我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題研究

姜承紅

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展現(xiàn)狀

1.取得的成績。一是學有所教方面。國家相繼出臺了一系列政策，各地各級政府也在不斷增加對教育的投入，有效解決了農(nóng)村孩子上學難、上學貴的問題。中央財政投入專項資金，全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校基本辦學條件。農(nóng)村義務教育階段中小學生人均公用經(jīng)費基準定額提高40元，中西部地區(qū)小學達到600元、初中800元，東部地區(qū)小學650元、初中850元。6.4萬個教學點實現(xiàn)了數(shù)字教育資源全覆蓋，偏遠農(nóng)村地區(qū)的400多萬孩子由此享受到了優(yōu)質教育資源。農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)餐補助標準從3元提高至4元，進一步提高了3000多萬農(nóng)村孩子的營養(yǎng)保障水平。進城務工人員隨遷子女在流入地參加高考的省份也大幅惠及5.6萬考生。

二是病有所醫(yī)方面。隨著城鄉(xiāng)醫(yī)療服務體系、公共衛(wèi)生服務體系和醫(yī)療保障體系的建立，以及免費基本公共衛(wèi)生服務項目的不斷增加，廣大農(nóng)民看病貴、看病難的問題基本得到了解決。棗莊市出臺了《居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合整合，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民基本醫(yī)療保險制度，由市級居民醫(yī)保經(jīng)辦機構統(tǒng)一核算，統(tǒng)籌使用，實現(xiàn)管理體制、政策制度、信息系統(tǒng)相統(tǒng)一，標志著城市居民和農(nóng)村居民參與醫(yī)療保險將享受同樣的補助、同樣的報銷等參保待遇。

三是老有所養(yǎng)方面。近些年來，國家不斷出臺相關政策逐步解決我國農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老問題，各級政府也在加快推進農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險，使廣大農(nóng)村居民能夠老有所養(yǎng)、老有所依。2014年2月，國務院發(fā)布文件，決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，在全國范圍內建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

2.存在的差距。一是財政投入不均衡。雖然政府不斷加大對農(nóng)村基本公共服務的財政投入和支持，但目前我國城鄉(xiāng)之間的公共財政支出差距仍然過大，仍缺乏足夠的財力保證城鄉(xiāng)基本公共服務的大致均等化。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低等問題的存在，導致農(nóng)村基本公共服務供給的增加只能是一種較低水平的改善，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的財力供給與財力需求之間的缺口仍然很大。

二是資源配置不平衡。在義務教育方面：義務教育資源主要集中于城市以及城市中的重點學校，農(nóng)村普遍存在著上學難問題，農(nóng)村教育資源和師資相對匱乏。從區(qū)域看，中西部地區(qū)教育發(fā)展相對滯后。不同學校間的水平相差較大，學校之間在辦學條件、師資配備、教育質量、管理水平等方面差距顯著，更為關鍵的是所享有的權利差距也較大。從群體看，進城務工人員隨遷子女義務教育還沒有全部納入輸入地的財政保障和教育發(fā)展規(guī)劃，隨遷子女平等接受義務教育還存在不少困難。在醫(yī)療衛(wèi)生方面：廣大農(nóng)村衛(wèi)生院、診所普遍存在資金匱乏、醫(yī)療設施差、醫(yī)護人員學歷低、職稱低、技術水平低、技術培訓少等問題，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的硬軟件都不到位。這樣就迫使原本想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院診療的村民不得不轉到更大的醫(yī)院。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院平時就很少有人看病，營業(yè)收入低就更沒辦法改善條件，這樣又會造成醫(yī)術較好的醫(yī)生紛紛跳槽的惡性循環(huán)，從而違背了基層衛(wèi)生醫(yī)療機構解決農(nóng)民看病難的初衷。在社會保障方面：雖然近年來農(nóng)村居民社會保險覆蓋面進一步擴大，但與城市居民相比差距仍然較大，給農(nóng)村居民發(fā)放的養(yǎng)老金根本不能解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。在基礎設施方面：長期以來，我國公共財政忽視對農(nóng)村的投入，以至于農(nóng)村公共基礎設施普遍比較落后、簡陋，農(nóng)村人居環(huán)境也比較差。近年來，對農(nóng)村公共基礎設施投入雖有所加大，但與城市相比，差距還是較大。

三是公共服務不均等。農(nóng)村教育資源的匱乏、農(nóng)村衛(wèi)生服務資源供給能力的不足、農(nóng)村社會保障體系的不健全等導致廣大農(nóng)民很難享受到與城市居民同等的生存發(fā)展權利。除此之外，進城農(nóng)民工這一特殊群體在就業(yè)、住房、醫(yī)療以及子女受教育等基本公共服務方面，基本上被排除在城市基本公共服務和社會保障制度之外，享受的是與城市居民同工不同酬、高額的子女教育費用和較低的醫(yī)療和社會保險這樣的“待遇”，他們的父母也不能像城里的老人一樣安享晚年。這種城鄉(xiāng)基本公共服務之間的差距和矛盾日益突出，已經(jīng)成為一個重大社會隱患。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務不均等原因分析

1.制度體系不夠健全。目前，我國城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)基本形成相對完善的一整套社會保障體系，而農(nóng)村的社會保障制度體系還不健全，與城鎮(zhèn)社會保障體系相比，兩者存在較大差距，由此也決定了當前城鄉(xiāng)社會保障水平的較大差異。

