國外如何有效預(yù)防職務(wù)犯罪

高榮偉

當(dāng)今世界，幾乎每一個(gè)國家都存在職務(wù)犯罪現(xiàn)象，預(yù)防職務(wù)犯罪是各國面臨的一個(gè)共同課題。不論社會制度、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制和國家規(guī)模有何不同，職務(wù)犯罪作為一種嚴(yán)重侵蝕社會肌體、極大破壞國家和政府存在合法性的權(quán)力異化現(xiàn)象，都是一種世界性“疾病”。預(yù)防職務(wù)犯罪，既是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，也是一個(gè)世界范圍的難題。在職務(wù)犯罪的預(yù)防、遏制和減少方面，幾乎各國政府都不遺余力地作出積極反應(yīng)，為鏟除這一毒瘤而不懈努力，在長期的實(shí)踐過程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、重視情報(bào)與信息的搜集整合

西方國家在預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪方面，非常重視情報(bào)信息搜集整合工作。在打擊職務(wù)犯罪過程中，他們將原來分散的情報(bào)信息機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行整合，以發(fā)揮情報(bào)信息的最大化效能。其最終結(jié)果是不斷打破部門之間的屏障，進(jìn)而形成一個(gè)綜合的、統(tǒng)一的、高效又權(quán)威的部門來組織和管理情報(bào)信息工作。

英國在20世紀(jì)90年代末，在內(nèi)政部門專門設(shè)立了國家犯罪情報(bào)局。為了應(yīng)對國內(nèi)和國際上不斷攀升的有組織的犯罪行為，在2006年4月1日英國成立了打擊嚴(yán)重有組織犯罪局。在這個(gè)基礎(chǔ)上，2013年10月7日，英國新的國家打擊犯罪機(jī)構(gòu)——國家打擊犯罪局（NCA）正式成立，這是一個(gè)以情報(bào)主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，作為情報(bào)主管部門，英國國家打擊犯罪局在蘇格蘭、英格蘭、北愛爾蘭都設(shè)有辦事機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)直接由中央政府撥款。情報(bào)中心收集的信息包含三大部分：一是涉嫌卷入有組織犯罪的個(gè)人、他們的親密朋友、英國國家或國際機(jī)構(gòu)要求進(jìn)行調(diào)查的個(gè)人；二是其行為受到英國國家打擊犯罪局管轄的人員；三是由有組織犯罪帶來的傷害。美國在情報(bào)信息工作方面也是非常的細(xì)致，他們有著名的情報(bào)信息平臺系統(tǒng)，如美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、國家刑事犯罪信息中心、國家執(zhí)法電子通訊系統(tǒng)等。其中美國國家刑事犯罪中心成立于1920年，其司法服務(wù)處向全美19000個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供刑事司法信息服務(wù)。各個(gè)不同執(zhí)法部門情報(bào)信息中心之間互相聯(lián)網(wǎng)，以便于進(jìn)行情報(bào)的交換和查詢，并嚴(yán)格規(guī)定，只有提供了情報(bào)信息的部門，才能享受反饋的情報(bào)信息資料。新加坡貪污調(diào)查局（CPIB）贏得了全球的關(guān)注。新加坡作為后起之秀，在預(yù)防腐敗方面也做得風(fēng)生水起。貪污調(diào)查局是新加坡反貪污賄賂的最高專門機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是依法調(diào)查和預(yù)防政府、企業(yè)中的貪污賄賂行為，重點(diǎn)是偵查公共機(jī)構(gòu)的貪污賄賂案件。為了預(yù)防職務(wù)犯罪，新加坡貪污調(diào)查局設(shè)立情報(bào)組和研究組，分別負(fù)責(zé)收集、分析有關(guān)貪污賄賂的情報(bào)，提出預(yù)防措施，檢查政府機(jī)關(guān)工作程序，及時(shí)堵塞漏洞。

二、建立專門機(jī)構(gòu)，預(yù)防職務(wù)犯罪

在預(yù)防職務(wù)犯罪方面，很多國家和地區(qū)成立了相對獨(dú)立的專門的預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)，并賦予這些機(jī)構(gòu)以特殊職權(quán)。所謂獨(dú)立，是指專門反腐敗機(jī)構(gòu)直接隸屬于國家最高行政首腦、議會或國家司法部門，并向他們負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使職權(quán)，不受外界影響；所謂專門，是指一些國家不僅通過它的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來行使反腐敗的職能和權(quán)限，而且還設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)專司反腐敗的職能。

