“三水模式”：農村金融普惠下“政銀保”合作農業貸款模式的實踐與探索

楊明婉+汪鳳桂+顏梁柱

摘 要：佛山市三水區首先推行“政銀保”合作農業貸款模式，改變了傳統貸款必須有抵押物的特點，實行以政府為主導，銀行和保險公司共同合作的新的貸款模式，解決了農民貸款難問題。本文具體介紹“政銀保”貸款2010年以來的實施情況，分析其存在的問題，并給出相應的政策建議，使其更具有推廣價值。

關鍵詞：農村金融；“政銀保”；小額貸款

中圖分類號：F832.35 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2017）02-0004-06

一 、引言

“三農”問題一直以來都是影響中國經濟發展、社會現代化進程的重要問題。中國政府也把“三農”問題作為工作中的重中之重。隨著中國新農村建設不斷發展，農村經濟對資金的需求量越來越大。資金問題是農業生產要素中的“短板”問題，由于資金的約束，農戶生產效益難以提高，農民融資難的現狀很嚴峻。為了破解農民融資難問題，國內外學者積極研究探索小額信貸投入對農戶收入的影響效應。如Littlefield（2003）認為小額信貸使得貧困者擁有平等的參與信貸市場的權利，進而獲得資金進行多元化經營，這是他們脫貧的根本途徑。Khandker（2005）基于孟加拉鄉村銀行所給的數據，通過實證發現，小額信貸減少貧困人口，提高了農戶的生活水平，促進農村的發展。Bikbaeva（2009）通過對烏茲別克斯坦的調查發現，農戶將信貸資金用于農業生產中，購買農業生產飼料、農機具等，改善生產條件，從而擴大生產規模，提高了他們的收入。張凱、李磊寧（2006）利用方差分解方法和脈沖響應函數，實證分析了我國1981至2004年農村地區信貸投入與農戶收入之間的動態關系。孫若梅（2008）利用多元線性回歸模型建立收入決定方程，樣本采用了河北省易縣和河南省南召縣的實地樣本調查數據，探討了小額貸款對農戶收入影響的途徑和程度。閔楊、張家偶（2015）運用雙重差分法，對貸款前后農戶的收入進行對比，發現參與小額信貸項目對家庭福利的提高有顯著的影響。大部分的實證研究均證明了小額信貸能有效提高農戶收入，在一定程度上緩解了農戶融資難問題。

但是隨著農村經濟的發展，農戶貸款需求強烈與金融機構涉農貸款難以發放的矛盾日漸尖銳，傳統的小額信貸模式不能適應當前的農村金融市場的要求。2009年的中央“一號文件”明確提出要“探索建立農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制”。銀保互動存在的機理在于信息共享、風險分擔：保險公司簽訂合約之后，承擔了農戶違約的風險，分散了銀行的貸款風險，農戶承包的財產有了抵押物的特征，使得資產資本化，解決了農戶抵押資產不足的問題，這也是信貸保險存在的制度基礎（許立新、段愛明，2010）。銀保合作可以有效的利用了財政的支農資金，發揮金融政策的撬動作用，引入了金融活水流向農村（李景波、佟國光，2011）。

吳本健（2013）通過對安徽省F縣草莓種植的案例分析，認為農村“信貸+保險”的模式，有助于金融機構和保險機構達到共贏，解決了農戶無擔保和抵押或貸款不到位的問題。鈄利珍、梅繼承等（2015）提出了“麗水模式”強化了政銀合作，設立了政策性擔保基金和扶貧開發基金，有效控制了銀行和政府之間的關系，發揮了財政資金的杠桿作用。而廣東省佛山市三水區首次將“政府+銀行+保險公司”三方合作起來，創新了農業小額信貸的模式。

二、“政銀保”合作農業貸款模式的基本情況

2009年，廣東佛山市三水區政府、三水區農村信用合作聯社和中國人民財產保險公司三水支公司簽訂三方協議，聯合推出“政銀保”合作農業貸款，探索政府提供擔保基金、并引入商業保險公司構筑農戶貸款融資平臺的新途徑。這是全國首例由政府、銀行和保險公司合作推出的農業貸款新模式。“政”，是指政府主導設立農業貸款擔保基金，“銀”，是指合作銀行靈活低息發放免抵押貸款，“保”，是指保險公司低費率開展農業貸款保證保險。其實質就是運用財政資金撬動金融資本，以保險公司的保證保險為保障，通過財政、信貸、保險、項目四輪驅動，構建扶持合作社發展的創新模式。

