推進農村社會養老服務體系建設的對策建議

杜繼芳

一、當前農村社會養老服務體系現狀分析

我國的社會養老服務體系由“居家養老、社區養老、機構養老”三部分組成，其中居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為支撐。武清區社會養老服務工作起步之初就堅持“政府扶持、市場運作”的為老服務工作總思路，鼓勵和支持多種力量以多種形式開展和參與養老服務工作。

1.初步建立起符合區域實際情況的適度普惠型老年福利制度。武清區初步建立起了城鄉孤老政府供養制度，對無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、扶養義務人的老年人交由政府供養，供養政策得到較好落實。為提高農村老年人的生活水平，自2008年1月起，為60歲、70歲、80歲以上農村老年人按月發放生活補貼，且標準逐年提高。武清區成為城鄉居民養老保險參保人數較多的區縣，城鄉居民基本醫療保險參保率達到94%，農村老年人的醫療衛生條件不斷得到改善。

2.初步實現居家、社區、機構養老服務協調有序的發展模式。以高齡、空巢、失能、半失能和低收入老人為重點服務對象的居家養老服務模式得到積極推廣；社區日間照料中心的服務規模不斷加大，服務范圍不斷延伸；養老機構服務質量不斷提升，老年人的晚年生活日益豐富。

3.基本形成政府、社會和市場共同推動的發展格局。多年來，武清區政府積極發揮政策引領和主導作用，建設了一批社會亟需的養老服務設施。2004年，引進民政部資金2000多萬元，建設了擁有住養床位340張的松鶴園養老院。2010年，引進民政部資金1.5億元，在河西務鎮建設了天津市養老護理中心，該項目是民政部重點建設的五個全國性養老示范基地之一，目前該中心已經成為京津冀三地協同養老的試點機構，可收住北京市、河北省的老年人，還能拿到北京、河北兩地政府發放的養老機構床位補貼。2011年，投資6653萬元啟動建設了區第二養老院。同時，民辦養老機構數量快速增長，在一定程度上緩解了養老床位供需緊張的矛盾。

4.積極探索農村養老模式，推進養老服務城鄉統籌發展。針對農村養老服務設施及養老服務嚴重缺乏的問題，武清區從2014年開始，連續三年建設農村“老年人幸福院”，切實提高農村老年人的服務照料水平，取得了較好成效。農村“幸福大院”是整合利用村委會現有土地和房屋資源新建或擴建而成，場所面積一般在300平方米以上，運營上以村委會管理為主，以老人互助服務為輔，必要的老年人住養活動設施配置齊全。

5.多措并舉推進醫養融合發展。農村人口老齡化的加速發展，使失能、失智、介護、介助老人對醫療康復照料服務的需求十分迫切，亟需建設醫療、養老一體化服務機構。改變養老服務和醫療服務互不銜接的現狀，走“醫養融合”之路已成為養老模式的必然選擇。近年來，武清區委區政府、區民政、區衛計委等部門通過政府試點、機構探索、社會協作等方式緊密結合，推進了“醫養融合”發展。

二、農村養老服務體系建設存在的問題

1.對社會養老體系建設的重要性、緊迫性認識不足。社會養老體系建設是完善社會保障體系的重要組成部分，是一項全面系統的工程，這就需要政府發揮引領指導作用。但一些地方對開展社會養老體系建設工作的重要性、必要性和緊迫性的認識不足。部分農村基層干部缺乏對社會老齡化趨勢將產生的嚴重影響缺乏足夠認識，缺少建設社會養老體系的積極性和主動性。

2.對社會養老服務體系建設的統一規劃設計不足，缺乏整體性和連續性。一是尚未形成統一的區級社會養老服務體系建設總體規劃綱要與詳細規劃，缺乏高層面的整體設計，有些工作還未被納入到社會發展總體規劃和社區建設總體規劃當中。二是社會養老公共服務資金投入占全區社會事業發展總支出的比例偏低，落后于地區經濟發展水平。

3.社會養老服務基礎設施仍不完善。目前武清區有各類養老機構36所，但僅有3所養老院規模較大，其余養老機構均規模偏小，設施簡陋，無法提供較好的服務。在農村，除各鄉鎮敬老院、幸福大院外，基本沒有其它養老服務組織。社區的托老所、康復護理、老年餐桌等為老養老服務機構嚴重匱乏，無法保證劃片提供服務。

4.服務隊伍專業化程度不高，為老服務水平偏低。受工資、保險和行業差距等方面的制約，護理員普遍存在數量不足、年齡偏大、學歷不高、工作流動性強等問題。相關的職業技能培訓沒有及時跟進，服務規范不明、行業自律和市場監管有待加強。

5.相關配套政策不夠完善，市場機制不健全。我國的養老機構市場化改革尚處于起步階段，還未出臺系統地開發社會養老資源的政策來引領養老產業發展。雖然國家出臺建立了多項與養老服務產業相關的優惠扶植政策，但大多需要地方政府給予一定比例的配套資金，在補貼政策的實際操作過程中，不同程度地存在政策執行力度不夠、補貼標準不盡合理、補貼環節不盡科學等問題。同時，對社會辦養老機構在建設用地、用水、用電、服務人員培訓、勞動成本以及稅收等方面的優惠政策剛性不夠，導致民間資本雖對社會養老產業興趣濃厚，但不敢大膽投入，遲滯了養老機構建設的步伐。

