切實加強社會組織自身建設積極承接政府職能轉移

閆超

一、政府職能轉移的提出和最新要求

政府改革和政府職能轉變是我們黨和國家自改革開放以來一以貫之的目標和任務，近年來逐步得到實施和深化。2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務。

會議要求，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質和內容。同時，要按照公開、公平、公正原則，嚴格程序，強化競爭，通過優勝劣汰來確定承接主體，并嚴禁轉包。

具體做法是，在既有預算中安排支出，以事定費，規范透明，強化審計。同時，建立嚴格的監督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布。

社會學家、清華大學公共管理學院教授王名表示，此次會議釋放出非常重要的信號，那就是政府改革和轉變職能的決心，其目標和方向就是實現“小政府大社會”。

在此之前，國務院辦公廳下發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》即（國辦發[2013196號文），2014年12月15日財政部、民政部、工商總局根據黨的十八屆三中全會的有關精神和上述國辦（2013）96號文件的部署，為加快推進政府購買服務的改革，具體制定了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，印發黨內外和社會各有關部門，該辦法明確指出：

為了進一步轉變政府職能，推廣和規范政府購買服務，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，根據《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發（2013）96號）等有關要求和規定，制定這個辦法。

辦法所稱政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。

政府購買服務范圍應當根據政府職能性質確定，并與經濟社會發展水平相適應。屬于事務性管理服務的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務方式提供。

這個辦法要求政府購買服務遵循以下基本原則：

（一）積極穩妥，有序實施。從實際出發，準確把握社會公共服務需求，充分發揮政府主導作用，探索多種有效方式，加大社會組織承接政府購買服務支持力度，增強社會組織平等參與承接政府購買公共服務的能力，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。

（二）科學安排，注重實效。突出公共性和公益性，重點考慮、優先安排與改善民生密切相關、有利于轉變政府職能的領域和項目，明確權利義務，切實提高財政資金使用效率。

（三）公開擇優，以事定費。按照公開、公平、公正原則，堅持費隨事轉，通過公平競爭擇優選擇方式確定政府購買服務的承接主體，建立優勝劣汰的動態調整機制。

（四）改革創新，完善機制。堅持與事業單位改革、社會組織改革相銜接，推進政事分開、政社分開，放寬市場準入，凡是社會能辦好的，都交給社會力量承擔，不斷完善體制機制。

該《辦法》還明確規定了購買主體和承接主體：

政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。

黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織向社會提供的公共服務以及履職服務，可以根據實際需要，按照本辦法規定實施購買服務。

承接政府購買服務的主體（以下簡稱承接主體），包括在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。

承接主體應當具備以下條件：

（一）依法設立，具有獨立承擔民事責任的能力；

（二）治理結構健全，內部管理和監督制度完善；

（三）具有獨立、健全的財務管理、會計核算和資產管理制度；

（四）具備提供服務所必需的設施、人員和專業技術能力；

（五）具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；

（六）前三年內無重大違法記錄，通過年檢或按要求履行年度報告公示義務，信用狀況良好，未被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單；

（七）符合國家有關政事分開、政社分開、政企分開的要求；

（八）法律、法規規定以及購買服務項目要求的其他條件。

承接主體的資質及具體條件，由購買主體根據第六條、第七條規定，結合購買服務內容具體需求確定。

政府購買服務應當與事業單位改革相結合，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。

事業單位承接政府購買服務的，應按照“費隨事轉”原則，相應調整財政預算保障方式，防止出現既通過財政撥款養人辦事，同時又花錢購買服務的行為。

購買主體應當在公平競爭的原則下鼓勵行業協會商會參與承接政府購買服務，培育發展社會組織，提升社會組織承擔公共服務能力，推動行業協會商會與行政機構脫鉤。

購買主體應當保障各類承接主體平等競爭，不得以不合理的條件對承接主體實行差別化歧視。

該《辦法》還明確了購買內容及指導目錄：

政府購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。政府新增或臨時性、階段性的服務事項，適合社會力量承擔的，應當按照政府購買服務的方式進行。不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買。

各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容。

財政部門制定政府購買服務指導性目錄，應當充分征求相關部門意見，并根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時進行動態調整。

除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：

（一）基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（二）社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（三）行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（四）技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。

（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。

（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。

納入指導性目錄的服務事項，應當實施購買服務。

該《辦法》在第五章、第六章還詳細規定了預算及財務管理、績效和監督管理。

最后要求財政部門應當會同相關部門購買主體建立承接政府購買服務行為記錄，對弄虛作假、冒領財政資金以及其他違法行為的承接主體，依法給予行政處罰。并列入政府購買服務的黑名單。

二、政府職能轉變。向社會購買服務，拓展社會組織生存的空間，給各級各類社會組織帶來新的機遇和挑戰。

前面已經講到，政府購買服務的承接主體是：在登記管理部門登記或經國務院批準免于登記社會組織，按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位，依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。從這個表述中，我們可以認定各級各類社會組織是承接政府購買服務的主要力量。