美國建立了一系列職務(wù)犯罪預(yù)防職能機(jī)構(gòu)，這其中包括檢察機(jī)構(gòu)、起訴審查機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦調(diào)查局、國內(nèi)稅收署、州警察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、政府道德規(guī)范機(jī)構(gòu)、國會調(diào)查機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、大陪審團(tuán)和獨(dú)立檢察官等。英國并沒有統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，但從事預(yù)防職務(wù)犯罪工作的大大小小的機(jī)構(gòu)，卻遍設(shè)于行政、司法及立法系統(tǒng)，就像一張大網(wǎng)，雖然網(wǎng)眼大小不一，但能有效地監(jiān)控到政府官員行為的方方面面。在這些預(yù)防職務(wù)犯罪的機(jī)構(gòu)中，最引人關(guān)注的是反重大欺詐局，它是英國最重要的反貪和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)。據(jù)了解，反重大欺詐局成立于1988年，隸屬于總檢察長，是總檢察長統(tǒng)轄的四大部級司法機(jī)構(gòu)之一，目前約有300名工作人員。《2010年賄賂法》實(shí)施后，反重大欺詐局就成了該法的主要執(zhí)行者。此外，英國還有許多其它職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)，如議會行政監(jiān)察專員：協(xié)助議會調(diào)查中央各部的不良行政行為，有權(quán)要求有關(guān)部門的大臣或相關(guān)人員提供必要的資料，任何人不得阻撓；地方行政監(jiān)察專員：職權(quán)與議會行政監(jiān)察專員相似，監(jiān)察對象為地方政府各部門及其公務(wù)人員的不良行政行為；議會財(cái)政監(jiān)察專員：審查政府各部門財(cái)政收支，防止舞弊欺詐、揮霍浪費(fèi)、不合理的開支或效率低下；檢察機(jī)關(guān)：在地方政府越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力時(shí)，有權(quán)予以糾正，并對其造成的公民損失問題向法院提出賠償請求。

三、不斷完善制度，建立預(yù)防職務(wù)犯罪的良好機(jī)制

職務(wù)犯罪的本質(zhì)是公權(quán)私用、以權(quán)謀私，而制度預(yù)防主要就是切斷犯罪動機(jī)和機(jī)會之間的聯(lián)系。為有效防止公職人員利用職務(wù)便利牟取私利，就必須對其行為作出全面、系統(tǒng)、明確的規(guī)范，制定嚴(yán)密的防范措施。

美國政府從建國之初就相繼頒布了一系列重要的職務(wù)犯罪預(yù)防法律，2006年8月，美國出臺了旨在“不準(zhǔn)外國貪官進(jìn)入和躲藏”、開展國際合作反對高級貪官的國家新戰(zhàn)略，其中包括：加強(qiáng)國際金融合作，精確開展查證、追蹤、凍結(jié)、收繳貪官非法所得的工作；對外國貪官的腐敗和洗錢行為進(jìn)行更加嚴(yán)厲的調(diào)查和執(zhí)法；與國際伙伴合作，查證貪官身份，拒絕其進(jìn)入和躲避；加強(qiáng)雙邊合作，查處遏制賄賂行為；加快遣返，建立查獲和處置貪官資產(chǎn)的機(jī)制等。在運(yùn)用制度預(yù)防職務(wù)犯罪方面，英國的《榮譽(yù)法典》《防止腐化法》、文官制度、利益聲明制度，以及“道德回歸”運(yùn)動可謂功勛卓著。在布萊爾上臺之前，英國執(zhí)政的保守黨曾經(jīng)發(fā)生過多起職務(wù)犯罪事件，其中包括1992年以來相繼發(fā)生的5起內(nèi)閣大臣桃色事件與腐敗案件。鑒于此，當(dāng)時(shí)的首相梅杰于1993年發(fā)起了一場旨在預(yù)防職務(wù)犯罪的“道德回歸”運(yùn)動。1995年，諾蘭委員會公布第一份報(bào)告，對制定公職人員行為準(zhǔn)則的問題向議會提出建議，許多就預(yù)防職務(wù)犯罪來說具有重大意義的準(zhǔn)則得到采納。如諾蘭委員會認(rèn)為，公務(wù)員生活的原則應(yīng)包括無私、廉潔、客觀、責(zé)任心、公開、誠實(shí)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，所有公共機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些原則制定內(nèi)部工作紀(jì)律；議員應(yīng)遵守最高的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)，禁止議員為院外活動集團(tuán)的非正當(dāng)目的服務(wù)。

