近代中國大學生就業政策效果的歷史考察

金淑文

摘 要：自民國時期以來，中國的大學生就業政策經歷了一系列的階段性演變，其效果一直為政治權力升降以及政府同社會、市場之間的互動關系的影響。而中國整體的經濟發展水平亦對此形成關鍵性制約。這啟示我們應于制度層面進一步深化改革，挖掘各方面紅利；并促進市場機制與社會保護機制的有機結合。

關鍵詞：大學生；就業政策；效果；社會；市場

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2017）20-0185-03

Abstract： Since the Republic of China， the employment policy has undergone a series of evolution， and its effect has influenced the political movements and the interaction between government， society and market. Another influencing factor is China's economic development. As a result， reform should be unceasingly deepened at the institutional level and resources should be collected from all aspects. In addition， market and social protection mechanism should be combined organically.

Keywords： college students； employment policy； effect； society； market 對于每一個社會成員而言，職業是其維持生存所不可少的基本前提。而職業之所以如此重要，皆因其可向社會成員提供報酬。而社會成員通過所從事的勞動而獲得報酬的過程便是所謂的“就業”；即“市場經濟條件下，在具有法定的就業年齡內，勞動者參加某種具有社會性質的勞動，并取得相應報酬的一種經濟活動”[1]。此定義基本反映了就業活動在現代社會的常態下所具有的特性，同時將個人的自主創業等活動亦納入了考察的范圍。而如何保障社會成員的充分就業則是現代政府追求的重要目標。其中，大學生群體由于系統接受了高等教育，因而具備了較強的能力；同時，其也具備強烈而集中的就業需求。因此，促進大學生的充分就業便成為政府制訂、實施就業政策時所關注的重要內容。在傳統世代的中國社會中，自給自足的小農經濟占據統治地位，從而使就業問題往往于家庭層面得到解決，因此并未形成現代意義上的所謂“就業政策”。然而進入近代以后，隨著國門的打開，工業文明開始全面滲透中國，小農經濟趨于全面解體，以往賴此為生者遂生計無著，“束手坐困者，奚啻千萬人”[2]；社會性的失業問題遂漸開始凸顯，并影響社會運轉與政治穩定。自此，就業政策的作用開始彰顯，中國政府亦于每一時期制訂、實施多方面的就業政策，并逐步具有了現代型。作為關注的重點，大學生群體與就業政策之間亦建立起密不可分的關系。作為此種關系的有機組成部分，每一時期大學生就業政策的實際效果則成為對政策本身進行檢視時無法回避的重要內容。

一、民國時期（1911-1949）

整個晚清時期，并不存在真正意義上的大學生群體。但清政府通過創辦工藝局（所）、實邊墾荒等措施對實施現代就業政策進行了初步探索，其間所創辦的一批新式學堂也為大學生群體的培育奠定了基礎。進入民國時期后，由于高等教育的規模較小，大學生總人數也較低。1941年時，全國129所高等學校（含?？萍皩Ｐ迣W校）共有學生59457人；1945年時也僅為83498人[3]。而作為當時國立大學中學生數最多者，中山1927年-1949年間的畢業生人數之和也僅為10657人[4]。而在距民國時期尚不為遙遠的1952年，全國城鎮職工總人數為1603萬人[5]。因此，僅就供需角度而言，民國時期的大學生明顯供少于求，似不應存在明顯的就業問題。

但是，在學科比例失調、高校分布失衡等內外因素的作用下，民國時期的大學生面臨的就業形勢卻十分嚴峻。1930年代的大學畢業生“除了極少數的一批外，其余都變成了失業的游民，社會的寄生蟲”[6]，不少人“畢業兩三年了，還呆在家里幫老婆抱小孩，什么事也弄不著”[7]。此種情形迫使民國政府予以關注，并采取各種措施加以解決。一方面，針對實際情況，通過控制招生規模的方式調整理論學科與應有學科的比例，強化學校與社會的聯系。另一方面，通過職業介紹所、?？茖W校等機構對大學生進行實踐技能訓練，提升其就業能力。同時，利用政策對學生就業去向進行調整；尤其是在抗戰爆發以后，大量征召護理、外語、法律等專業的大學畢業生入伍從事服務，在相當程度上緩解了就業難題。