那么，在這里我們有必要搞清楚社會組組的性質、現狀、存在的問題及當前形勢下社會組織面對的機遇和挑戰。

1.廓清社會組織的概念

社會組織在社會科學中有廣義、狹義之分。廣義的社會組織是指人類共同活動的所有群體形式。包括氏族、部落、部族、家庭、秘密團體、政府、軍隊和學校等。

狹義的社會組織是為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，我們今天在這里所講的社會組織主要是指在依法、在民政管理部門登記注冊的各級各類合法的協會、商會、學會、研究會、基金會等過去稱之為民間組織，現在謂之社會組織的各類社會團體。

2.我國我市社會組織發展現狀

改革開放以來，我國社會組織建設取得了很大成就，社會組織在經濟、政治、文化、社會、教育、科技等各個領域發揮著獨特而重要的作用，已經成為溝通黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，成為我國經濟社會發展中一支不容忽視的力量。

一是社會組織建設制度環境逐漸完善。有關社會組織登記管理的法律法規相繼出臺，以《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等若干規章和規范性文件為架構的登記管理制度初步形成。以《企業所得稅法》及實施條例、《公益事業捐贈法》、《民辦教育促進法》等一批法律和相關政策法規為框架的社會組織配套政策不斷健全完善。特別是黨的十七大第一次將社會組織作為“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內容，要求必須發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。

二是社會組織發展步伐逐步加快。十一屆三中全會之前，社會組織的地位并沒有得到應有的重視，發展緩慢，類別單一。十一屆三中全會以來，特別是進入新世紀，在黨和政府的支持下，社會組織數量不斷增加，規模不斷擴大。截止到2013年底，全國依法登記的社會組織54.7萬多個。其中社會團體28.9萬個，民辦、非企業單位25.5萬個、基金會3549個。全國各類社會組織形成固定資產總值1496.6億元，年收入1884.9億元，吸納社會就業1200多萬人，已具有承接政府轉移職能的一定基礎。我市和全國一樣，近年來社團組織得到迅猛發展。止2016年底，我市社會組織已發展到1856家，其中本市級410家，含社會團體261家、民辦非企業149家，另外全市還有商會18家。

三是社會組織管理體制機制不斷創新。初步健全和完善登記管理機關、業務主管單位為主，相關部門分工負責、共同配合的綜合管理體制。行業協會改革發展取得新突破，新型政社關系實踐取得新進展，轉制民辦非企業單位登記管理工作進行新探索，基金會的管理方式和監督機制不斷完善，社會組織登記管理機關自身建設得到加強。社會組織依法監管不斷改進，年度檢查、財務審計、信息公開和社會評估等規范措施穩步推進，行政管理、社會監督和社會組織自律的管理格局初步形成。

四是社會組織積極作用日益彰顯。社會組織涉及和深入社會生活的各個層面，在促進經濟發展、繁榮社會事業、參與公共管理、開展公益活動和擴大對外交往等方面都顯示出越來越重要的作用。

五是社會組織自身建設不斷加強。社會組織的法人治理機制初步建立，領導班子建設日漸加強，從業人員年齡知識結構不斷優化，非營利組織會計制度廣泛執行，自律意識和誠信觀念不斷加強，逐步涌現出一批制約機制健全、管理運行科學、社會公信力和影響力高的社會組織。

3.社會組織建設當前面臨的主要問題

改革開放以后，我市社會組織發展速度很快，迄今為止已形成了門類較為齊全的體系，并日益顯示出強大的社會管理功能，但總體上看，與我國經濟社會發展的新形勢和構建和諧社會的新要求還有差距。

一是對社會組織的地位作用認識不夠到位。一些地方和部門在理解社會組織的地位、作用問題上存在認識上的偏差，對社會組織的發展規律認識不足，對新形勢下社會組織發展的意義、發展趨勢以及功能作用認識不到位，還沒有把社會組織真正納入經濟社會發展的總體布局，沒有把社會組織培育發展工作納入議事日程。

二是社會組織內部規范不夠健全。有的社會組織規章制度不完善，有些甚至只有不規范的口頭規定，或雖有完善的制度，但由于專職人員過少、財力不足等原因，其目標和宗旨難以有效實現；有的社會組織無論從章程的制定、人事權、日常決策權，還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面，都帶有明顯的行政化傾向。

三是管理體制不夠健全。國家目前對社會組織實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制設計，這種設計造成社會組織進入社會的門檻過高，使許多具有“合理性”的組織無法取得“合法性”外衣而游離在制度保護之外，影響了社會組織的設立和作用發揮；大量社會需要的組織找不到業務主管單位而無法登記；以事業單位為主體的公共服務提供方式，滿足不了日益多元化的公共需求；在監管方面，存在監督力量薄弱、監管乏力的問題。