2.二元體制尚未打破。長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，形成了重城輕鄉(xiāng)的二元戶籍制度、勞動就業(yè)、收入分配和社會保障制度，從而也導致了城鄉(xiāng)基本公共服務的不協(xié)調發(fā)展。比如，作為社會保障體系重要基礎的社會保險，要求參保人只有在繳足社會保險費的基礎上，才能享受社會保險制度提供的風險補償金。然而，由于農(nóng)村經(jīng)濟落后、農(nóng)民人均收入低等原因，導致許多農(nóng)民不愿意或者無法繳納規(guī)定的社會保險費用，由此也帶來了農(nóng)村社會保障水平低下的問題，在一定程度上延緩了城鄉(xiāng)基本公共服務差距縮小的進程。

3.基層財力保障不足。相比于城市政府對于城市公共服務的主動供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動性則明顯不足，有的雖能認識到，但由于受考核指揮棒和政府財力的影響，往往“心”有余而“力”不足。因為財政缺口比較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級都面臨著資金緊缺的問題，有時連及時發(fā)放人員工資都成問題，所以很難主動、自覺、足額地給農(nóng)民提供有效的基本公共服務。

4.財政投入存在偏差。目前，我國城市的公共基礎設施主要由政府提供，而農(nóng)村的公共基礎設施，則仍主要靠基層政府和農(nóng)民自行解決。在現(xiàn)行財政體制下，區(qū)、鄉(xiāng)財政支出壓力逐年加大，導致對農(nóng)村基礎設施的投入非常有限，只能是一種較低水平的改善。另外，對經(jīng)濟較為落后的廣大農(nóng)村所投入的財政性資金，遠遠不能滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系建設對資金的需要。

5.供給主體比較單一。長期以來，我國政府集公共服務的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，一些可以由市場或社會組織提供的公共服務也被政府包攬，不但降低了公共服務的質量和效率，也壓制了市場活力和社會積極性。這種單一的供給渠道，也造成了農(nóng)村基本公共服務資金的短缺和基本公共服務水平的低下。

三、深入推進我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化路徑思考

1.打破二元結構。城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。只有打破城鄉(xiāng)二元結構格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共資源的均衡配置，保障城鄉(xiāng)居民享受同等基本公共服務的權利和機會，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，才能真正解決農(nóng)村公共服務水平低下問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

2.加大投入力度。一是加大公共服務領域投入。加大對農(nóng)村公共服務政策方面的支持力度，增加對農(nóng)村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的投入力度，提高農(nóng)村公共服務經(jīng)費比例和標準，大力推動社會公眾資源向農(nóng)村傾斜、公共設施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射，不斷提高城鄉(xiāng)基礎設施的共享度，讓基本公共服務更多深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民。二是加大財政轉移支付力度。逐步提高一般性轉移支付比重，增加對基層政府的轉移支付，把更多的財力轉向基層，用于農(nóng)村基本公共服務的供給，保障城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均衡發(fā)展。當前，財政轉移支付資金應重點向縣鄉(xiāng)級傾斜，進一步提升基層政府提供基本公共服務、擴大基本公共服務范圍的能力。

3.健全完善制度。在義務教育方面：一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育體制，完善農(nóng)村義務教育免費政策和教育經(jīng)費保障機制，使城鄉(xiāng)孩子享有均等的受教育機會；二是改善農(nóng)村教師工作條件，提高農(nóng)村教師工資待遇，加大對農(nóng)村教師的培訓力度，不斷提高農(nóng)村教師綜合素質；三是成立農(nóng)村留守兒童關愛中心，讓廣大留守兒童得到缺失父母教育、關愛和照顧的彌補，也為廣大農(nóng)村外出打工人員解除后顧之憂。在醫(yī)療衛(wèi)生方面：一是大幅提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生籌資標準和財政補助水平，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度；二是大幅提高農(nóng)村醫(yī)護人員工資待遇，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補貼問題，并定期對農(nóng)村醫(yī)護人員進行免費培訓，不斷提高廣大農(nóng)村醫(yī)護人員醫(yī)療技術和救治水平；三是擴大農(nóng)村免費公共衛(wèi)生服務和免費免疫范圍，使廣大農(nóng)民能普遍享受公共服務帶來的益處。在社會保障方面：一是完善農(nóng)村社會保障項目，完善農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村受災群眾救助制度；二是多渠道籌措農(nóng)村社會保障資金；三是整合城鄉(xiāng)社會保障管理體制，尤其要完善農(nóng)村社會保障管理體制，吸納高素質專業(yè)工作人員從事農(nóng)村社會保障管理工作，保證社會保障體系高效運行。在戶籍制度方面：必須加快戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立按居住地登記居民戶口的制度，使農(nóng)民與其他社會成員不存在身份和社會福利的差別。在農(nóng)民工市民化方面：必須為進城農(nóng)民提供和本地居民同等的基本公共服務，在制度上實現(xiàn)城市各項公共服務對農(nóng)民工的全覆蓋，從制度上、身份上確保他們成為真正意義上的市民。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務保障是解決城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的一個重要內容。

4.實現(xiàn)多元治理。一是加大政府財政對農(nóng)村基本公共服務的投入力度，建立農(nóng)村基本公共服務投入的穩(wěn)定增長機制；二是積極鼓勵各種社會組織、市場主體以及社會公眾參與提供農(nóng)村基本公共服務；三是充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務供給中的作用，積極建設農(nóng)村社區(qū)服務中心，提高農(nóng)民對基本公共服務的可及性，改變長期以來政府公共服務在農(nóng)村“邊緣化”的問題；四是完善欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村基本公共服務供給方式，引導人才、資本、技術等要素向欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村轉移。

作者系中共棗莊市委黨校行政管理教研室主任、教授

責任編輯：雙艷珍