供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵領(lǐng)域和舉措

韓文秀

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是中國(guó)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略舉措。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)是“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板，目的是提高供給質(zhì)量、更好滿足需求。2016 年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極進(jìn)展，并將在今后一個(gè)時(shí)期繼續(xù)作為經(jīng)濟(jì)工作的主線向縱深推進(jìn)。

2016年，按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)任務(wù)有序推進(jìn)，供給結(jié)構(gòu)和部分行業(yè)市場(chǎng)供求狀況出現(xiàn)積極變化。

當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得的成效是初步的，下一步深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要解決好存在的問(wèn)題，克服存在的制約因素。2017年是實(shí)施“十三五”規(guī)劃的重要一年和推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向。在鞏固已有成果基礎(chǔ)上，針對(duì)新情況新問(wèn)題，用改革的辦法深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，完善體制機(jī)制和政策措施，更加重視發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得更大成效。

目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍存在的問(wèn)題

一是重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展不平衡。鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能超額完成年度任務(wù)。房地產(chǎn)去庫(kù)存成效總體較為明顯，但不同城市不同地區(qū)差異較大。去杠桿方面進(jìn)展較慢，如以全社會(huì)債務(wù)總額與GDP之比來(lái)衡量杠桿率，近年來(lái)杠桿率持續(xù)上升，2015年底達(dá)到249%，2016年仍然延續(xù)上升態(tài)勢(shì)，去杠桿任重道遠(yuǎn)。降成本方面采取的措施很多，下的功夫很大，取得的效果也比較明顯，但企業(yè)感受還不夠有力。補(bǔ)短板在脫貧方面抓得實(shí)，投入大、效果好，其他方面補(bǔ)短板的重視程度、投入力度有待加強(qiáng)。

二是去產(chǎn)能等重點(diǎn)任務(wù)深入推進(jìn)面臨更多困難和制約。去產(chǎn)能涉及下崗分流人員安置問(wèn)題，2016年已安置職工72.6萬(wàn)人，今后還有較大數(shù)量需要安置。去產(chǎn)能還涉及規(guī)模龐大而又十分復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。只有把人和債的問(wèn)題都解決好，去產(chǎn)能才算畫上句號(hào)。另外，隨著供求形勢(shì)和市場(chǎng)預(yù)期有所好轉(zhuǎn)，企業(yè)和地方去產(chǎn)能的意愿下降，有的淘汰產(chǎn)能存在死灰復(fù)燃風(fēng)險(xiǎn)。

三是行政性辦法使用較多。鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能中，都提出嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，但在落實(shí)任務(wù)方面，還是靠層層分解指標(biāo)、簽責(zé)任書的方式比較有效、習(xí)慣，可以說(shuō)在去產(chǎn)能中政府的作用大于市場(chǎng)。

四是重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)過(guò)程中也出現(xiàn)一些負(fù)面連帶效應(yīng)。鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能導(dǎo)致市場(chǎng)供求關(guān)系出現(xiàn)積極變化，需要充分肯定，但鋼材、煤炭?jī)r(jià)格陡然大幅上漲，也有不合理成分。2016年末，中國(guó)鋼材價(jià)格指數(shù)為99.51點(diǎn)，同比上漲76.53%，中國(guó)煤炭?jī)r(jià)格指數(shù)160點(diǎn)，比2015年末上漲44.1點(diǎn)，秦皇島港5500大卡煤炭?jī)r(jià)格為639元/噸，同比上漲72.7%，上游產(chǎn)品價(jià)格上漲勢(shì)必加大下游產(chǎn)業(yè)特別是加工制造業(yè)的成本。在國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)量減少3.4億噸的同時(shí)，煤炭進(jìn)口高達(dá)2.56億噸，同比增長(zhǎng)25.2%。在去庫(kù)存過(guò)程中部分熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)快速上漲，資產(chǎn)泡沫擴(kuò)大。2016年12月，北京、上海、廣州、深圳、合肥、南京新建商品住宅價(jià)格同比上漲25.9%、26.5%、24.1%、23.5%、46.3%、38.8%，明顯抬高了生產(chǎn)生活和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本。同時(shí)，資金過(guò)多向房地產(chǎn)領(lǐng)域集中，2016年居民中長(zhǎng)期貸款增加5.68萬(wàn)億元，比2015年增長(zhǎng)86%，占全部新增貸款比重的45%，債券、保險(xiǎn)、理財(cái)?shù)荣Y金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域也較多，增加了潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

