美國高職院校內部治理：結構、特點與啟示

吳寒飛+鄧宏寶+冉磊

摘 要 美國高職院校實行董事會領導下的校長負責制，其內部治理結構是“董事會—校長—評議會”三權分立的架構，各權力主體相互制約，具有外行管理與內行負責相結合、行政權力與學術權力相結合、權力分立與職責制衡相結合的特點。借鑒其理念與舉措，我國高職院校內部治理結構建設應致力于三方面工作：推進董事會制度，實行“議行分離”；加強評議會制度建設，平衡行政權力與學術權力；成立監事會組織，完善監督機制。

關鍵詞 美國；高職院校；內部治理結構；權力制約機制

中圖分類號 G719.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）34-0075-05

一、美國高職院校內部治理結構

美國高職院校內部治理采取的是董事會領導下的校長負責制，其治理主體主要由董事會、校長、評議會三方面構成。

（一）董事會

美國高職院校董事會是學校的最高決策機構和權力機構。董事會是“根據特許狀或州有關法律的相關規定，依照董事會章程或相關條例，在上一級教育委員會和州教育委員會批準下設立的，是學校法定的所有者和管理者”[1]。董事會成員往往由所在社區居民投票選舉產生，主要是校外知名人士，有政府官員、企業家、法官、律師、牧師、校友、社會名流等等，任期一般為3至5年，可以連任，定期更換。董事會一般設主席1名、副主席1名或若干名、秘書和司庫各1名，董事會規模因院校規模和性質的不同而有差異，超過7人以上的董事會下設各種委員會處理具體事務，如發展委員會、規劃委員會、學術事務委員會、社區服務委員會等。董事會遇到某一席位空缺時，學校會臨時任命新成員，只要選民中有一半或一半以上的投票支持率，臨時任命就可以通過。董事會定期召開會議，董事會的日程通常由董事會主席、秘書和校長根據有關文件確定，如遇特殊情況則會召開臨時董事會。

董事會有自己的章程或類似條例，章程對董事會的權力和職能進行相應的規范，董事會在章程規定的范圍內本著為學校的有效治理和健康發展服務的宗旨開展各項工作?？的螤柎髮W前校長弗蘭克·羅茲認為，董事會的任務是治理，在治理和管理之間存在著一個不同的世界。治理包括：批準院校之人和目標；批準院校政策和程序；任命、審查和支持校長，以及對學科點、活動和資源的監督。相反，管理職責包括：在董事會認可的政策和程序之間使院校有效地運作并達到目標；有效利用資源；對最優質的教學、研究和服務的創造性支持。董事會的職責是治理，而不是管理[2]。傳統的董事會職責聲明中就要求董事會：遴選并支持校長；規劃并完成院校的任務和目標；監督學科點；發展院校的有形資產；關心院校的無形資產，尤其是學術自由，對卓越、公正以及道德標準的恪守[3]。而美國高職院校董事會的職責主要包括：確定學校的性質、目標和任務，確定學校的長期發展計劃；選拔、任免校長，協助校長開展工作，并對校長的工作進行評價；爭取足夠的資源，保障學校的正常運作；審批、檢查教育計劃和對社區服務的計劃；溝通學校與社區的關系；評價董事會成員的工作等等[4]。

（二）校長

董事會不過問高職院校的日常事務，而是把學校日常行政管理的權力下放給校長，校長是美國職業院校的最高行政負責人。校長本身都是學術精英，不僅有正規的學術學位證書，還有近乎獨特的學術經歷[5]?？死恕た茽柡同旣惏病どw德的研究顯示，85%的高校校長直接來自于學校的學術隊伍和管理隊伍，其余的15%并非出自學術界，但其中有一半的人先前也有過學術或管理經驗。近95%的校長都有做過系主任、學院院長、教務長或主管內部事物的副校長、非學術機構的管理者的經歷[6]。高職院校的校長擁有著豐富的學術和管理經驗。校長沒有固定的任期，一般公立院校的校長任期短于私立院校的校長。