在全球預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)域，值得一提的是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。不少人認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是腐敗預(yù)警制度中的“世界性經(jīng)驗(yàn)”，歐美先進(jìn)國家的行政經(jīng)驗(yàn)證明，公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示是對職務(wù)犯罪有釜底抽薪作用的反腐利器。在歐洲，除了盧森堡外，所有歐盟成員國都要求議員申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。在丹麥，人們的住房、財(cái)產(chǎn)、土地都要經(jīng)過注冊，財(cái)產(chǎn)登記部門不容忍任何瞞報(bào)。特別是網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的到來，讓隱瞞個(gè)人財(cái)產(chǎn)變得難上加難。由于財(cái)產(chǎn)公開，稅務(wù)部門就對包括公務(wù)員在內(nèi)的所有丹麥公民和公司的財(cái)產(chǎn)狀況了如指掌，個(gè)人和企業(yè)逃稅也就成了“白日做夢”。在美國，法律對財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的違規(guī)行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施：對拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無故拖延申報(bào)者，可對當(dāng)事人直接進(jìn)行處罰；司法部門可對當(dāng)事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，可提出刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監(jiān)禁。新加坡、韓國、俄羅斯、巴西、墨西哥等國也都不約而同地實(shí)施了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度猶如一把利刃，直刺腐敗者的要害。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立增大了政府官員權(quán)力行為的透明度，將公職權(quán)力的運(yùn)行與公職人員私利的獲取途徑暴露在公眾之中，置于法的監(jiān)督之下。

四、建立有效的監(jiān)督體制，減少職務(wù)犯罪的行為空間

無論制度如何完善，如果缺乏監(jiān)督機(jī)制，制度很可能成為一紙空談。要有效地對職務(wù)主體進(jìn)行監(jiān)督，必須對其展開全方位、多層次監(jiān)督，形成一個(gè)有效運(yùn)作的監(jiān)督體系。

國際組織透明國際公布的2015年世界各國清廉指數(shù)排行榜上，丹麥、芬蘭和瑞典分別名列第一、二、三名。在預(yù)防職務(wù)犯罪上，丹麥有很多行之有效的措施，譬如政府規(guī)定在各種聚會或宴請中不提供香煙，更不用說是抽“天價(jià)煙”；對公務(wù)員的差旅費(fèi)有嚴(yán)格規(guī)定，甚至出差人員只能坐公共汽車，如果出差地沒有公交車，才可以打車。為了保證這些規(guī)定的實(shí)施，丹麥實(shí)行包括財(cái)政部門、審計(jì)部門、大檢察官在內(nèi)的多環(huán)節(jié)監(jiān)控。此外，丹麥媒體還會對公共部門進(jìn)行毫不客氣地監(jiān)督報(bào)道，只要公務(wù)員有絲毫的出軌，就會聲名狼藉。芬蘭廉潔的秘訣，在于有著強(qiáng)大的被賦予起訴違法公務(wù)人員權(quán)力的行政監(jiān)察專員公署，負(fù)責(zé)監(jiān)督國家公務(wù)人員和國家機(jī)構(gòu)行為的合法性；包括政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督在內(nèi)的全方位監(jiān)督機(jī)制；政府檔案館以及公共部門的所有檔案材料不僅對專家和研究人員開放，而且也對新聞界和公眾開放。在瑞典，職務(wù)犯罪非常罕見，這是因?yàn)槿鸬湓O(shè)立了大量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有一套完善、有效的監(jiān)督機(jī)制，公眾有著很強(qiáng)的監(jiān)督意識。

在建立有效的監(jiān)督體制方面，西方各國行之有效的經(jīng)驗(yàn)是加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，吸收公眾參與，全方位進(jìn)行政務(wù)公開。在法國，法律規(guī)定中央政府和地方政府從事公開交易和公用事業(yè)，必須向同級議會提供信息和報(bào)告。奧地利政府定期召開新聞發(fā)布會，美國政府也通過《華盛頓郵報(bào)》等媒體對公務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。全方位的政務(wù)公開也是芬蘭、丹麥、瑞典等國廉政建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。早在1766年，瑞典議會就確立了“政務(wù)公開”的原則，任何一位瑞典公民都可以到任何一個(gè)政府部門要求查閱該部門的文件，包括財(cái)務(wù)方面的文件。如果懷疑某位公務(wù)人員公款私用或揮霍公共資金，那么就可以向有關(guān)部門或媒體舉報(bào)，隨后，就會有人來調(diào)查這位公務(wù)人員。美國學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯指出：“要保證公民參與的長期成效，最好的辦法莫過于在決策制定中使參與角色的作用制度化。定期對實(shí)質(zhì)性資源施加影響有助于激勵(lì)公民和公民團(tuán)體，使其保持積極主動的態(tài)度和精神。”

作者系河南省社旗縣縣委黨校副教授

責(zé)任編輯：雙艷珍