（一）政銀保”合作農業貸款模式產生的背景

三水“政銀保”模式的產生與發展，既是現代農業發展到一定階段的產物，又是各部門合力創新與推動的結果，主要影響因素有以下三個方面：

一是解決農業“貸款難”、“融資難”的客觀需要。近年來，從中央到地方各級政府不斷加大投入力度，采取多種措施推動農民自主經營、脫貧致富。但農業經營依舊面臨資金不足、貸款融資難、發展緩慢的問題。而受政策、法規等制約以及農業本身的局限，農戶可用于抵押融資的資產（財產）很少，加上貸款保證人擔保能力不足，金融機構不愿放款，造成農業貸款難、融資難，迫切需要一種新的模式改變這種狀況。

二是農業部門發揮主導作用大力推動的結果。各級農業行政部門作為主管農業的職能部門，了解農業農村經濟發展狀況和農業經營者的需求，掌握農業產業發展重點和產業發展方向。更關鍵是，農業部門掌握一定的農業發展專項資金，希望最大限度發揮財政專項資金的杠桿作用，因此，農業部門需要一個平臺，促進財政資金與金融資本結合，引導更多的金融資本投向農業。

三是金融保險機構拓展農業農村市場的需要。各級金融保險機構都有開拓農業農村市場的動力和需求，“政銀保”模式能夠有效滿足金融部門的這種需求，這也是推動“政銀保”加快發展的一個重要因素。

因此，“政銀保”農業小額貸款模式的產生既是歷史推進的客觀結果，也是農業對資金需求發展的必然要求。

（二）“政銀保”模式業務發展的基本情況

從2009年實施“政銀保”貸款五年來，“政銀保”合作農業貸款信貸業務逐年增長，支持現代農業的力度加大。截止2015年6月底，累計發放貸款3715筆，發放金額58752.1萬元（見表1）。

從表1可以看出，2010年至2014年貸款發放金額增幅分別為35.17%、20.95%、51.13%和17.65%。2014年9月26日發布了新的“政銀保”合作農業貸款實施辦法，更能有效滿足農業貸款資金需求。2015年1-6月，發放筆數556筆，發放貸款金額已高達10204.5萬元，是2014年全年發放貸款金額的57.16%。

在貸款業務范圍上，2014年開始，明確準予農產品加工、倉儲運輸、銷售流通、農業生產服務性行業的進入。在貸款對象方面，家庭農場和涉農企業、農村集體經濟組織成為新的貸款發放對象，原有的種養戶、龍頭企業和合作社等農業經營主體的貸款額度也有所提高（見表2）。

除了擴大貸款業務范圍和提高貸款額度，政府擔保基金也由原來的1000萬元提升至2000萬元，保險公司賠付最高限額由最初的年度保險保費總額的120%提升為150%，到現在的180%。按照目前1：10的擔貸比，增加1000萬元的擔保基金能增加擔保貸款1億元，可以使更多農戶獲得更高額的貸款資助。根據“政銀保”合作農業貸款實施辦法，年度賠付總額超過最高限額時，超額部分由合作銀行承擔20%，區政府擔保基金承擔80%，貸款利息損失全額由合作銀行承擔。截止2015年6月，沒有出現過貸款逾期賠付最高限額超過年度保險保費總額的最高限額。

從2009年至今，“政銀保”合作農業貸款不良貸款率和賠付率比較低。據農信社、保險公司統計，截止2014年12月底，全區累計逾期貸款30筆，金額720.8萬元，貸款逾期率1.2%；保險公司累計理賠26筆，累計理賠保金額430萬元，賠付率為39.5%，其中2014年逾期6筆，金額369萬元，保險公司理賠2筆，金額172.8萬元。在五年里，逾期貸款和理賠案件較少，逾期金額比較集中，兩筆最大的逾期金額貸款分別是2014年豐恒豬場的196萬和100萬。調研時有關農信社介紹，豐恒養豬廠是三水市級養豬大戶示范社，幾年里養殖盈利達到幾千萬，資信度非常好，但后期老板將貸款用于非法集資，轉移財產，導致豬場資不抵債。但整體而言，“政銀保”合作農業貸款不良貸款率和賠付率較低。

三、“政銀保”合作農業貸款模式取得的成效

惠民利民，雪中送炭。三水農村信用社“政銀保”合作農業貸款利率只參考中國人民銀行基準利率，與一般商業貸款利率（一般在中國人民銀行基準利率上浮30%）相比，一直保持較低水平。譬如，2013年、2014年豬肉價格市場行情低迷，農戶等虧損多，農村信用社和保險公司壓力大，而農村信用社依舊貸款給處于困境中的農戶，不僅不減少貸款額，還保持貸款額。很多農戶憑借著這一筆貸款順利渡過難關，也迎來了2015年生豬市場的利好。