美國高職院校的校長，由董事會選舉產生并對董事會負責，在其授權的范圍內行使權力。校長以下一般設立行政、教務、學術、學生服務等方面的副校長負責具體事務。作為學校董事會的代理人，在學校的內外治理結構上，校長承擔著多重角色。正如邁克爾·D·科恩教授與詹姆斯·C·馬奇教授指出，校長是一個集行動、帶領、決策、支持職能于一身的人，是一個——從某種意義或其他意義上——對他的學校負責的人；是一個集政治領袖、企業家以及官僚行政管理于一身的混合角色[7]。校長主要執行董事會作出的關于學校內部日常事務的決定，負責全校主要行政事務；確定工作優先順序；創建和改變組織結構；組建有效助手團隊；建立與政府、社區、企業、相關團體等的友好關系；為社區群眾提供長期的學習機會，培養技術精湛、能力卓越的勞動力以推動地方經濟發展；從企業、基金會或私人等多個渠道籌集資金；協調與董事會、高層管理者、教師、學生等各方面的關系；處理非常規問題；解決校內沖突、保護院校自治和教師的學術自由、確保長期的滿意成果等。然而校長職務是復雜的，校長的職責也在不斷變化中，正如鮑爾德斯頓所指出的，去年非常適合校長職務的人可能就不會適應今年的需求和問題，或不能對工作進行及時調整[8]。因此校長需要不斷地自我發展和提升。

（三）評議會

美國高職院校幾乎都設有評議會，董事會將學校的學術權力下放給評議會。評議會由教授或者以教授為主的學術人員組成，是教師參與學校重要問題決策的學術性機構，幾乎包攬了所有學術事務的決策權，為全校所有的教師負責。評議會的成員是從全校教師群體中選出的，有全職教師，也有兼職教師，一般情況下全職教師在評議會的任期為3年，兼職教師為1年。評議會通常設立各種常務委員會來處理各種學術事務，如學術規劃委員會、學術政策委員會、科學研究委員會、教學委員會、教育政策委員會等。當遇到特殊問題時，會臨時增設委員會來處理具體事務，等任務結束后，這些臨時委員會就會撤銷。

美國高職院校很好地體現了學術自治，學校里的有關學術事務，包括教學、課程、教法、科研、教師地位和教師薪水等方面工作都由教師自己處理，“在董事會的授權下，評議會受教師委托能夠執行教師的立法權，建立有關教育和學術方面的政策”[9]，他們幾乎包攬了學術事務的決策權。相關問題上的決定，一般“先通過既定程序由教師提出，在董事會的同意下由首席學術人員審查”[10]。評議會有自己完備的章程和制度，規定了其職能、分工、權力，保障了評議會在運行中有章可循。作為學校的治理主體之一，評議會的主要職責包括：決定課程設置和課程計劃；劃分學院的各個年級；審視學院所制定教育計劃的發展；制定與學生入校和畢業相關的標準和政策；確定學生的錄取標準和學位標準，頒布學位和證書；決定校內各種教學、科研設施的使用；制定教師人事政策，編制學術規劃；處理與學術人員的相關事宜；在評議會規則下頒布和修訂評議會的運行章程[11]。

綜上，美國高職院校內部治理是一種“董事會負責學校的大政方針；校長負責學校行政事務；評議會負責學校學術事務”的三權分立結構，見圖1。

二、美國高職院校內部治理結構中的權力制約機制

美國高職院校三權分立的治理結構，使得各治理主體間相互制衡，這也避免了高職院校中權力擴張或者濫用權力的現象。

（一）董事會權力的制約

為使董事會合理有效行使職權，美國高職院校所在的社區會專門成立公民監督委員會（Citizens Bond Oversight Committee），委員會成員作為社區的商業、企業界、社區老年組織、納稅人組織、學校在校生以及其他支持委員會組織的代表，對學校進行監督，每年至少提交一次監督報告。美國高職院校定期召開公開的、有當地居民參加的董事會會議，這是董事會行使權力的重要場合，也成為社區公眾監督董事會的一個窗口。另外，董事會按照學校內部事務的性質將董事會成員分到下設的各委員會，分別負責某一領域事務，而且實行人員定期輪換，這也使得舞弊的可能性大大降低。

總體來看，美國職業院校采用的是共同治理，可以說由校外人員組成的董事會是外行，他們不插手學校的日常行政管理和學術管理，他們只負責學校發展的宏觀政策和方向，由校長領導的行政隊伍和以教師為主的評議會分別管理著行政和學術事務，以行政和學術兩股力量實施對董事會的監督。

（二）校長權力的制約

在美國高職院校，雖然董事會下放了諸多權力給校長，但同時也保留了一些權力及法律控制權。董事會主要通過治理結構的權力架構及其擁有的法人權力實現對校長的制約，校長的遴選委任以及罷免權掌握在董事會手中。按照常規，校長的職責由學校的董事會規定，校長要對董事會負責，在許多事務上校長并不能獨立作出最終決定，校長所提交的長期規劃以及各項基本政策都要由董事會審批，經費的使用、政策的執行情況、工作績效等都要接受來自校董事會的監督，董事會才是學校內部權力的擁有者和一切內部權力的“總開關”。評議會的存在本身就對校長權力的發揮形成一種有效限制，它作為高職院校里的另一股力量制約著校長的權力。評議會幾乎包攬了所有學術事務的決策權，對校長行政權力的實施進行監督，因此校長許多方面的權力是有限的，如在學位廢立、項目選擇上校長只有建議權，在教師的選拔、晉升和任免上，校長只有推薦權、提議權和有限的委任權。

