央企投資：今后敢投不亂投

作為企業重要的經營活動，投資是風險最大、最復雜、最難決策的事項之一。央企投資，如何杜絕“亂投”、避免國有資產流失，又讓企業“敢投”、提高國有資本效率？

2017年1月18日，國務院國資委出臺《中央企業投資監督管理辦法》和《中央企業境外投資監督管理辦法》，針對央企境內外投資，實行負面清單、劃定投資紅線，實施全方位全過程監管。

對于體量巨大的中央企業來說，其項目投資動輒幾個億，甚至上百億，而且建設與運轉也要幾年十幾年，如果某個環節出了問題都會導致重大損失。

中國企業改革研究院李錦對《國企管理》記者說，兩個《辦法》在劃定投資紅線的同時，確保央企敢投不亂投，是國務院國資委貫徹落實十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院深化國有企業和國有資產監管體制改革的總體部署展開的具體工作。

向“以管資本為主”轉變

中央企業經濟增加值占全國GDP約10%，上繳稅費占全國財政收入的1/6左右，其投資的方向、收益、風險備受關注。

國資委規劃局局長鄧志雄指出，有的央企投資金額要成百上千億元，項目運轉周期長達幾年十幾年，這期間市場形勢會發生巨大變化，哪個環節出問題都會導致項目失敗。這就要求投資決策不能一決了之、一定了之，必須隨時跟蹤項目變化進行再評估、再決策，建立投資全過程風控體系。

兩個《辦法》針對中央企業投資監管面臨的新形勢、新任務、新要求和中央企業投資中出現的問題，在繼承以往有效經驗和做法的基礎上，從依法履行出資人職責定位、實現以管企業為主向以管資本為主轉變的要求出發，對2006年發布的《中央企業投資監督管理暫行辦法》（國資委令第16號）和2012年發布的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》（國資委令第28號）進行的修訂和完善。

中央企業的投資主體多、項目多、規模大，投資監管難度高、風險大，需要構建一個多維度的監管體系，以提高國有資本效率，防止國有資產流失，實現國有資本保值增值。兩個《辦法》強調了“依法監管、全方位監管、全過程監管和探索創新監管”四方面內容。

一是強調依法監管，注重厘清國資委與中央企業的權責邊界。準確把握依法履行出資人職責定位，對按法律法規和政策規定該由國資委履行的投資監管職責，制定了更為嚴格的監管措施，進一步加強監管；對依法應由中央企業自主作出投資決策的事項，由企業按照企業發展戰略和規劃自主決策、自擔責任，國資委加強監管。二是強調全方位監管，注重加強投資監管體系建設。通過建立健全投資管理制度、優化投資管理信息系統、實施投資項目負面清單、強化投資監管聯動等，實現對企業投資活動全方位監管。三是強調全過程監管，注重事前事中事后監管并重。強調事前加強規范、事中注重監控、事后強化問責，實現對投資全過程監管。四是探索創新監管，試行投資項目負面清單管理，明確出資人投資監管底線，劃定中央企業投資行為紅線，投資項目負面清單的內容保持相對穩定，并適時動態調整。

據了解，兩個《辦法》的出臺，歷時兩年多的醞釀。實現全方位全過程監管、負面清單制度、劃出底線紅線是新《辦法》的看點。

全方位全過程監管

有的投資金額龐大，運轉周期長，個別企業存在“重決策、輕跟蹤”的問題；有的投資審核層級過多，往往等獲批后已然錯失良機；有的投資失誤事后問責不夠，帶來權與責不相匹配……央企投資中的諸多“痼疾”需要更加科學規范的“藥方”加以診治。

國務院國資委副主任黃丹華1月18日介紹說，這兩份文件從“管投向、管程序、管風險、管回報”四方面，對中央企業的境內外投資進行事前、事中與事后的全過程監管。

具體來說管投向是核心環節。兩個《辦法》明確，中央企業投資要進一步聚焦主業，向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重大專項任務集中，向前瞻性戰略性產業集中，向產業鏈高端集中。