（一）破解農業發展資金難題

根據華南農業大學調研小組于2015年暑假在三水地區做的抽樣調查，借款戶申請“政銀保”合作農業貸款主要用于擴大生產規模、購買飼料、設備和流動資金，其中購買飼料和流動資金占的比例最大。農業由于生產周期長、風險較大等特點，農產品交易一般使用現金交易，并且對于飼料的購買，現金購買比賒賬便宜。而飼料賒賬的利息，不會隨著分期還款本金的減少而減少，依舊是以最初本金計算。可見，“政銀保”合作農業貸款的出現，有效解決了飼料賒賬高利息的“滾雪球”。規模不大的種養殖大戶、家庭農場等農業經營主體受益最大。

（二）小資金帶來巨大撬動作用

三水區“政銀保”合作農業貸款保險保費按貸款數額的2%收取，借款戶承擔其中的1%，區政府擔保基金補貼另外的1%。從2009年至2014年實收保費的數據來看（見表3），截止至2014年12月，三水區累計發放貸款總額58752.1萬元，人保公司累計實收保費1089.67萬元，其中區政府投放的保費補貼資金544.84萬元，資金撬動效應高達107.8倍，大大發揮了財政的杠桿作用，有效破解了農業發展的資金瓶頸難題。

（三） 穩步擴大了“政銀保”覆蓋面

“政銀保”貸款目前基本輻射到佛山三水區七大鎮，并影響到三水區周邊地區，清遠、惠州、江門等市分別來三水進行學習和了解，為全省提供了可借鑒的經驗。為了擴大政銀保政策的覆蓋面，三水農林漁業局在2014年采取三方面措施：

一是擴展業務平臺。2014年5月引入三水珠江村鎮銀行作為貸款銀行，增大貸款客戶的選擇范圍。引入珠江村鎮銀行后，政銀保貸款業務平臺擴大了，截止2014年12月底，珠江村鎮銀行發放貸款51筆，金額1102萬元。

二是擴大貸款范疇。之前政銀保業務范圍僅僅支持種養業的發展，結合三水區農業結構調整，大力支持農業產業化、產—供—銷一條龍發展模式發展，對農業生產資料生產、農產品儲藏、運輸、銷售、農業服務性行業給予準入，更加支持配送流通終端銷售產業，這對三水區龍頭企業和專業合作社訂單生產起非常大作用。

三是提高授信額度。為了滿足農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場發展需要，提高了農業經濟組織、農業企業的貸款額度，將區級農業龍頭企業、農業經濟組織由100萬元提高到150萬元，市級農業龍頭企業農業經濟組織由200萬元提高到300萬元，省級及國家級農業產業化龍頭企業額度提高到450萬元，推動了優質農業企業、專業合作社做大做強。

（四）完善了“政銀保”信貸體系

一是“政銀保一卡通”業務順利發展。三水農村信用社推出的“政銀保一卡通”大大方便了農戶。農戶申請一筆一定額度的貸款，在一到二年內無需再續辦，簡化了審批手續，縮短了貸款時間。農戶獲批貸款后，可以在一定授信額度和年限內循環使用貸款，即農戶只有使用貸款資金才需交付利息，資金充裕后隨時還貸，降低了農戶的貸款利息和生產成本，大大提高資金周轉率。

二是農業貸款預審批機制成功實施。為了減輕農民負擔，縮短貸款審批時間，去年開始三水區推行了“政銀保”合作農業貸款預審批機制。對于即將到期的貸款本金，農戶或者合作社等可以提前一個月申請續貸，減少貸款審批中間期。“政銀保”合作農業貸款審批手續首批貸款約一個月，隨著審批手續的簡化，續貸審批時間由原來的平均17天縮減至平均13.5天。

三是資格審查機制的不斷完善。經三水農信社介紹，對于借款人來說，政銀保合作農業貸款滿足資金需求率約為90%。具體貸款金額視農戶或者合作社、企業的經營狀況而定，貸款金額一般不超過經營收入的30%。對于貸款大于30萬元的，政府、三水農村信用社和人保公司聯合進行實地調查評估，了解借款人或者法人的經營狀況、發展潛力和相關資產等，通過貸款記錄、村干部、親戚朋友等途徑對借款人的誠信度進行調查，確定貸款資格和額度。貸款小于29萬元的，則由農信社進行調查評估。對于首批申請政銀保合作農業貸款的，都要進行風險評估和把控。

