西寧市環境糾紛司法解決機制運行的調查報告

魏倩男

【摘 要】我國自改革開放以來，經濟得到了迅猛發展，隨之而來的環境糾紛也與日俱增，尤其是環境污染等造成的大規模的財產損失及公害事件，甚至產生了諸多大規模的群體性環境糾紛。當下，尋求環境糾紛的有效解決途徑成為法學界等社會各界共同關切的話題。西寧市各級司法機關應對西寧市發生的環境糾紛，也在積極地進行著有效的司法解決途徑的探索。但由于處于西北高原地區，其存在著司法人員不足、專業技術水平不高等問題，環境糾紛的司法解決在實踐中還存在著種種問題。

【關鍵詞】環境問題；環境糾紛；司法解決機制

【中圖分類號】D926.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）12-0146-03

1 西寧市環境糾紛的發生現狀

（1）環境糾紛發生的數量較多。根據調研，近年來，隨著經濟的迅猛發展帶來的環境污染問題不斷加劇，加之社會公眾環境權益意識的不斷提升，西寧市環境糾紛的發生數量正在呈逐年上升的趨勢。其中，發生的環境糾紛以環境民事糾紛居多，環境犯罪行為也屢有發生，此外還存在極少數的環境行政糾紛。

（2）環境糾紛進入訴訟的數量較少。根據調研，西寧市環保部門接到并受理的環境糾紛案件數量遠遠超過法院受理的環境糾紛案件數量。環境問題的突出，環境糾紛的增多，法院中環境訴訟案件數量卻并沒有與之形成正比。由于公民厭訴情結、環境訴訟成本較高和舉證難度較大等諸多因素，導致實踐中真正進入法院訴訟的環境案件數量偏少。

2 西寧市環境糾紛案件司法解決機制的運行

2.1 人民法院中環境糾紛案件的運行狀況

（1）成立了專門的環境與資源審判庭。為確保環境資源審判與西寧市實際相結合，把握好經濟發展與環境保護、事前預防與事后懲治、立足審判職能與發揮司法的能動作用的相互關系，力爭在環境保護新格局中能夠提供堅實有力的司法保障，2014年12月29日，西寧市中級人民法院、城西區人民法院率先設立了環境與資源審判庭。

（2）確立“二審合一”的審判機構模式。即，民事訴訟和行政訴訟“二審合一”的審判模式。該審判機構模式的設立，對于及時審理相關環境資源案件，化解環境糾紛，有效地維護公眾環境權益，保障環境資源法律的實施，以及促進“生態文明”法制建設具有重大意義。

（3）分工協作。西寧市中級人民法院環境與資源審判庭主要審判第一審、第二審有關大氣、水、土壤等環境污染發生的環境侵權糾紛的民事案件及行政案件，有關礦產資源的保護和開發等涉及權屬爭議糾紛的民事、行政案件，以及關于草原、森林、湖泊、濕地等自然資源的保護、開發和利用等有關環境資源的民事案件和行政案件。城西區人民法院主要集中統一審理跨區域、全市涉及環境資源的民事案件和行政案件，以確保案件的統一審理和統一裁判。

2.2 人民檢察院中環境糾紛案件的運行狀況

為確保人民檢察院充分發揮對環境保護的職能，西寧市各級人民檢察院做出了積極探索和努力。據調研，從2015年起，西寧市各級檢察機關針對西寧市環保部門、國土部門及稅務部門等行政機關在行政處罰、國有土地出讓等過程中產生的損害國家、社會公共利益的情形發出檢察建議共136份，辦理督促起訴案件7件，對促進各行政機關依法履行職責，以及西寧市檢察機關提起環境公益訴訟都有著積極地意義。此外，西寧市檢察院結合青海省實際，重點在三江源地區、青海湖地區及祁連山水源涵養區等區域開展相關公益訴訟①。

3 西寧市環境糾紛司法解決機制運行的困境

3.1 環境司法人員及律師業務素養不足

司法人員及律師數量較少。目前，西寧市僅西寧市中級人民法院和城西區人民法院設立了環境資源審判庭，庭內人員較少。此外，環境訴訟是一種律師投入時間、精力及財力較大但是收入卻相對較低的業務類型，從事環境訴訟特別是環境公益訴訟需要律師有著較強的奉獻精神及公益理念，但是，就目前情況看，既有著較高的環境訴訟業務能力，又具有公益理念的律師數量還不多。

3.2 環境司法專門化及審判模式不完善

環境司法專門化程度不高。西寧市專門審理環境糾紛案件的審判機構較少，僅有西寧市中級人民法院和城西區人民法院設立了環境資源審判庭，這兩個審判庭不僅審理相關環境案件，其他案件也有審理。而西寧市其他法院中的環境案件卻由于各種各樣的原因無法由專門的環境資源審判庭審理。此外，僅確立“二審合一”的審判機構模式，即民事訴訟和行政訴訟“二審合一”的審判模式，未將環境刑事案件納入其中，且由于僅有該兩家法院設立了環境資源審判庭，受管轄范圍等的影響，其他法院仍沿用刑事、民事、行政案件分立審理的模式。