五是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及重點(diǎn)任務(wù)的內(nèi)涵和范圍有待拓展。從去產(chǎn)能看，除鋼鐵、煤炭行業(yè)外，其他一些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩形勢(shì)也相當(dāng)嚴(yán)峻。例如：電力，2016年底我國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量已達(dá)16.5億千瓦，同比增長(zhǎng)8.2%，6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備累計(jì)平均利用小時(shí)由2012年的4572小時(shí)降至2016年的3785小時(shí)，是1964年以來(lái)的最低水平，清潔能源不能滿負(fù)荷運(yùn)行，棄風(fēng)、棄光、棄水現(xiàn)象在一些地區(qū)相當(dāng)突出。水泥，2016年產(chǎn)量24億噸，產(chǎn)能利用率約為68%，考慮到在建、擬建產(chǎn)能，今后產(chǎn)能利用率還將下降。平板玻璃，2015年產(chǎn)量7.39億重量箱，而平板玻璃總產(chǎn)能達(dá)到10.87億重量箱，產(chǎn)能利用率為68%，行業(yè)停窖率從2014年的16.3%上升至2015年的30.5%。造船，2015年我國(guó)產(chǎn)能利用率不足70%，低于同期全球造船平均產(chǎn)能利用率6個(gè)百分點(diǎn)，多數(shù)中小型船廠開工率不足30%。汽車，2016年整車產(chǎn)量為2811萬(wàn)輛，已有大量產(chǎn)能閑置，商用車產(chǎn)能利用率更低，隨著在建項(xiàng)目陸續(xù)投產(chǎn)，今后幾年汽車產(chǎn)能過(guò)剩加重的風(fēng)險(xiǎn)上升。因此，去產(chǎn)能應(yīng)統(tǒng)籌拓展行業(yè)范圍，體現(xiàn)全局性、前瞻性。去庫(kù)存方面，除房地產(chǎn)庫(kù)存外，目前糧食庫(kù)存規(guī)模偏大，負(fù)擔(dān)沉重，難以持續(xù)，需采取措施進(jìn)一步化解。

從結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵看，國(guó)內(nèi)外不同機(jī)構(gòu)和專家有不同的理解。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，我國(guó)的結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)在扎實(shí)推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)、科技創(chuàng)新、公平競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)途徑，形成“5+3”的結(jié)構(gòu)性改革豐富內(nèi)涵。

下一步推進(jìn)的舉措

（一）扎實(shí)有效去產(chǎn)能。繼續(xù)深入推進(jìn)鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能，同時(shí)適當(dāng)拓展去產(chǎn)能的重點(diǎn)行業(yè)范圍。全年計(jì)劃壓減鋼鐵產(chǎn)能5000萬(wàn)噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸以上。同時(shí)，啟動(dòng)煤電去產(chǎn)能工作，淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬(wàn)千瓦以上。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用市場(chǎng)化法治化手段，有效處置“僵尸企業(yè)”，推動(dòng)企業(yè)兼并重組。防止已壓減產(chǎn)能死灰復(fù)燃，嚴(yán)控產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)新上產(chǎn)能。深入細(xì)致做好職工安置，督促地方使用好中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金，籌集好配套資金，做好職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社保費(fèi)用銜接，努力使去產(chǎn)能分流人員生活有保障、就業(yè)有門路。制定措施方案，妥善處置企業(yè)債務(wù)。同時(shí)，其他產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)也要積極主動(dòng)運(yùn)用市場(chǎng)化辦法去產(chǎn)能，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰，改善市場(chǎng)供求，防止市場(chǎng)和價(jià)格出現(xiàn)大起大落。