四、“政銀保”合作農業貸款過程中存在的問題

（一）貸款分散，地區發展不平衡

從2009年至2015年數據的整理可以看出（表4），資金主要投向規模較小的農戶中，集中在30萬以下，主要是普通農戶居多，農業龍頭企業和專業合作社貸款比較少，原因可能是這類經營主體規模較大，所需資金比較多，政銀保的貸款額度不能滿足他們生產需求。除此之外，各個鎮（街）發展不平衡，發展較快的是西南街道、樂平鎮、南山鎮、蘆苞鎮，經濟發展水平高，信用體系建設較為完善，是最早實施“政銀保”模式的地區，發展比較成熟。云東海、白坭經濟發展水平較低，推行“政銀保”模式較晚，所以整體上，三水地區“政銀保”模式發展存在嚴重的不平衡。

（二）三水區整體信用環境較好，個別地區信用度低

截止2014年12月底，三水區累計逾期貸款30筆，不良逾期率1.2%，可見全區整體農村信用環境良好。然而，三水區原青歧鎮（現西南街道青歧村）信用相對其他鎮差。三水區2個街道，5個鎮，48個行政村，全區累計逾期貸款30筆中，有17筆是西南青歧村借款戶所逾期，占比高達56.67%。原因主要是青岐地區整個社會風氣比較差，農戶沉迷賭博，而且一戶逾期不還，其他農戶就跟著不還，農戶信用意識較差。

（三）保險公司理賠后追償力度不夠，征信系統有待完善

逾期貸款勸導催收工作主要由三水農信社和人保公司三水支公司承擔，三水農信社有專門的團隊，勸導催收工作效果顯著，人保公司三水支公司人力不足，缺乏專業化隊伍和本地律師。此外，征信系統只登記有貸款記錄的借款戶信息，對于首次貸款的借款戶以及有意愿貸款的借款戶信用狀況信息不完整。

（四）貸款審批時間長，影響農民生產的積極性

一筆農戶“政銀保”貸款需要6種資料和5個程序，規定時間為13天，由于要經過基層信用社、鎮農辦、區“政銀保”辦公室、信用聯社審批中心等部門和機構，但是在調研過程中發現農戶初次獲取貸款的時間遠遠大于13天，貸款超過30萬以上的，政府、銀行、保險公司需要實地進行勘察，貸款審批甚至達到一個月之久，農業生產具有季節性和周期性，繁瑣的手續使農戶沒能在最佳時期獲得貸款，不能滿足農民生產對資金及時性要求。為了解決貸款效率低的而開發的“政銀保一卡通”業務只針對借款戶個人。因為綁定的是個人銀行卡，合作社或者企業暫時沒有“政銀保一卡通”業務。

（五）土地違建法律的缺位對農戶貸款造成一定的阻礙

政府、農信社與保險公司在進行實地考察與風險評估時，有的農戶因種養殖需要臨時搭建棚室等，由于目前我國法律的缺位，對違章建筑的界定不夠清晰，往往造成臨時建筑被認定為違章建筑，這樣的農戶申請政銀保貸款，即便農信社愿意放貸也無法通過貸款審批。

五、結論與建議

“政銀保”貸款經過5年的實踐，使得農民貸款難的問題得到一定程度緩解，也帶動支持了一批優質的水產養殖業、綠色優質企業、種植大戶的發展，推動了整個三水區農業的產業化進程。但是也存在一些不足，針對不足提出相關建議：

一是加快審批服務的流程。農業生產有自然周期，“政銀保”貸款必須迎合農作物的生產周期才能發揮作用，建立審批流程簽批跟蹤制度，每個環節都實行簽批時間的跟蹤，每個環節都及時進行監督與管理，加快審批的速度。

二是重點發展高效、優質農業，同時保持各地區均衡發展。資金重點扶持高產、高效農業，扶持一批種養專業戶，帶動當地農業的發展。針對鎮（街）發展不平衡的問題，要加強政策的宣傳力度，積極引導農民的思想工作，努力平衡各地區的發展。

三是增加放貸規模，滿足農民的生產需要。據抽樣調查，90%的農戶認為發放的貸款金額不能滿足正常的農業生產需要，放貸的額度限制使得農民不能擁有充足資金進行生產。對于申請“政銀保”貸款的常年客戶，資信度比較好，各方面盈利較高情況下，不斷根據每年的情況調整放貸金額，也激勵農戶擴大生產規模，提高農業生產收入。

四是加強農村信用體制建設。信用是政銀保貸款的基礎，要大力開展信用宣傳教育，提高農戶的信用意識和風險防范能力。農信社和保險公司更要做好借款戶的信用評級工作，并與政府及時溝通，協調建立完善的農村信用體系。

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（責任編輯：李韻婷）