PPP項目模式面臨的風險及應對措施

姚超

摘 要：PPP項目作為公共基礎設施建設的一種融資模式，自2015年我國大力推動這種模式以來，其得到了一定的發展，很多地方都在積極探索更加有效的運作機制，努力使PPP項目更具有效能性。盡管PPP項目越來越成為各地開展基礎設施建設的重要創新性舉措，但由于PPP項目的特殊性，在發展的過程中還面臨著一系列風險因素，對此應當引起高度重視。本文對PPP項目模式面臨的風險問題進行了深入的研究，首先對PPP項目模式面臨的風險因素進行了系統的分析，在此基礎上就如何防范PPP項目模式面臨的各類風險、促進PPP項目模式科學和健康發展提出了一些有針對性的對策，希望能夠為我國更好地實施PPP項目模式提供一些有益參考。

關鍵詞：PPP項目 風險因素 風險防范

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）11（a）-168-02

隨著我國改革開放的不斷深入，我國經濟發展取得了巨大的成效，這也直接推動了我國基礎設施建設力度的不斷加大，但隨著基礎設施建設規模、數量、層次越來越高，對資金的需求量與日俱增，而且很多民間資本也沒有得到有效的挖掘和運用，同時在我國新一輪國有企業改革的過程中，“混合所有制改革”也成為重要的模式，這直接推動了我國基礎設施建設模式的不斷改革、創新和發展。作為一種新型的基礎設施建設合作模式，PPP項目模式得到了大家的高度重視，并制定了相應的政策大力推動這一模式。PPP通常譯為“公共私營合作伙伴制”，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、社會資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。盡管國家和各地都積極推動PPP項目模式，而且也取得了一定的成效，但在具體的組織實施以及項目運營過程中，出現了一些風險因素，對PPP項目模式的繼續深化和實施具有一定的阻礙作用，因而應當對這些風險因素進行深入的分析，并有的放矢地制定防范策略，確保PPP項目模式穩步向前推進并切實發揮積極作用。

1 PPP項目模式面臨的風險

PPP項目模式對于深化投融資體制改革、提高公共產品和服務供給效率、擴大有效投資等具有重要意義，有利于轉變政府職能、整合社會資源、激發民間投資活力、提升政府公共服務供給能力。由于PPP項目模式具有很強的支撐作用，特別是對于政府開展基礎設施建設項目融資具有十分重要的價值，2015年國家發展改革委員會就推介了1043個PPP項目，當時簽約項目達到329個，并且已經初見成效。但從各地的實際情況來看，PPP項目模式在組織實施與項目運營的過程中出現了很多風險因素，需要引起高度重視。深入分析PPP項目模式面臨的風險因素，主要有以下幾個方面。

一是面臨政策風險。為了能夠推動PPP項目模式的深入實施，國家制定了相應的政策體系，但從整體落實情況來看，地方政府代表出資方的法律定位和職能還不夠清醒，這也直接導致PPP項目模式方面還面臨著一系列的政策風險。PPP項目合作模式最根本的就是“公私合營”，最大限度地激活民間資本，但一些地方政府在這方面還沒有取得實質性進展，在開展PPP項目的過程中，政府與民營企業的合作相對較少，還存在著一定的“玻璃門”“彈簧門”問題，很多民營企業反映自己根本進入不了政府確定的PPP項目，甚至設立了很高的門檻。比如東北某城市政府盡管推出了15個總投資額為500億元的PPP項目，但在具體的實施過程中，只有一家本地民營企業進行了合作，其他14個項目都是外地企業甚至是國有企業。

二是面臨合作風險。對于PPP項目來說，屬于政府與社會資本進行合作，也可以說是“公私合營”的一種模式，因而如何更好地開展合作至關重要。從當前來看，我國對PPP合規項目的選擇和確定方面還存在一些不足，最根本的就是如何界定PPP項目不是規變向融資缺乏針對性的規范。在PPP項目運營的過程中，政府具有很強的“主導性”，民營企業以及其他社會資本處于“從屬”地位，自身沒有太多的話語權，而且很多條件都對民營企業和社會資本進行了限制，在合作的過程中，自身的合作無法得到更有效的發揮，這就直接導致出現合作風險。比如某民營企業在參與投資PPP項目之后，由于自身的技術優勢比較明確，但政府卻沒有采用企業的技術，導致民營企業只有資金投入沒有技術支撐。

三是面臨經營風險。從PPP項目模式的角度來說，盡管共同投資建設的屬于公共基礎設施，但必須具有一定的經營性，當前有一些PPP項目建成之后，存在著只管投資和收回、不重經營的問題，實質上就是“真BT偽PPP”。而且對于公共基礎設施來說，民營企業如何收回成本、如何盈利都需要進行深入的研究，并建立相應的機制，否則就會制約民營企業投資PPP項目的信心。從當前我國一些地方政府實施PPP項目模式的情況來看，很多PPP項目由于政府主導意識過強，不注重發揮民營企業的積極作用，導致面臨著一些經營風險，特別是由于國有企業在經營過程中過于重視“行政化”，在SPV公司的管理方面還存在問題，不利于PPP項目建成后的有效經營，這一點同樣是PPP項目模式面臨的風險，需要引起各級政府的高度重視，切實進行更加務實、更加有利于發揮民營企業作用的經營機制。