（二）因城施策去庫(kù)存。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控要把握好去庫(kù)存和穩(wěn)房?jī)r(jià)的平衡。一方面，目前三四線城市房地產(chǎn)庫(kù)存仍然較多，要繼續(xù)落實(shí)和完善去庫(kù)存舉措，支持居民自住和進(jìn)城人員購(gòu)房需求。圍繞促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)，深化戶籍制度改革，努力實(shí)現(xiàn)全年城鎮(zhèn)外來(lái)人口落戶1300萬(wàn)人以上。要進(jìn)一步推進(jìn)棚改貨幣化安置，特別是在三四線城市和縣城要大幅度提高比例，加快棚改進(jìn)度，減少重復(fù)建設(shè)。在減少住宅庫(kù)存的同時(shí)，積極消化非住宅房地產(chǎn)庫(kù)存。另一方面，房?jī)r(jià)水平高、上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地，加強(qiáng)住房市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范開發(fā)、銷售、中介等行為。要準(zhǔn)確把握住房的居住屬性，落實(shí)地方政府主體責(zé)任，加快建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房制度，以市場(chǎng)為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，多措并重消化糧食庫(kù)存，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大糧食加工轉(zhuǎn)化，到2020年減少玉米種植面積5000萬(wàn)畝，生物燃料乙醇年利用量400萬(wàn)噸，逐步緩解糧食庫(kù)存過(guò)高壓力。

（三）穩(wěn)妥有序去杠桿。我國(guó)債務(wù)結(jié)構(gòu)不平衡，主要是非金融企業(yè)杠桿率較高，這與我國(guó)儲(chǔ)蓄率高、以信貸為主的融資結(jié)構(gòu)有關(guān)。去杠桿要把降低企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)杠桿率作為重中之重。要綜合施策，促進(jìn)企業(yè)盤活存量資產(chǎn)，推進(jìn)資產(chǎn)證券化，支持市場(chǎng)化法治化債轉(zhuǎn)股，加大股權(quán)融資力度，強(qiáng)化企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)杠桿約束，逐步將企業(yè)的負(fù)債水平降下來(lái)。同時(shí)，要規(guī)范政府舉債行為，控制地方融資平臺(tái)債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)，防范地方政府違規(guī)變相舉債和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)居民家庭負(fù)債水平總體不高，但增長(zhǎng)偏快，2016年居民中長(zhǎng)期貸款余額同比增長(zhǎng)31.39%，居民債務(wù)率由2015年的39.43%上升到2016年的44.85%。我國(guó)居民負(fù)債有上升空間，但要合理確定住房貸款首付比例和多套房貸款比例、利率政策，防止居民家庭貸款在短期內(nèi)過(guò)快增長(zhǎng)和向房地產(chǎn)領(lǐng)域過(guò)多集中?？傊吒軛U率是多年形成的，去杠桿也需要一個(gè)過(guò)程，要把握好去杠桿的力度、節(jié)奏，既要防止陡然去杠桿而使經(jīng)濟(jì)失血、潛在風(fēng)險(xiǎn)暴露，也要防止杠桿率在高水平上進(jìn)一步過(guò)多攀升。