四是社會組織隊伍素質有待提高。目前我國大量的社會組織從政府部門中脫胎出來，其機構、人員、設施等大都來源于政府，主要領導大多由政府部門的領導或政府機關改革分流和退休的官員擔任，形成與政府部門千絲萬縷的聯系，導致對政府的依賴性較強，自治程度較低；有的社會組織工作人員素質不高，有的未經過專業訓練，具備公共管理知識、具有宏觀協調能力的高素質專業人員短缺。

五是社會組織法規體系尚不健全。社會組織的立法層次低，政策環境不完備，內容不完善。目前社會組織的法規和規章主要以程序性規范為主，實體性規范明顯不足，在稅收優惠、財政資助、人事管理、社會保險等方面缺乏健全的政策規定，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監管難、吸引人才資金難等難題。

六是一些山寨社團、離岸社團的不法行為給社會組織帶來一些不良的社會影響，使社會組織的公信力受到極大影響。

4.加強社會組織建設、提高社會組織自身能力的思路和對策

“十二五”規劃綱要曾專章闡述社會組織，明確了“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的社會組織管理體制。十三五期間要把這一目標更進一步貫徹始終落到實處。因此，在當前經濟社會發展的關鍵時期，必須創造條件，推動社會組織快速、健康發展，充分發揮其在承接政府職能轉移，滿足政府購買服務要求，構建社會主義和諧社會、建設小康社會中的積極作用。

一是進一步統一認識。切實加強對社會組織的領導。各級黨委、政府要充分認識新時期社會組織的地位、作用，準確把握我國社會組織的階段性特點和本質特征，積極探索適合社會組織發展的管理思路，建議將社會組織發展納入各級黨委政府的議事日程，納入經濟社會發展計劃和政府績效考核體系，幫助解決發展中的困難和問題，為社會組織發展提供良好的環境；合理規劃，建立完善的社會組織服務網絡；及時研究解決問題，推動社會組織健康有序發展。各級社會組織要增強黨的領導的觀念，自覺接受、服從、爭取黨的領導。從今年開始，要按照主管部門的要求，在社會組織中，建立健全黨組織，把自覺接受黨的領導落到實處。

二是進一步健全和完善社會組織管理機制。抓好社會組織管理機制創新和完善。推動社會組織管理上臺階。建立“以完善雙重管理體制為核心，齊抓共管”靈活有效的管理機制，解決沒有抓手，沒有監督和落實措施，無衡量和追究手段，無有效對話途徑等問題；建立登記管理機關、業務主管單位、公安部門、稅務部門、技術監督部門、物價部門等相互配合，行動一致，協調運作的整合機制，解決認識不一致，說法不一致，行動不一致，相互掣肘的問題；建立對社會組織進行業務監督、執法監督、社會監督的體系，促使社會組織自律機制的形成和完善。

三是進一步加強社會組織自身建設，增強社會組織承擔社會管理職能、承接政府購買服務的有效性。要增強社會組織的社會責任意識和法制觀念，加強自律機制和誠信機制的建設，強化自我約束，樹立良好社會公信力；要充分發揮社會組織在提供服務、反映訴求、規范行為方面的作用，幫助社會組織通過合法的渠道參政議政：要保持社會組織的獨立性，不能因為社會組織需要從政府、經濟組織和民間捐助者那里獲得資助和支持而變為支持者的附庸。

四是進一步建立和完善社會組織管理法律法規體系，推動社會組織發展盡快步入規范化、法制化發展的軌道。探索改進雙重管理體制，促進管理體制逐步由重入口登記向準入和日常管理并重轉變，由重行政控制向依法發展方向轉變；從法律層次規范社會組織的性質、地位、職能、權利和義務、設立條件、審批程序、運行機制等。使社會組織工作規范化；健全社會組織管理規章規定，對相互沖突、不合時宜的規章及條款予以修訂或廢止，解決社會組織管理法規不完善、不系統、相互沖突的問題。

五是進一步健全現代社會組織制度。提高服務社會能力。健全權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構，明確會員大會、理事會、監事會和管理層的職責，完善議事、選舉、機構、財務、人事等各項制度；減少社會組織行政化傾向，保障社會組織的自主性及獨立性；加強社會組織人才隊伍建設，建立社會組織內部激勵和約束機制，發揮從業人員的工作積極性和主動性，增強服務能力，提高服務質量。

六是在從業人員中大力開展社會主義核心價值觀和職業道德、社會公德、家庭美德的教育，積極參與全市當前開展的創建文明城市、文明單位、文明家庭、文明個人活動。按照國家民政部的要求，實施社會組織統一信用代碼，把原來成立社會組織必須辦理法人登記證，組織機構代碼證、稅務登記證實現多證合一。一照一碼，把誠信和信用作為社會組織存在的首要標準。

七是從各自實際出發，做好社會組織從業人員的專業技能培訓工作。本著用啥學啥，缺啥補啥的原則，搞好各種形式的專業技能培訓工作，使每一個從業者都能熟悉自己的崗位，達到應知應會，具備勝任承接政府購買服務所需的各項專業技能，逐步實現社會組織從業人員的專業化、年齡化、職業化。