當然，為了不削弱校長的權力，董事會只是扮演咨詢者和政策制定者的角色，并不直接參與學校內部的微觀管理。為了學校整體的未來發展，董事會立足學?？沙掷m發展的立場，制定學校發展戰略，并通過校長的執行實現其治校理念。而校長則需要獲得董事會對雙方共同提出的學校愿景的認可和支持，董事會是唯一能夠讓校長完全依靠的機構 [12]。因為董事會與校長之間的相互協作狀況在某種程度上決定著學校的經營是否能順利進行，所以董事會對校長的選擇、評估、支持及解聘都非常慎重。教師的支持是校長成功領導學校健康發展的重要因素，校長在位時間的長短除了與董事會對他的接納程度直接相關之外，還與教師群體對他的支持不無關系。一個強有力的評議會可以通過向校長提供咨詢和支持校長的決定來增強校長的權力[13]。所以校長還需認同和支持學術研究并尊重共享的治理結構模式，謹慎地對待教授評議會的各項有關學術方面的提議，同時引導和鼓勵教師對學校奉獻和參與。

（三）評議會權力的制約

評議會是美國高職院校提出和制定學術政策的重要機構，幾乎包攬了學術事務的決策權，充分體現了學術權力在學校管理中的作用，但職業院校共同治理的結構同樣對評議會的學術事務權力有所規約。董事會將學術事務的決策權交給評議會，是考慮到教授評議會在學術事務上的優勢，相信其提出的有關學術建議會更加專業，但這并不意味著教授評議會可以按自己的意愿任意妄為，除了董事會對評議會在學術發展方針政策上的制約外，董事會還規定校長作為董事會的代理人，對學校中學術團體的教學科研活動亦有一定的監控權。

在實際運行過程中，校長及其領導的行政力量對評議會有一定的制衡。在美國高職院校，校長主持或參與評議會，以協調人的身份減少行政和學術方面的沖突。另外評議會下設了一系列的學術委員會來分管不同類別的事務，這些委員會的成員不僅有學術人員，還有學校的行政人員。當然，他們并不參與委員會的決策，其作用只是在于協調學術群體與董事會或其他利益相關者之間的關系，因此，行政權力并不會影響評議會權力的行使。

三、美國高職院校內部治理結構的特點

（一）外行管理與內行負責相結合

美國教育界普遍認為校外人士更能代表公眾的利益，因此高職院校董事會的構成上，校內人士所占比例很低。外行董事會能夠有效避免學校內部利益群體對大學的控制，更好地反映出社會的需求，吸納有利于學校發展的外部資源，密切學校與社會的聯系；還可以在政府和學校之間起到“緩沖器”的作用，有利于協調各方面利益[14]。然而董事會成員中教育專家人數過少必然不利于內行管理，因此董事會將學校日常行政事務委托給校長及其領導的行政團隊，將學術事務委托給由學術人員組成的評議會，讓他們從專業的角度治理學校。這種外行管理、內行負責的模式有利于克服各自治理方面的不足。

（二）行政權力與學術權力相結合

美國高職院校內部治理中存在著行政權力和學術權力兩大系統。行政權力的主體以校長為代表，教師在其中主要是貫徹者、執行者；學術權力的主體以教授代表為主，他們左右著學術事務的管理和決策，發揮著“教授治校”的功能。董事會將此兩種權力下放，使得各個主體皆能盡其所能、用其所長，有利于管理效益的提升，也避免了專權現象的出現。

（三）權力分立與職責制衡相結合

美國高職院校將治理權力劃分為既相互獨立又相互制約的決策權、行政權、學術權三個部分，并建立相應機構來分別行使三方面權力，即董事會是最高決策者，把握學校的方針政策，校長是行政總裁，主持學校所有行政事務，評議會是學術首腦，負責學校學術事務，各內部治理主體之間分工明確、各司其職。除此之外，各治理主體都有各自的制約機制，董事會、校長職位本身及產生過程就會產生約束作用，校長和評議會在以專業角度治理學校的同時，對董事會也進行著監督。校長和評議會具有各自相對的獨立性和自主權，但他們產生于董事會，受托于董事會，對董事會負責，同時兩者之間既相互配合、相互支持，又相互監督。美國高職院校內部治理結構體現了董事會、校長與評議會三大治理主體之間的權力分立與制衡。

四、美國高職院校內部治理結構對我國的啟示

（一）推進董事會制度，實行“議行分離”