“一方面，主業是央企的核心競爭力所在，只有突出主攻方向，做強做實做精主業，才能進一步提升競爭力；另一方面，對于分布在傳統產業中的國企，也會分戶核定企業的非主業投資比例，為企業轉型發展留出空間。”黃丹華表示，企業的主業是動態變化的，今天的朝陽產業可能是明天的過剩產業，因此需要對企業的發展方向進行差異化管理，不能搞一刀切。

“管投向主要是推動企業投資進一步聚焦主業。”黃丹華說，國資委將制定央企五年發展規劃綱要，審核企業三年滾動發展規劃，并一企一策、分戶核定企業的非主業投資比例。

國資委規劃局局長鄧志雄指出，有的央企投資金額要成百上千億元，項目運轉周期長達幾年十幾年，這期間市場形勢會發生巨大變化。哪個環節出問題都會導致項目失敗。這就要求投資決策不能一決了之、一定了之，必須隨時跟蹤項目變化進行再評估、再決策，建立投資全過程風控體系。

另外一個重要環節是，央企要編制包含投資主要方向與目的、投資規模及資產負債率水平、投資結構分析、資金來源、重大投資項目等內容的年度投資計劃，上報國資委備案管理。對于個別進入國資委債務風險管控“特別監管企業”名單的央企，其年度投資計劃需經國資委審批后才能實施。

眾所周知程序合規是結果合規的重要保證。在管投向之外，還要管程序。此次出臺的“兩個《辦法》”，對企業投資程序規范進一步提出了要求。一是通過制度來規范程序，企業要從決策程序、管理流程、風險管控、責任追究等10個方面制定具體的投資管理制度，明確程序。二是完善信息系統加強過程管控，央企所有投資項目都要登記在冊，實現對投資活動的動態監測和管理。三是強化責任追究。

投資就要有回報。央企投資，既要防流失實現“保值”，也要追求回報爭取“增值”。“兩個《辦法》”就管回報方面做出了多方面安排：明確投資項目收益底線要求；提出在投資計劃中落實資本來源，保證投資能力；制定及時止損退出機制等。

與此同時在管風險方面也進行明確規定。今后將建立投資全過程風險管控體系，加強投資全過程檢查評價。“投資全周期包括很多環節，哪個環節出現問題都會導致項目失敗。”黃丹華說。具體來說國資委將中央企業的投資監管劃分為事前、事中、事后三個階段：

事前管理要求中央企業制定完善投資管理制度，編制投資計劃報國資委備案；事中管理強調國資委對項目實施過程進行檢查，要求中央企業做好項目實施過程中的跟蹤分析與再決策；事后管理規定國資委和中央企業都要進行投資項目后評價，做好重大投資項目的專項審計工作。

兩個《辦法》將中央企業的投資監管劃分為事前、事中、事后三個階段，按照事前規范、事中加強監控、事后強化問責的思路，從過去以事前管理為主轉向事前事中事后監管并重，實現對投資全過程監管。

負面清單劃出紅線

此次國資委發布的央企投資監管新規，創新性地引入了負面清單制度。負面清單，是一種管理模式。所謂負面清單管理模式，相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業。與負面清單相對應的是，正面清單，即列明了企業可以做什么領域的投資。“負面清單，從一面看是明確了出資人投資監管的底線，從另外一面看是設定了中央企業投資行為的紅線。”國資委規劃局局長鄧志雄說。

具體而言，國資委向中央企業發布境內、境外投資兩張清單，其中按類別將投資項目劃分為“禁止類”和“特別監管類”。列入“禁止類”的投資項目一律不得投資，列入“特別監管類”的需報國資委審核把關。負面清單之外的項目，由中央企業按照自身發展戰略和規劃自主決策、自擔責任。

