完善監督制度是優化政治生態的治本之策

李玉潔

1923年1月23日列寧在病中口授了他的《我們怎樣改組工農檢察院》一文，提出了加強國家機關建設的一些設想。事后列寧感到言猶未盡，于是又向秘書口授了《寧肯少些，但要好些》。列寧在《寧肯少些，但要好些》一文中集中闡述了改善和加強黨和國家監督機關，完善監督制度的思想。這對于當前我國深入推進監察體制改革，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，加強黨對反腐敗工作的統一領導，營造風清氣正的良好政治生態仍具有現實的指導意義。

寫作背景

十月革命勝利之后，蘇維埃俄國成立了國家權力的監督機關——國家監察人民委員部。1920年2月，改組為工農檢查院。它的主要任務是監督、檢查國家機關和經濟管理機關對法令、決議和計劃的執行情況及工作作風。列寧將它看作是清除官僚主義、優化政治生態的工具。為了彌補沒有專職黨內監督機構的缺失，1920年9月，俄共（布）第九次全國代表會議提出：“有必要成立一個同中央委員會平行的監察委員會。”在隨后召開的俄共（布）十大上選出了首屆中央監察委員會委員，并明確規定了該機關與黨委會平行行使職權，向同級代表會議和代表大會報告工作，履行查處違反黨紀黨規和各種官僚主義、腐敗行為的工作職能。

然而，鑒于工農檢查院在行使監督檢查職能上存在的流于形式的問題，列寧提出要改組工農檢查院，增強監督效能。1923年俄共（布）十二大成立了中央監察委員會與工農檢查院的聯合機構。該機構在地位上與中央委員會平行，在職能上突出監督檢查。這樣一個地位的提升和職能的集中，便于它監督國家所有的權力部門、所有的干部和所有的活動，包括黨的總書記和政治局。列寧說這樣的監督非常廣泛而又靈活。

主要觀點和內容

列寧在《寧肯少些，但要好些》中提出改革監督機構的最主要目的是想通過讓人民直接參與的方式，實現對權力機關及其工作人員的有效監督和約束，從而密切黨與人民的聯系，加強黨的領導。事實上，早在十月革命前夕，列寧就在《國家與革命》中提出，要“把國家的官吏變成我們的委托的簡單執行者，變成對選民負責的、可以撤換的、領取微薄薪金的‘監工和會計。”但是，蘇維埃政權建立后，“蘇維埃雖然按黨綱規定是通過勞動者來實行管理的機關，而實際上卻是通過無產階級先進階層來為勞動者實行管理而不是通過勞動群眾來實行管理的機關”。可見，在列寧眼里，讓人民直接參與監督是實現勞動者參與國家管理的重要方式之一。

由此，列寧建議增加中央監察委員會和中央委員會中工人和農民黨員的數量。而且“監察委員會應當由黨內最有修養、最有經驗、最大公無私并能夠嚴格執行黨的監督的同志組成。”工人和農民黨員正符合列寧這種要求，因為工人、農民黨員長期在一線崗位工作，眼光獨到、大公無私。同時，黨的最高領導機關——中央委員會中工農黨員的人數也要增加，由原來的27人增加到幾十人甚至上百人，從而從根本上凈化政治生態，保障人民利益。

圍繞監察委員會職能的提升，列寧晚年在《寧肯少些，但要好些》等文章中還提出了一系列體制、機制上的設想。列寧在提議建立中央監察委員會之初就指出：“黨的代表大會選出的監察委員會應當有權接受和協同中央委員會審理一切控訴，必要時可以同中央委員會舉行聯席會議或把問題提交黨的代表大會。”隨著中央監察委員會與工農檢查院聯合，列寧又建議“凡與政治局會議有關的文件，一律應在會議前24小時送交中央委員會和中央監察委員會的各委員，刻不容緩的事情除外，這類事情要通過特別程序通知中央委員會委員和中央監察委員會委員加以解決。”上述工作制度上的安排保障了監督機關能切實履行監督職責。

