將私營企業主階層的利益組織、集中和傳達到地方政府的決策體制中，從而促進了政府和社會某種程度上的制度化合作。

3.成本-收益管理、風險管理、效用管理等經營意識及經驗優勢帶來的實質決策權

大部分民主懇談會都涉及公共資金的合理化使用，此時對各個預支項目的充分分析和討論等就成為懇談會的主要協商內容。企業主等經濟精英在意識和經驗上相比其他人更習慣于對各類決策中的重要性、成本和收益關系、風險性、可行性進行分析，在預算民主懇談等過程中對相關預算數字也更為敏感，因而能夠更為充分地參與到民主懇談的討論和決策過程。從民主懇談的決策最優化角度看，經濟精英對決策方案的更多參與既是必要的，也是可能的。溫嶺市水利局某工作人員對普通公眾在部門預算民主懇談活動中的有效性便持懷疑態度，“比如說……來的普通老百姓，他可能預算都看不懂，他在會上也不會發言，那對項目的合理性就沒有專業角度（可言）”①資料來源：課題組與溫嶺市水利局工作人員訪談整理記錄。。

4.地方重商文化帶來的實質決策權

臺州地區具有重商創業、強調結果、務實而善操作的文化精神底蘊。許多學者認為，作為我國近代重要的啟蒙思想，“工商為本”是由明代浙江余姚人黃宗羲首先提出的，其實臺州人鄭至道早在北宋時期就提出了“四民皆本”即士、農、工、商都是根本的思想，在重農抑商思想占絕對權威地位的封建時代，這一思想的開創性意義不言而喻，也是臺州商人創業精神的主要來源。作為臺州地區的典型，溫嶺市“重商主義”傳統使得社會各個人群都對企業家產生了相當程度的認可、信奉和追崇的氛圍，民主懇談會議也不例外，加上經濟精英的收益分析、風險管理、效用管理等經驗的客觀存在，企業家提出來的各項意見和建議更容易獲得認同，最終也更容易被采納。

（三）專業精英在民主懇談會中的權力與行動

1.更大的懇談會議參與權

在民主懇談過程中，如果與會人員具備與協商事項相關的專業技能，將能進一步保證協商質量和效果，但牽涉到一些專業性強、牽涉面廣、利益關系復雜的事項時，專業精英的參與就極為必要。為此，澤國鎮人大特別規定在民主懇談會議運行過程中，“對一些專業性較強的議題，邀請相關專家參與論證、解答，提供中立、公正的分析”。②資料來源：澤國鎮人大提供的《全面深化民主懇談活動積極推進基層民主實踐》文檔。例如，在2010年的第二期城鎮建設預選項目協商民主懇談會中，特別邀請了本鎮分別來自環保、規劃、建設等領域并且熟悉本鎮經濟社會發展的實際情況的9名專家，相較以往“減少了專家組成員中鎮政府領導的數量，2005年的專家組成員中有本鎮鎮長、副鎮長，2006年的專家組中只有一名副鎮長，且是以專家的身份入選專家組的”。①資料來源：澤國鎮政府提供的《澤國鎮第二期城鎮建設預選項目協商民主懇談會》相關資料。盡管權力精英和專業精英的角色進一步分離，但專業精英在民主懇談會中的重要作用并未更改，“邀請”機制也擴大了其參與權和決策影響力。另外，在溫嶺市人大預算懇談專業庫中，市人大代表以及來自鎮政府、鎮財政所代表、退休處級老干部等專業精英也名列其中。

2.專業技能帶來的強勢話語權

相較于在專業技術上沒有任何優勢的其他參與者，專業精英的專業技能除了擴大其民主懇談參與權之外，也進一步帶來了在民主懇談會議中的話語權，這種話語權的獲得，甚至會使其他參與者進一步“被邊緣化”。例如，在澤國鎮一次民主懇談會議中，記錄員寫道：“那些踴躍發言的代表往往來自于人才庫，而不是通過乒乓球搖號隨機產生的村民……他們往往文化程度較高，思路清晰、觀點明確，對問題也有較深刻的認識……但那些村民代表卻一言不發，不參與討論，游離于會議之外，通過對這些村民代表的隨機訪談，部分代表認為民主懇談只是一個形式，發揮不了多少實質性的作用。”②資料來源：澤國鎮2012年參與式公共財政預算民主懇談會議紀要（第一次小組討論）。專業技能的缺乏是普通個體無法真正介入民主決策的最直接原因。

（四）其他精英在民主懇談會中的權力與行動

其他原因帶來的更大話語權。正如權力、經濟資源、專業技術等能為一些人帶來較大話語權一樣，年紀較長、口才出眾、身為宗族代表等特質也往往會增強部分人在公眾中的話語影響力，并在懇談會議中充分體現。這個過程也表現為普通公眾在公共決策中的從眾行為。心理學認為，情境的模糊性和他人確定行為或態度的明確性是從眾行為發生的直接外部原因，在民主懇談中，如果普通公眾由于參與技能、決策技能等的欠缺而對協商事項的可選方案、可行性、預期結果等缺乏完整認識，而其他精英卻能夠（或可能）提出較為明確的信息時，普通公眾對這類精英的從眾性附議行為便可能發生。這意味著，如果在年紀、口才、宗族地位等方面具有優勢，個人的信息將受到其他人的更多關注，并最終轉化為這類精英的話語權優勢。