上述措施的實施使中國有史以來第一次形成了較為系統的大學生就業政策，也有效增加了社會吸納大學畢業生的能力，改變了社會在此方面的自然狀態。同時，還反向推動了高等教育內部結構的完善。然而，民國時期的中國仍處于前現代的經濟形態，處處呈現“產業不興，生活艱窘，窮民餓殍，遍地皆是”[8]的景象。適合大學生的出路看似很多，但“仔細研究起來，幾乎沒有一條路是平正通達的”[9]。因此，民國上述措施所取得的些許成就也如同沙基上的大樓一般無法長久。而由于某些政策依賴于政府的強力而得推動，在強力消失后，局面更趨惡化。如抗戰勝利后，戰爭期間因政府征召而暫得職業的學生回到政治社會關系紊亂的收復區，與留在收復區的學生展開就業競爭，導致“紛紛歸來之失業青年與日俱增”[10]。

二、計劃經濟時期（1949-1978）

1949年，中華人民共和國成立。成立初期的新中國面臨著與民國時期相似的大學生供求形勢。1949-1952年的國民經濟調整時期，國家每年約需要10萬名大學生，但此間培養的畢業生人數只相當于需求的一半。但是，與民國政府相較，新中國政府明顯具有強大的動員能力與組織體系，并得以建立了高度集中的計劃經濟體制。在此情形下，遂將大學生作為國民經濟建設的緊缺資源加以看待，急于根據總體的就業需求對此資源進行統一調配。新中國成立不久，即確立了“統一介紹”的就業方針，單位雇傭求職者均須經過政府設立的勞動介紹所方可完成。在此基礎上，對大學畢業生的配置和使用日趨集中，最終形成了高度計劃性的就業管理體制。在此基礎上，復以“解決失業、擴大就業”為中心，結合各行業的特點制訂了相應的具體的就業管理制度，在執行時也較為注重靈活性。因此，此一時期的政策一度將大學生的效用予以最大發揮，促進了其充分就業，克服了民國時期相關政策的不足。

然而，就根本而言，上述政策僅僅是國民經濟恢復階段的權宜之計，因而政府所施加的強力作用在其中占據著突出地位。當此一階段過去，社會運轉逐步走上正規之時，政府的作用應逐漸淡出，并最終處于一個合理的位置。但實際情況卻與之相反，政府權力依然操控著大學生就業的各個方面。諸如就業去向、就業領域等應由個人或社會自行調節的內容依然由政府一手包辦。而現實的包羅萬象、瞬息萬變又使得此種包辦顯得顧此失彼，難以盡如人意。同時，此一時期的社會呈現出高度政治化的特征，失業被視為不應存在的丑惡現象，故將“消滅失業”的激進主張作為相關政策的基本目標，從而阻礙了大學生在就業領域的合理流動。許多大學生的就業不是出于真正的需要，而是為了滿足既定的政治目標，實際的就業質量與大學生心目中的期望產生較大落差。而當時的處境令人們對于職業的政治地位亦產生訴求，從而進一步強化了就業過程中的不滿情緒。而這又反向刺激了對于大學生就業嚴重性的認知，并通過進一步強化政府權力的方式以克服面臨的問題，從而形成惡性循環。與民國時期相較，計劃經濟時期的大學生就業局勢亦在外在的強力消失后更趨惡化，二者于某種程度上完成了“殊途同歸”。不過，此種現象發展至頂峰后卻走向其反面。長期存在的大學生就業壓力以及僵化的計劃經濟的就業體制，決定了必須尋找新的制度性解決途徑。這促使市場化的資源配置方式率先于大學生就業領域建立，并成為經濟體制改革的先導。