在人員考核與配備方面，列寧認為考核黨和國家監督機關中的職員至少應滿足：要有推薦人，要通過相關理論和基礎知識考試，要有配合工作的能力等條件。同時還指出，中央監察委員會的委員不得兼任黨委會委員，不得兼任行政職務，在任期未滿前不得調任其他工作。歸根到底，他在監督機制方面的上述設想都是為了使黨和國家的權力監督機關成為“一個緊密的集體，這個集體應該‘不顧情面，應該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質詢，檢查文件，以至做到絕對了解情況并使各項事務嚴格按照規定辦事。”

列寧晚年關于完善監督制度思想對我們的啟示

列寧晚年根據蘇俄當時情況，提出建立人民參與的獨立監督機關，從而肅清官僚主義，鞏固政權。這對我們今天深入推進全面從嚴治黨，營造風清氣正的政治生態有以下借鑒意義。

一是建立人民利益導向的權威高效的監督機關。早在1927年，我們黨內就成立了中央監察委員會，選舉產生了中央監察委員會委員。新中國成立后，黨中央成立了中共中央紀律檢查委員會，中央人民政府設立了政務院人民監察委員會。1954年9月政務院改為國務院，政務院人民監察委員會改為國務院監察部。從1993年開始，我國的監察機關實行黨的紀律檢查機關和行政監察機關合署辦公的機構設置方式，中國共產黨中央紀律檢查委員會與中華人民共和國監察部合署辦公，一套工作機構履行兩項職能。在合署辦公的條件下，監察部接受國務院領導。地方各級監察機關，繼續實行由所在地政府、黨委和上級紀檢監察機關領導的雙重領導體制。中央紀委和監察部在加強黨風廉政建設、組織協調反腐敗工作、維護人民利益上發揮了重要作用。

黨的執政地位，決定了只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。由此，黨的十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，為進一步增強對所有行使公權力的公職人員的監督，國家監察體制改革啟動。中央發布了在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點的方案，部署在上述3省、市設立各級監察委員會。此次改革，盡管依然強調“黨的紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公”，但是監察機關將從由國務院領導的體制中獨立出來，成為獨立的、專門的反腐機關，履行監督、調查公職人員是否依法履職、秉公用權、廉潔從政的職能，并有權對職務違法和犯罪行為作出處置決定。改革將有力整合監察資源和反腐力量，構建集中統一、權威高效的監察體系。

二是推進黨和國家監督制度化法制化。列寧晚年很多好的設想在他去世后遭到拋棄，最重要的原因是沒有將好的想法上升到黨和國家制度、法律法規的層面。由此，斯大林后來能夠輕易將中央監察委員會和工農檢查院的聯合機構撤銷，將其職能歸到中央委員會下屬成立的聯共（布）中央黨監察委員會和蘇聯人民委員會下屬成立的蘇維埃監察委員會。致使監察委員會不再具有監督同級黨委會制定各種政策和決議的職能，隨后，好的工作機制也逐漸被侵蝕，監督變成上級監督下級、有權監督無權，直接造成了干部對權力的濫用和特權階層的產生。由此可見，完善的監督制度是實現政治生態凈化的根本之策。

黨的十八大以來，先后修訂了《黨章》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》；新發布了《中國共產黨問責條例》，出臺或修訂的黨內法規超過50部。其中，新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定了黨的紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，同時強調了紀委系統的垂直領導和對同級黨委的監督任務。在國家法律層面，依據《憲法》和《行政監察法》，監察部享有檢查權、調查權、建議權和行政處分權。同時，制定《國家監察法》的工作也在進一步展開。它將從法律上賦予監察委員會于法有依的必要調查權限，并對其地位、職能、權限、履職程序、時間、地點等問題作出相應規定，保障監察委員會發揮監督執紀問責的真實效能，在制度上確立起“不能腐”的現實法律基礎，為實現風清氣正的政治生態提供根本保障。

作者單位：中共天津市委黨校科社教研部

責任編輯：張 偉