（四）多措并舉降成本。2017年要在繼續(xù)減稅的同時(shí)，加大降費(fèi)力度，讓企業(yè)休養(yǎng)生息、固本培元，在降成本上有實(shí)實(shí)在在的獲得感和認(rèn)同感。主要包括幾個(gè)方面：一是繼續(xù)實(shí)施減稅政策，完善全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)，擴(kuò)大享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小微企業(yè)范圍，年應(yīng)納稅所得額上限由30萬(wàn)元提高到50萬(wàn)元。科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例，由50%提高到75%。繼續(xù)實(shí)施物流企業(yè)大宗商品倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)土地使用稅等6項(xiàng)稅收減免政策。預(yù)計(jì)全年減稅3500億元左右。二是全面清理規(guī)范政府性基金，取消城市公用事業(yè)附加等一批基金，授權(quán)地方政府自主減免部分基金。取消或停征35項(xiàng)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，中央涉企收費(fèi)項(xiàng)目再減少一半以上，降低一批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是減少政府定價(jià)的涉企經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，全面取消行政審批前置中介服務(wù)違規(guī)收費(fèi)，降低金融、鐵路貨運(yùn)等重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)涉企經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)類經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)監(jiān)管。四是在去年降低“五險(xiǎn)一金”基礎(chǔ)上，再適當(dāng)降低有關(guān)繳費(fèi)比例。五是進(jìn)一步采取措施，降低企業(yè)用能成本、物流成本和制度性交易成本。六是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，年內(nèi)全部取消手機(jī)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途和漫游費(fèi)，降低中小企業(yè)寬帶接入專線價(jià)格，推動(dòng)降低國(guó)際長(zhǎng)途電話費(fèi)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”深入發(fā)展，助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)騰飛。

（五）精準(zhǔn)加力補(bǔ)短板。要針對(duì)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的突出問(wèn)題，結(jié)合推進(jìn)“十三五”規(guī)劃確定的165個(gè)重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目，加大補(bǔ)短板力度。繼續(xù)深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，今年要再減少農(nóng)村貧困人口1000萬(wàn)人以上，完成異地扶貧搬遷340萬(wàn)人。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增長(zhǎng)30%以上。加強(qiáng)集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)開發(fā)，加快改善基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，實(shí)施貧困村整體提升工程。完善東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，支持社會(huì)力量參與扶貧。除了消除貧困這一最大短板外，還要加強(qiáng)薄弱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快社會(huì)領(lǐng)域改革和發(fā)展，培育壯大新產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能等，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各項(xiàng)短板，都要繼續(xù)研究梳理，采取措施補(bǔ)上短板。

進(jìn)一步落實(shí)好“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)

落實(shí)好“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)，提高供給體系的質(zhì)量、效率和對(duì)需求變化的適應(yīng)性，根本途徑是改革創(chuàng)新，其中的關(guān)鍵是深化簡(jiǎn)政放權(quán)、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，這也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義。

一是深化簡(jiǎn)政放權(quán)。要全面實(shí)施清單管理制度，制定國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單試點(diǎn)。清理取消一批生產(chǎn)和服務(wù)許可證。深化商事制度改革，實(shí)行“多證合一”，擴(kuò)大“證照分離”改革試點(diǎn)。完善事中事后監(jiān)管制度，實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管全覆蓋，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。加快國(guó)務(wù)院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成全國(guó)統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。

二是強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。要深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提升科技創(chuàng)新能力，完善對(duì)基礎(chǔ)研究和原創(chuàng)性研究的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持機(jī)制。全面實(shí)施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，支持和引導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則。深入實(shí)施《中國(guó)制造2025》，加快大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，把發(fā)展智能制造作為主攻方向，推動(dòng)中國(guó)制造向中高端邁進(jìn)。持續(xù)推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

三是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，努力消除地方保護(hù)、區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、違法給予優(yōu)惠政策等現(xiàn)象，完善統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。有效落實(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保障各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神。對(duì)于侵害企業(yè)產(chǎn)權(quán)的行為，要嚴(yán)肅查處、有錯(cuò)必糾。同時(shí)，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推動(dòng)混合所有制改革在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。抓好電力和石油天然氣體制改革，開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。加快構(gòu)建新型政商關(guān)系。堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，進(jìn)一步放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，充分激發(fā)各類供給側(cè)市場(chǎng)主體的活力。