淺析我國土地資源規劃管理過程中出現的問題

馬永強

【摘要】土地資源是人類賴以生存的不可再生資源，是人類生產和生活的基本載體，也是人類社會得以持續發展的基礎。近年來，隨著我國城鎮化建設的發展和城市的不斷擴張，耕地面積逐年減少，非農建設用地隨之猛增，土地供需矛盾日益顯現。土地資源的有效規劃管理在整個土地管理工作中處于“龍頭”地位，是國家關于土地參與宏觀調控的決策意圖的集中體現，是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是實行土地用途管制、落實最嚴格土地管理制度的基本依據。

【關鍵詞】土地資源；土地規劃；城鄉建設；城鎮化建設

目前，我國土地利用總體規劃的法律體系主要由編制規劃的編制實施相關的法律、法規、規章、規則、辦法等組成，以《土地管理法》為核心，進行規劃管理和規劃編制的依據，也是規劃地位和生命力的關鍵所在。規劃管現體系各級政府根據規劃法律體系的授權所建立起來的規劃管理機制，包括管理目標、機構設置、人員組成、管理程序等，主要由各級國土資源管理部門構成，包括國土資源部、國土資源廳、國土資源局等。規劃編制體系是依據規劃法律體系針對規劃目的的和任務的不同所建立起來的由若干層次規劃所組成的有機整體，各層次規劃之間相互聯系，上一層次規劃是下一層次規劃的依據和指導，下一層次規劃是對上一層次規劃的細化和具體落實。自20世紀90年代以來，全國大部分地方開展了土地利用規劃的編制與實施工作，已經形成了從中央到鄉鎮的五級規劃體系。

1.我國土地利用總體規劃管理過程存在的問題

1.1 法律體系不健全，法律地位不高

我國現行的土地利用總體規劃的編制和實施主要以《土地管理法》為依據。修訂后的《土地管理法》明確了各級政府在土地利用規劃編制方面的義務，確立了土地利用規劃的法律地位，同時也對土地利用規劃的內容作了原則性的規定，這對于在國全范圍內開展土地利用規劃工作起到了重要的作用。然而，伴隨著新一輪土地利用規劃工作的全面展開，現行法律法規已很難滿足新時期經濟發展對上地利用規劃的新要求。由于現行的法律法規對土地利用規劃的規劃標準、規劃程序、規劃監督以及法律貴任等方面均未作出明確規定，導致各級政府在編制土地利用規劃時無法可依，具有很大的隨意性。在實施過程中，也缺乏強有力的法律規范，各種違反土地利用規劃的行為也得不到有效地遏制。同時各級政府依據《土地管理法》編制的土地利用規劃僅僅屬于具有法律效力的政府性文件，法律層級較低，權威性不足，與我國城市規劃相比，其在參與城市經濟與建設過程中影響力較弱，導致其對土地利用的統籌協調功能很難得到發揮，這也與其在土地管理工作的"龍頭"地位嚴重不符。

1.2 土地利用規劃目標單一

1998年新修訂的《土地管理法》確規規定，土地利用總體規劃實行從上到下的嚴格指標控制。整個土地利用總體規劃修編工作的出發點和落腳點都被定格在了嚴守18億畝的耕地紅線上。這種規劃編制的指導思想具體體現為：以保護耕地為重點，嚴格控制城市規模，并服從國家嚴格的由上而下的建設用地指標控制，同時，為確保規劃指導思想的落實，規劃編制的思路表現為：（1）指標逐級分解下達，確保用地規模銜接。（2）力保耕地，超額劃定基本農田。這一編制思想對遏制耕地數量過快減少的勢頭、促進土地節約集約利用、實現社會經濟持續發展等方面發揮了重要作用，但由于我國工業化、城鎮化進程的加快，其不足之處逐漸顯露出來：一是片面強調耕地保護的單一指標，對社會經濟發展需要的載體土地利用綜合效益缺少綜合目標評價；二是規劃指標彈性不足，剛性有余，對不同區域、不同經濟發展水平、不同人口構成、不同土地自然特性實行了一刀切，不利于地方政府根據各區域土地適宜性和經濟發展的具體情況進行調控，以更加合理地集約利用土地資源。由于目標過于簡單，以致于對未來發展的預見性因素沒能給予充分的估計，甚至有些規劃只存在唯一的方案，而無約束條件變化的其他方案，更沒有調節措施。因此當影響規劃因素稍有變化時，可能導致整個規劃引導的失效。

1.3 多層次、多元規劃體系難以相互銜接

上文中提到，我國現行土地利用總休規劃實行的是從中央到鄉鎮的五級規劃體系。由于各級政府在規劃職能的分工上并不是很明確，規劃整體缺乏分層次的重點考慮，導致在規劃編制過程中，有些地方思想僵化，觀點陳舊，規劃模式"千篇一律"的現象比較明顯。土地利用目標、方針、實施的政策措施的制定沒有地方特點，規劃方案缺少地方特色。規劃的內容方法及表現形式上沒有創新，有的規劃方案只是對上級規劃指標的分解，甚至是其他地方規劃的"克隆"。除了土地利用總體規劃以外，我國現有的空間規劃還包括國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃等，由于土地的空間屬性使得大部分空間規劃最終都要落實到土地上來，而各類規劃在編制過程中其出發點和側重點又各不相同，所對應的空間層次也并未界定清楚，各種規劃的事權范圍沒有明確的劃分，并且很少考慮相互協調，因此，當意愿發生交叉又各自有立法保護時，就造成了規劃管理重復、空白甚至相持不下的局面。

1.4 違規征地、占地現象嚴重

在市場經濟條件下，土地不僅僅是一種資源，它更是一種重要的資產。根據地租地價理論和區位理論，不同區位、不同用途的土地對地價有著重要的影響。如在城市郊區，由于城市發展而使郊區某些適宜土地作為城市用地，但因政府規定只能維持農業用途，地價必然很低，一旦政府允許改變土地用途，地價則會成倍上漲。因此，規劃是影響地價的重要因素，地價是規劃編制的重要基礎。隨著經濟的發展，各行各業對土地的需求量日益加大，在國家宏觀政策的調控和用地總規劃的限制下，土地供應的減少帶來了巨大的增值空間。土地擁有者與土地需求者的利益沖突加劇。低價征地、違規占地與失地農民激烈維權的沖突也呈現上升趨勢。隨著征地要求不斷增大，限制公益性征地的呼聲，也逐漸提高，實現土地規劃的合理性和土地管理的法治化，現階段保障我國土地資源可持續利用的基本要求。20世紀80年代以來，我國耕地減少的問題開始顯現，有限的耕地資源被大量轉作贏利高的建設用地和其他用地。國家雖然出臺了一系列法律法規，但耕地減少的趨勢并沒有得到有效的遏制。違規變更土地用途所產生的巨大利益是這種現象產生的一個重要原因。

2.總結

在新的歷史時期下，我國需要建立一種能夠協調經濟發展、社會公平、環境生態友好的可持續發展模式，這對土地利用總體規劃和土地管理工作提出了更高的要求。對此，我國現階段的土地利用總體規劃需要在提升規劃編制技術和編制方法的基礎之上，不斷地完善相關法律制度，從而使規劃在保護土地資源的同時，更加有效的引導和調控土地所承載的產業、空間和社會活動，最終實現區域的可持續發展。

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