五、基層協商民主制度中社會精英行動的嵌入性解釋

“嵌入性”(Embeddedness)最早由波蘭尼(Karl Polanyi)在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》一書中提出，并由格蘭諾維特進行細化，主要用于解釋經濟活動何以嵌入在社會關系網絡之中。隨后，許多學者就“認知嵌入性”、“文化嵌入性”、“政治嵌入性”等命題紛紛進行了深入的研究，嵌入性思想也被廣泛運用于解釋個體行為與社會關系、社會結構與經濟制度以及制度與制度之間的內在聯系。

盡管社會精英行動提升了基層協商民主制度的有效性、加速了基層社會民主化的進程，但同時也削弱著多元主體之間的平等性，這似乎與強調平等、參與、協商的協商民主制度互不相容。對協商民主制度中社會精英行動的嵌入性特征進行解釋，是彌合協商民主制度理念與實踐差距的根本前提。

（一）“集體無意識”：社會結構化理論視角的解釋

英國社會學家安東尼·吉登斯提出了社會結構化理論，他將其中的“結構”概念界定為“社會再生產過程中反復涉及到的規則和資源”，也即是社會系統各個要素之間的聯系、規則和制度。他指出，結構既具有客觀性，也具有主觀能動性。客觀性，是指社會自身就存在結構，并通過制度、規則等對人們的社會行為形成制約。吉登斯認為，會行動是連續的過程。這與韋伯、帕森斯等學者將其歸類為片段式的理想類別有根本差別。他同時還出，社會個體的行動將可能產生3種“意外性”結果：一是在偶發情境中的意外后果；二是由個體“有意識的”行動而“復合”而成的意外后果，也就是“歷史無意識”、“集體無意識”；三是經由大量繁復的社會行動而產生的意外后果，由此實現社會生活的制度化、規范化。

根據社會結構化理論，社會制度、規范的形成是社會行動自覺性和意外性的統一。在協商民主制度中，人們（包括精英以及其他個體）社會行動的自覺性表現在對平等、自由、民主等價值的不斷追崇，并通過制度、規范、慣例等的制定和遵守來對這些有意識的行動進行約束，但也正是在個體發揚民主價值、進行政治參與、表達自身需求的過程中，“復合”產生了意外性的“集體無意識”后果：精英行動。對社會精英來說，依托自身具有的社會價值而產生的強勢話語權，僅僅是進行政治參與的現實資源。在協商民主制度中，公共利益的發現是在個體進行充分的需求表達、轉換之后形成的，而個體的需求表達，其前提是必須具備相應的政治知識、技能、話語權等資源。各個類型的社會精英基于自身能力對公共政策施加影響（尤其是在協商過程中），是在協商民主制度框架約束下“有意識”地參與政治生活的結果，但大量精英個體的行動，卻使得協商民主的制度實踐呈現出精英與其他人在優先規劃方案權、實質決策權等方面具有層次性差別的局面。

（二）路徑依賴：歷史制度主義理論視角的解釋

新制度主義中的歷史制度主義學派對制度嵌入性進行了較為直接的研究，這一學派在早期就把“強調制度的關聯性”作為一項主要亮點，其將制度界定為嵌入政體或政治經濟結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例。

協商民主制度在我國的創生和實踐，根植于兩千多年的封建專制制度。這一傳統制度具有顯著的特征：皇權至上、中央集權、權力等級制和政治權力的單向性和排他性，權力官僚對社會個體的財產甚至生命都有主導權，個人難以對政治體系進行有效參與。

封建專制制度的消逝并未磨滅制度意識對官僚協商影響。在這種慣有的“路徑依賴”下，民眾長期被動執行專制官僚的決策，這也就導致了個體參與決策制定的主動性較差；傳統社會結構的相對穩定性反而使人們難以迅速、全面地認識公共決策與自身利益的聯系；所以，協商民主制度講求的公平參與協商精神是對原有制度意識的沖破，各類精英更易在社會互動中進行技能、知識的學習，也更能將這些資源運用于政治參與的全過程。

（三）社會穩定機制：精英循環理論視角的解釋

帕累托(Vilfredo Pareto)在《社會學通論》一書中指出，社會總是由少數精英進行統治的，但社會本身不會保持一個固化的形態，而是一種周而復始的循環過程，在精英循環的過程當中，社會體系也相應獲得平衡和穩定。盡管帕累托的精英循環理論是針對權力精英的經驗分析，但其對于社會系統整體的流動分析也具有重大價值。

在協商民主制度實踐中，有效、有序地將個體政治參與的熱情進行制度化十分重要，如果同時滿足所有個體的政治參與，將影響政治體系的穩定性。因而，社會精英行動在協商民主制度中的嵌入性特征，很可能是社會系統對維持自身穩定的某種調適性結果。隨著全球化、市場化、網絡化時代的加速推進，我國基層社會中的“差序格局”將面臨變化，個體社會活動的范圍、方式、便捷性也將發生質的變化，政治參與的熱情也將進一步加大，如何通過進一步調適來建立社會角色和政治角色新的平衡，將關系到協商民主制度的可持續發展。

六、結語

民主化是不可阻擋也是不可逆轉的時代發展潮流，如何有序、有效、適時地推進我國基層社會的民主化進程，是理論界和實務界必須加以面對和解決的重要課題。溫嶺市民主懇談會的制度實踐，為基層民主的有效運作積累了豐富的經驗。事實證明，基層協商民主制度能夠制度化地吸收社會成員的政治參與熱情，能夠通過公民話語權的實現來推進公共事務的有效治理，從而提高政治體系運作的合法性、合理性，是推進國家治理體系和治理能力的現代化的現實路徑。

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