6.養老觀念相對陳舊。對農村老年人而言， “養兒防老”的觀念根深蒂固。但傳統的家庭養老方式已經不能滿足特定老年人群，如失能、半失能的高齡老人的養老需求。面對現代養老服務的新方式特別是機構養老，許多子女和老人仍然存在著較多的顧慮，還需要進一步轉變人們的養老觀念，使之能接受社會養老服務這種新模式。

三、推進社會養老服務體系建設的對策建議

1.提升認識，明確社會養老服務體系建設的重要性。加強社會養老服務體系建設，是適應傳統養老模式轉變、滿足人民群眾社會養老需求的必由之路。為此要從構建社會主義和諧社會的戰略高度，增強使命感、責任感和緊迫感，充分認識加強社會養老服務體系建設的重要意義。各級政府應將社會養老服務體系建設擺上重要議事日程和目標責任考核范圍，納入經濟社會發展規劃，切實抓實抓好。

2.加強組織領導，強化統籌規劃，健全城鄉一體、全覆蓋的社會養老服務體系。圍繞建設“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐”的農村社會養老服務體系的基本框架，提出目標、任務、實施路徑和保障措施，統籌規劃，分步實施，重點推進。要全面了解區域內老年人養老的基本情況，制定差異化的養老辦法。建立由政府牽頭、相關部門參與的工作聯動機制，建立健全組織領導體系和責任監督體系，明確責任主體，加強督促檢查和考核，確保養老服務體系建設規劃目標的如期實現，推進建成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。

3.加大社會養老服務設施建設力度。加大本級政府在政策、規劃、資金、服務、監管等養老服務方面的工作力度，加快社會養老服務設施建設。開放社會養老服務市場，采取多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。一是提升養老功能配套建設。城鎮社區要把建設老年人日間托老所（老年日間照料服務中心）和老年助餐點作為社區居民養老服務中心綜合性功能提升的重要抓手，給予積極引導扶持。

二是在村街一級，繼續探索和完善農村“幸福大院”項目。農村“幸福大院”的服務宗旨是“全心全意為老年人服務”，使每一位老年人都能在這里感受到家一樣的溫暖。武清區2016年完成建設15所農村“幸福大院”，提升了老年人的生活質量，真正實現以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”為主的農村互助養老模式。

三是在機構養老層面，重點推進養老設施建設。大力提升各類專業養老機構的服務功能，規范運行標準，提高服務質量。

4.加強養老服務隊伍職業培訓工作和信息化建設，提升專業化水平。一是加強養老服務隊伍建設。將各類養老機構管理人員、護理人員的職業技能培訓納入城鄉就業培訓體系，實行養老機構人員持證上崗，為符合社會養老服務條件的服務人員落實相應的待遇，逐步改善和提高其社會地位。積極倡導發展養老志愿服務，改善和提高服務隊伍的整體素質。

二是加強信息化建設。按照統籌規劃、實用高效的原則，嘗試建立“虛擬養老院”。該模式利用和整合便民信息網、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務手冊、社區呼叫系統、有線電視網絡等多種形式，構建社會養老服務信息網絡和服務平臺，邀請若干家服務企業加盟。居家老人依靠一臺電視、一個遙控器、一個機頂盒等已有資源，便可隨時將服務需要傳達給信息平臺，信息平臺接到需求信息后，把任務分撥到相關的加盟企業，由企業上門為老人服務，信息平臺負責督查服務情況。這種方式通過發揮綜合性信息網絡平臺的作用，可以讓老人不出家門就能享受到養老院式的服務，為社區居家老年人提供便捷高效的服務。我市西青區已率先籌建了虛擬養老服務平臺，形成了養老機構專業養老、社區老年日間照料區域服務、居家養老對點服務的良好格局。

5.完善政策法規，加強市場監管，推動養老服務行業健康發展。一是加強對社區養老的扶持、管理和監督，落實具體政策，政府制定相應辦法對養老機構給予財政補助，解決養老機構面臨的困境。二是大力發展各類養老機構，引導和鼓勵社會資本進入農村養老領域，參與農村養老服務體系建設。三是加強市場監管，出臺具體法律法規、行業標準、服務細則，創建公平公正的社會養老環境。

6.加大宣傳力度，提高群眾對社會養老的接受程度。政府相關部門和社會公益機構可以相互配合，通過拍攝播放本地區社會養老建設成果宣傳片、廣播社會養老相關政策、進社區下街鎮發放養老宣傳資料以及讓老年人和親屬實地參觀體驗等形式，加大對社會養老的宣傳力度，提高群眾對社會養老的接受與認可程度。

作者單位：中共天津市武清區委黨校

責任編輯：朱 健