四是面臨退出風險。對于PPP項目模式來說，社會資本退出是其根本要求，但從當前來看，我國在PPP項目退出機制建設方面仍然存在很多不到位的方面，導致很多社會資本以及民營企業對此有一定的疑慮。比如某省市重視PPP項目模式的落實工作，自2015年以來，先后推介了1972個項目，但真正建立合作關系并且投入運營的只有182個項目，占比不到10%。該省通過深入的調查發現，民營企業普遍認識到當前PPP項目模式的退出機制還不夠完善，特別是還沒有很好的退出平臺，因而對PPP項目模式缺乏信心，不敢輕易進行投資，而且很多民營企業對政府的“信用”同樣心存疑慮，這已經成為制約我國PPP項目模式科學發展的重要因素，應當引起高度重視。

2 PPP項目模式面臨風險的應對措施

針對PPP項目模式面臨的一系列風險因素，國家以及各級地方政府應當對此引起高度重視，積極探索更加有效的PPP項目模式組織實施與運營管理的有效策略，最大限度地防范和化解PPP項目模式可能出現的風險。這就需要國家和各級政府要站在長遠和戰略發展的高度，有針對性的健全和完善相關的政策制度以及運營體系，確保PPP項目模式能夠科學、健康、持續發展，真正在推動我國基礎設施建設融資模式創新以及激活民間資本方面發揮更加積極的作用。

一是完善政策制度。要想更好的防范和控制PPP項目模式面臨的各類風險，首先必須在健全和完善政策制度方面狠下功夫，特別是地方政府以及城市政府更要在這方面取得突破，確保不出現政策風險。這就需要各級政府在實施PPP項目模式的過程中，除了要高度重視項目規劃之外，更為重要的就是要建立更具有科學性的政策制度，使PPP項目模式能夠在法治化、制度化、規范化的框架內建設、管理和運營。比如各級政府應當按照國家的要求和規定，制定更具有“公平性”的PPP項目合作政策，解決在公共基礎設施建設領域長期存在的“玻璃門”“彈簧門”現象，使民營企業能夠公平參與競爭，并且要為民營企業參與PPP項目創造有利條件，建立由各級政府負責、行業主管部門推動、相關部門參與的協調推進機制。

二是優化合作體系。健全和完善的PPP項目模式合作體系，對于確保PPP項目穩步發展、防范各類風險具有十分重要的價值，這就需要政府一定要大力加強信用體系建設，通過政府信用，防范合作風險。這就要求各級政府在設計PPP項目的過程中，一定要綜合考慮PPP項目后期合作策略，充分考慮項目的戰略價值、經濟價值、商務模式、可融資性以及管理能力，對于民營企業具備較強技術能力、管理能力的人員應當納入到PPP項目建設與管理體系中來，發揮民營企業的積極作用。優化PPP項目模式合作體系，還要求各級政府要制定PPP項目模式的合作目錄，明確地方政府、民營企業各自的權利和義務，并且要嚴格奠定合作目錄執行。

三是規范項目經營。著眼于防范PPP項目模式的經營風險，在推動PPP項目模式的過程中，應當對更加高度重視相關經營機制建設，營造公平透明的市場競爭環境，保障民間資本的合法權益和合理收益，推進PPP項目的順利高效運行，讓民間資本放心、安心地參與項目，全身心地投入到PPP項目中來。各級政府還要高度重視PPP項目合作的效能性建設，對于項目的管理工作應當建立科學的管理體系，政府相關管理人員以及民營企業管理人員的比例要合理，在具體的合作過程中，政府還要更多地征求民營企業的意見和建議，在充分尊重的基礎上贏得民營企業的信任。在經營的過程中，還要為民營企業營造更加有利的經營環境，比如對于民營企業融資問題應當給予高度重視，建立民營企業參與PPP項目融資綠色通道，確保民營企業有足夠的資金。

四是完善退出機制。完善的退出機制是民間資本參加PPP項目不可或缺的重要保障，政府應當將“退出機制”作為重要的一環予以規范，借鑒國外PPP交易所，依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道，解決民營企業投資PPP項目的后顧之憂。對于退出機制建設來說，各級政府應當根據項目的具體情況，在合作之初建立退出時間表，而且還要為民間資本退出找到有效的平臺和載體，只有這樣，民間資本才能對PPP項目模式更有信心，才能放心的將資金投入到公共基礎設施建設中去，并積極發揮自身的作用，為促進公共基礎設施建設、運營、管理的科學性和效能性而不斷促進技術創新和管理創新，進而實現PPP項目模式“多贏”的目標。

通過對PPP項目模式進行深入的分析和研究，盡管國家高度重視PPP項目模式的組織實施，各地也在積極探索更加有效的運行機制，并且已經取得了初步成效。但從總體上來看，我國在實施PPP項目模式的過程中，仍然面臨很多風險因素，盡管這些風險因素對實施PPP項目模式的影響并不廣泛也不深遠，但由于這些風險因素的存在，必然會制約PPP項目模式的發展，甚至會導致社會資本對PPP項目模式缺乏信息，因而必須針對當前PPP項目模式面臨的風險因素，采取更加有效的應對措施，努力防范和化解PPP項目模式風險，重點要在完善政策制度、優化合作體系、規范項目經營、完善退出機制等諸多方面狠下功夫，努力通過政策制度建設以及體制機制建設，努力防范和化解PPP項目模式風險，促進PPP項目模式朝著更加科學的方向發展。

參考文獻

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