哪些投資項目會被列入“禁止類”？黃丹華說，這方面仍是按照投向、程序、風險和回報來考慮的，如不符合國家產業政策、不符合企業投資決策程序和管理制度、項目資本金低于國家相關規定要求以及達不到投資項目最低預期收益的投資，均被列入“禁止類”。根據規定要求，央企應在國資委發布的負面清單基礎上，結合自身實際，制定更為嚴格和具體的投資項目負面清單。

“國資委制定的‘負面清單內容是相對原則性的，主要是給企業落地提供依據。”黃丹華指出，目前該文件已經向央企下發，負面清單管理實行“一企一策”，下一步央企將根據國資委負面清單要求，按照自己企業的實際情況編制自己企業“負面清單”，并報國資委審定，內容也會更加詳細。但是需要指出，央企投資項目負面清單的內容保持相對穩定，但是也會根據經濟和行業發展及企業特性等綜合因素，對清單進行適時動態調整。

境外投資監管更嚴

數據顯示，近年來中央企業“走出去”開展國際化經營取得了積極進展，全球資源配置能力和國際競爭力逐步提升，業務分布在全球150多個國家和地區，境外資產規模超過5萬億元，以高鐵、核電、特高壓為代表，在鐵路、電力、通信、裝備制造等領域建設了一批在當地具有示范性和帶動性的重大項目和標志性工程。但是，當前全球經濟不確定性上升，央企國際化經營面臨著更多的挑戰。

黃丹華指出，與國際一流跨國公司相比，中央企業國際化經營起步較晚，經驗相對不足，對國際規則的熟悉和運用不夠，對風險的識別和管控能力有待提高，再加上境外投資的市場競爭激烈，國別差異較大，投資監管環境不同，境外投資面臨著較大的政治、法律、社會、安全等各類風險。

為提高境外投資監管的針對性，防范境外投資風險，國資委延續了制定專門境外投資監管辦法的做法。在保持監管理念、監管方式與境內辦法基本一致的前提下，更加強調戰略規劃引領、堅持聚焦主業，更加強調境外風險防控、保障境外資產安全。

央企境外投資如何監管？黃丹華表示，境外投資要求更為嚴格。這主要體現在兩個方面：

其一，更加強調聚焦主業。原則上央企不得在境外從事非主業投資。確需開展非主業投資的，應報國資委同意后采取與具有相關主業優勢的中央企業合作的方式開展。讓“專業的人做專業的事”，通過優勢互補降低投資風險，減少無序競爭。

其二，更加強調境外風險防控。考慮到境外投資風險高發的特點，《中央企業境外投資監督管理辦法》提出了更為嚴格、具體的要求。比如，在股權結構上要求境外投資積極引入第三方機構人股，防范風險；對境外特別重大投資項目，要在項目決策前委托有資質的獨立第三方咨詢機構開展專項風險評估；要充分利用出口信用保險和商業保險機制，減少風險發生時所帶來的損失等等。這些規定都是為了盡可能減低風險發生的概率，分散投資損失。

“相比境內投資，央企境外投資的風險大、矛盾多，形勢更為復雜。事實證明，央企實施境外主業投資的，往往成功的概率較高；進行非主業投資的，由于缺乏主業的比較優勢，在識別和處置風險方面處于劣勢，容易導致投資失敗。”鄧志雄告訴記者，境外投資防控風險的有效之策就是引入多元化的民間資本、當地投資者、國際投資機構等人股，從而有效地分散風險，分散投資損失。

對境外特別重大投資項目，新規定還提出要在項目決策前委托有資質的獨立第三方咨詢機構開展專項風險評估，并要求充分利用出口信用保險和商業保險機制，減少風險發生時所帶來的損失。

為提高境外投資監管的針對性，防范境外投資風險，國資委延續了制定專門境外投資監管辦法的做法。在保持監管理念、監管方式與境內辦法基本一致的前提下，更加強調戰略規劃引領、堅持聚焦主業，更加強調境外風險防控、保障境外資產安全。