淺析重大行政決策終身責任追究制度

張娜

【摘要】行政決策對政府執法活動起著不可或缺的指導作用，但實踐中因行政領導罔顧實際、不當決策而導致公共利益蒙受重大損失的情況仍時有發生。為此，黨在審時度勢之后于十八大屆四中全會上作出了“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”的重大決定。這對提高行政決策質量、確保決策依法作出而言大有裨益，但目前仍存在“重大行政決策行為”難認定、責任主體難確定、追責效果難保障等問題，亟待采取相關措施予以補強。

【關鍵詞】重大行政決策；終身責任制；責任倒查機制；追責程序

一、建立重大行政決策終身責任追究制度的因素考量

（一）維護公共利益的需要

政府是公共利益是實現者和維護者，行政管理和行政服務是其職責所在，而行政主體的地位之所以高于行政相對人，就是因為它所代表的是公共利益，高于個人利益。然，身體的一切行動都離不開大腦的指揮調度，行政首長的意志于是便通過行政決策來實現對具體執法活動的指導。曾有學者指出：“行政是一種典型的官僚體制”，對于我國行政體制來說，外部實行的是科層制，內部則實行行政首長負責制，在這種體制安排下，民主是其次，集中才是核心，換言之，行政決策可以有民主，但最終決定權依舊掌握在行政首長手中。然而，毋庸置辯的一點是，算無遺策只能是天方夜譚，更何況決策制定者還可能因利令智昏而故意失策以謀私利。每年我國由錯誤的行政決策所造成的經濟損失和其他公共利益的損失不計其數，但為決策失誤而付出代價的卻幾乎從未是決策制定者。究其緣由，概因追責制度形同虛設，難起威懾作用。

（二）推進法治政府建設

法治政府建設涵蓋多項內容，行政決策依法作出無疑是其重要組成部分。無責任即無行政，科學合理的責任追究制度將是提高決策水平、確保決策依法作出的重要制度保障。追責制度可以對長官意志進行潛移默化的規制，威懾其決策時不敢恣意妄為、犯錯后不能逃之夭夭。毋庸置疑，重大決策終身責任追究制度所具有的補偏救弊之效對于法治政府建設而言無疑意義重大。

二、重大行政決策終身責任追究制度存在的幾大問題

（一）“重大行政決策行為”難認定

行為認定是追責程序能否啟動的前提性條件，只有行為標的具備相關責任要件，才能據以認定主體的行為是否應當追究責任。換言之，“重大行政決策行為”的內涵與外延的明確界定直接決定了追責事項范圍。如前所述，決策應否被追究責任，取決于其對公共利益造成侵害的程度大小，這意味著界定“重大行政決策行為”至少面臨著兩大困境：一是何種決策屬“重大”決策？二是與其密切相關的“公共利益”如何判定？遺憾的是，我國目前雖有十八屆四中全會《決定》作為制度建立的理論依據，但相關的配套規定卻尚未跟進，導致制度的運行荊棘塞途。

（二）責任主體難確定

眾所周知，我國行政組織機構具有官僚體制的部分特征，行政首長大權在握，亦實行行政首長負責制。那么，這是否意味著決策追責一律由行政首長買單呢？非也。在我國行政系統內，加官進爵、跨省調動、黨委決策、上級干預等可能影響主體認定的因素不一而足，這就為決策制定者和相關經辦人規避責任提供了可乘之機。在客觀層面，重大行政決策從制定到產生實質效果，必然要經歷一段較長的時間，這期間發生的行政官員跨區調動等情況會使原決策制定者不在原位置，追究其責任也就阻力重重。在主觀層面，很多官員可能在決策制定時就采取手段轉嫁風險，較典型的就是基于法不責眾的僥幸心理而以集體決策代替個人拍板，或者通過決策上報黨委決定來獲取庇護。

（三）追責效果難保障

行政首長雖處于相對的領導地位，但仍舊在公務員隊伍之列，而我國對公務員的處置自有內部規則，一般不適用普通司法追責程序。在我國，上級行政機關對下級行政機關負有領導與監督職責，因此“對行政決策責任追究絕大多數屬于政府系統內部的同體追究方式，即上級機關追究行政責任”[1]。這種內部追責程序的不透明極易使上下級之間官官相護，使責任追究流于形式，追責后果亦難逃不公正的嫌疑。

三、建立重大行政決策終身責任追究制度的路徑探索

（一）明確界定追責事項范圍

明確追責事項范圍亦即確定應予追責的“重大行政決策行為”邊界究竟為何。“重大”并非法學概念，因此直接賦予其明確定義并不現實，列舉式規定也難以盡如人意。筆者姑妄言之，可以通過確定與其相關的概念的判定標準來間接劃定追責事項范圍。具言之，首先，決策關涉的公眾人數。判定一項決策的影響力大小，首先要看因它產生的利害關系人的數量，只有合法權益受政策直接或間接影響的利害關系人達到一定的要求，才符合“重大”二字的內在旨意。“重大行政決策涉及的利益相關人人數眾多且不特定，一般應是影響到本區劃內的所有人或絕大多數人。”[2]如果一項決策只與特定的少數人的利益存在關聯，那就不足以將其認定為重大行政決策。其次，造成損失的大小，這種損失一般是經濟損失。只有給公共利益帶來的損失在標準額以上（具體標準需由相關法律予以明確規定），才能納入追責范圍。

（二）明確責任主體的確定原則

雖然《決定》將“行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員”納入了責任主體范圍，但是其中的“相關”責任人員的兜底規定卻使主體界定依舊撲朔迷離。恰如坊間調侃“中國最難找的部門就是相關部門，最難找的政府工作人員就是相關工作人員”，行政體制和行政決策的特殊性為推諉責任所提供的空間，明確責任主體的確定原則就顯得尤為必要了。由于行政決策時常涉及黨委、上級行政機關等，而黨紀處分、行政處分、刑事處罰等有關責任主體范圍的規定又相去甚遠，因此筆者建議，為了制度運行更加順暢、追責更加高效，應當出臺專門立法，對重大行政決策行為的責任主體范圍進行統一界定，以彌補法出多門的尷尬。而這一舉措所應關注的重點就在于明確劃清上下級行政機關及各級行政機關與同級黨委之間的界限，黨政分開、各司其職，這樣才能保證重大行政決策更科學、更高效、更靠譜，更利民。

參考文獻：

[1]韓春暉：《政決策終身責任追究制的法律難題及其解決》，載《中國法學》2015年第6期。

[2]尹奎杰，王箭：《重大行政決策行為的性質與認定》，載《當代法學》2016年第1期。