校外人士為主導是美國高職院校董事會的特征之一。相對于其他普通高校，高職院校培養的人才與行業產業聯系更為緊密，他們也更需要得到行業企業的支持，因此高職院校董事會中行業企業的代表應占一定的比例。根據國務院六部委發布的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》的要求，董事會中50%以上的成員要來自企業、行業和社區。借鑒美國的經驗，董事會成員規模可在15～25人之間，人數太少易被控制，人數太多容易“搭便車”。除行業產業外，董事會成員還應包括相關政府官員、教育專家、教師和學生代表等。對于董事會成員的產生方式，學校應制定章程，以外部推薦和民主選舉為主，董事會按需要設各類委員會來處理事務。學校的章程應對董事們的任期有所規定，期滿再選。目前，我國有一些高職院校雖然也設立了董事會，但其構成和功能尚不盡完善，實際運行中董事會的權責模糊、效率低下。為此，在發揮好黨組織的政治權力，保證高職院校辦學方向的前提下，可以參照美國的做法，實行校董分離，將決策權和執行權分開，董事會是學校的最高權力機構，擁有決策權，不直接參與學校的日常管理，而把日常事務和行政管理的權力下放給校長，校長接受董事會的委托專職經營學校，直接對董事會負責。對于校長的選拔與任用，也要根據治理結構的安排，充分考慮與尊重學校董事會的意見，以便強化校長對董事會負責的意識。

（二）加強評議會制度建設，平衡行政權力與學術權力

美國高職院校中教授是核心治理力量，在學術方面享有充分的自由，在行政方面也有很大的發言權，學校評議會幾乎包攬了學術事務的決策權，而且在確定學校的教育方針、學術項目和任免、聘任教師等方面有重要的影響力。相對而言，我國高職院校內部行政權彰顯致使學術權過于弱化，官本位影響著學術的發展[15]，專家教授難以參加學校的學術事務管理，難以成為治校的主體。建立行政權力和學術權力雙系統運行的創新治理機制，是我國高職院校亟待破解的課題。一是要建立并逐步完善對學術事務擁有決策權的評議會，評議會可下設教授委員會、教學工作委員會、專業教學指導委員會等組織，確保學術自由和教授治校，強化學術組織監督行政的作用。評議會的成員以教授、專業學術骨干為主，另外可吸收部分學校管理人員、學生代表和校企合作單位專業技術人員參加，并由校長擔任評議會主席，發揮校長協調、溝通學術系統和行政系統的關鍵作用[16]。二是要依據學校章程，合理劃分學術和行政權力界限，列明“權力清單”和“責任清單”，平衡兩者關系，強調兩權有效分離，既各司其職，又形成合力，共同推進學校事業的發展。

（三）成立監事會組織，完善監督機制

盡管我國高職院校在加強民主監督方面已有諸多探索，但距離“善治、高效、合法”的治理目標尚有差距。為此，有必要完善高職院校現行監督體系，設立獨立的內部監督機構——監事會，與董事會并列，監事會成員應由政府代表、董事會代表、學校行政部門負責人、教職工代表、學生代表、社會人士代表組成。監事會獨立行使職責，對學校人、財、物的使用，教職工和學生權益的維護以及董事會及校長的決策等進行監督。與此同時，要繼續發揮好教職工代表大會、工會和學生代表大會的民主管理和監督功能；發揮好黨組織對學校董事會、行政執行機構的決策、日常管理的建議和評價權，對學校董事會、行政職能部門、教代會、工會負責人進行職位責任和工作作風監督。要健全董事和校長的約束與激勵機制，規定董事和校長的人選背景、遴選流程以及職責任務，加強董事之間、董事與校長之間的相互監督。

參 考 文 獻

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The Internal Governance of Higher Vocational Colleges in America： Structure， Feature and Inspirations

Wu Hanfei， Deng Hongbao， Ran Lei

Abstract The principal accountability system under the leadership of school board is implemented in American higher vocational colleges. The internal governance structure of this system involves school board， principal and the convocation， which is a three-power-separation structure. Each power is counterbalanced with another. The system involves the following features： the integration of unprofessional management and professional responsibility， the integration of administrative power and academic power， and the integration of power-separation and responsibility counterbalanced. As a reference， the following three measures should be taken in the establishment of the internal governance structure in higher vocational colleges in China. Firstly， propel the school board system to make legislative power separated from the executive power. Secondly， establish the council system to balance the administrative power and academic power. Thirdly， build the board of supervisors to improve the supervision mechanism.

Key words America； higher vocational colleges； internal governance structure； power restriction mechanism

Author Wu Hanfei， lecturer of Nantong University（Nantong 226019）；Deng Hongbao， professor of Nantong University； Ran Lei， Beihua Aviation Industry College