三、改革開放時期（1978至今）：政治與市場的雙重變奏

1978年，中共召開的十一屆三中全會拉開了改革開放時期的序幕，這意味著高度計劃性的大學生就業體制的松動。于1980年實行勞動部門介紹、自行組織就業和自謀職業相結合的“三結合”就業方針。在這一總體方針的指引下，大學生就業領域也發生了相應的變化。1983年，清華大學等高校率先采用“供需見面”的方式強化學校與用人單位的溝通。1985年5月27日，中共中央頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，確立了于國家計劃指導下的，將本人志愿、學校推薦與用人單位擇優錄用相結合的制度。進入90年代，隨著經濟體制改革的全面開啟，許多隱性失業人員從國企等組織中被釋放入社會，以“再就業工程”為核心的就業制度成為新的政策重點。在此影響下，大學生就業政策也發生進一步改變，以適應市場經濟的需求。1993年2月13日，中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，明確大學生應通過人才勞務市場，采取自主擇業的辦法實現就業。而高校內部亦在課程安排、機構設置等方面適應上述變化。根據有關部門的統一要求，各高校自90年中期開始相繼開設就業指導選修課，并相繼將畢業生分配機構改組為畢業生就業指導機構，從而完成了對于新的大學生就業體系的構建。

就某種程度而論，上述體系的構建具有以市場導向為基礎的政府干預特征。大學生就業的具體層面由市場掌控，供求雙方直接進入市場洽談，高校等第三方力量逐漸淡出；政府則于宏觀層面規制著整個體系的運轉。以1990年代初的經濟體制市場化改革為界，此種政策在實施過程中獲得了明顯不同的效果。在此之前，由于僅僅建立了初步的商品經濟格局，并未于供求關系層面實施變革。因此坐擁產品生產權的各類企業明顯處于強勢地位，并先于機關事業單位等享受到改革的紅利，從而吸納了大量的就業大學生。而在“三結合”方針的作用下，大學生亦得以盡享新舊就業政策轉換間的紅利，擁有較大的職業選擇余地，并傾向于選擇赴企業就業。此后，隨著改革的深入和國有企業冗員的釋放，整個社會吸納就業大學生的能力開始下降。進入21世紀后，民企的發展亦遭遇諸多方面的瓶頸，于是企業對于大學生的吸引力迅速下降。同時，高等教育大眾化使大學畢業生的數量激增，使大學生的職業選擇余地急劇縮小，并處于穩定性的考慮而對機關事業單位青睞有加。然而，與企業相較，機關事業單位對大學畢業生的吸納數量明顯不足。至此，新的大學生就業體系呈現出完整的上升-下降曲線。如何尋求新的破局之道成為決策者不得不面對的問題。

四、結束語

縱觀自民國以來的大學生就業政策，對于政治權力的使用成為影響其實際效果的重要因素。民國政府雖對于大學生就業給予了一定的政策性支持，但并未形成完善體系，且力度明顯不足；因而在取得初步成效后使局面更趨惡化。計劃經濟時期，政府權力則走向另一個極端，對大學生就業形成全面掌控，從而影響了社會動力的發揮，并窒息了政策的執行活力。同時，客觀的經濟環境也對大學生就業政策的效果構成關鍵性影響。改革開放時期，政治權力與市場力量各行分工、各司其職，從而促進了平衡、有序的大學生就業政策體系的形成。然而，中國長期以來以出口加工業作為拉動經濟增長的主要引擎。同時，又始終以貼牌加工作為其主要方式，在國際產業鏈分工中處于低端層次。這便從整體上制約了對于具有高使用價值的大學生勞動力的需求。因此，當國企對于大學生就業的吸納能力下降、民企又遭遇發展瓶頸之時，就業政策整體效果的急速衰減便成為必然之事。

因此，就制度層面而言，需要進一步對政策的具體內容加以完善，統籌“收”與“放”的整體關系。一方面，應抓住時機，深化各方面改革；尤其是下決心推進重點領域的改革。如對廣大民營企業開放一般競爭性領域，為各類企業提供平等的競爭環境，從而有利于各類企業的真正成長，并為大學生提供更多的吸納渠道。同時，市場化的求職方式亦對大學生求職造成相當的沖擊。因此需要通過對社會保險體系等的完善，從而為整體政策的運轉提供安全保障。而也只有將市場競爭與社會保護機制綜合運用，方能使中國大學生就業政策效果的進一步凸顯提供穩健的支撐保障。

參考文獻：

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