3.3 環境公益訴訟舉步維艱

（1）適格的環境公益訴訟主體較少。目前，由于西寧市不是試點城市，西寧市各級檢察機關均沒有提起環境公益訴訟的案例。此外，公民個人不能提起環境公益訴訟。根據我國現行的《環境保護法》，公民個人是不具有環境公益訴訟的主體資格的。

（2）環境公益訴訟認定的難度較大。因為環境權益屬于一種公共權益，其權益主體往往具有廣泛性及不特定性，而環境公益訴訟，實際就是不同權益主體之間的利益權衡，對于環境私益與環境公益均有體現的環境案件，人民法院依循怎樣的價值標準對環境權益進行權衡和界定要根據實際現狀、結合公平合理的理念等進行裁量。

4 西寧市環境糾紛司法解決機制的完善路徑

4.1 完善環境地方立法

（1）完善政府責任追究的法律規定。我國現行《環境保護法》增加了對環境保護的目標責任和評價考核的相關規定，并且做出政府定期的向人大報告工作等要求，強化了上下級政府之間的監督。但是，法律尚未對政府不履行法律職責的后果及政府相關責任的可訴性等做出明確規定。政府責任的司法制度設計不完善往往使政府環境保護目標和考核評價制度成為“僵尸條款”②，難以真正發揮其作用。同時，政府責任的司法制度的不完善也不利于對政府地方保護主義的遏制。

（2）健全環境侵權精神損害賠償的立法。近年來，實踐中出現大量的環境侵權精神損害賠償的案件，這使得建立環境侵權精神損害賠償制度成為必要。建立環境侵權精神損害賠償制度要有法可依，首要的是進行相關立法。在環境相關法律中明確可訴環境利益包含環境侵權精神損害賠償利益，明確環境侵權精神損害賠償的可訴性，并且，需要明確精神損害賠償的訴訟范圍和規則確保環境侵權精神損害賠償訴訟的可操作性。

（3）建立環境救濟基金制度。首先，環境救濟基金的來源可以包括但不限于以下幾個方面：第一，環境公益訴訟勝訴取得的賠償金或補償金。環境公益訴訟的訴訟所得賠償不該落入私人囊中。將環境公益訴訟獲得的賠償放至專門的環境救濟基金當中不失為一種較好的方式。第二，企業、社會組織或者個人的捐贈。近些年來，社會各界對環境保護的意識越來越高，對環境質量的要求也日漸提升。對環境和生態的關注，使得社會各界樂于對其有所貢獻，這些貢獻就包括金錢的捐贈。其次，環境救濟資金可以用于如下方面：？譹？訛用于環境保護及生態恢復。使用環境救濟資金，可以緩解財政壓力，并能有效恢復生態。？譺？訛用于對環境污染及破壞的受害人的補償。生態破壞，尤其是環境污染，常常給受害人帶來財產或者人身的傷害，而受害人未能得到賠償的情形也時有發生。？譻？訛用于環境公益訴訟的訴訟費用、律師費等各項開支。建立環境救濟基金制度對進一步提升各主體提起環境公益訴訟的熱情是一種行之有效的方式。

4.2 進一步完善環境司法專門化的審判模式

（1）提升環境司法人員的業務素養。強化環境司法人員的專業化，通過職業技能培訓等方式提升環境司法人員的業務素養。首先，作為司法人員，專業法律知識是其必須具備的技能。在環境訴訟領域，扎實的環境相關法律知識的掌握是一名環境司法人員必備的。此外，環境司法人員往往還需具備生物學等人文社會方面的知識。著名法理學家博登海默在其《法理學——法哲學及其方法》一書中寫道：“如果一個人只是個法律工匠，只知道審判程序之方法和精通實在法的專門規則，那么他的確不能成為第一流的工作者。”③

（2）完善環境糾紛審判模式。環境與資源審判庭等專門的環境糾紛審判模式有利于各類環境糾紛得以公平、公正且有效的解決。此外，環境糾紛的專門化審判模式能夠協調有關環境的多方社會關系，有利于協調生態環境的保護與促進經濟良性發展的關系。我國的《人民法院組織法》中明確規定了中級人民法院“根據需要可以設立其他審判庭”，“基層人民法院地區、人口和案件情況可以設立若干人民法庭”。因此，專門的環境審判機構的設立有其明確的法律依據，而且是應對現實的較為有效和可取的方式。

4.3 建立與完善環境執法與環境司法的協調機制

目前，導致我國的環境執法與環境司法無協作、不銜接的一個極為重要的因素就是缺乏相應的、有效的協調機制。從當下狀況來看，我國的環境執法部門運用司法的手段來解決環境糾紛的實踐相對較少，相對應的，司法機關對環境執法在方法和手段上也有不足，環境糾紛案件強制執行的效率不高，相當一部分環境執法演化為協調與協商。因此，建立相應的協調機制，促使環境執法部門與司法部門的相互協作，促進環境糾紛徹底和有效解決成為必要。建立環境執法與環境司法的協調機制，可借鑒一些地方上環保法庭的經驗。例如，云南省高級人民法院除了對環境案件實行統一審理外，還建立環境公益訴訟案件的審理機制，強化環境公益組織對環境執法的監督和其在環境訴訟中的主體地位；對于環境案件的處理，重大案件采用“調查、移送、起訴、執行”一站式辦案流程，強化環境保護部門的行政管理與環境質量擔保的協同④。這對于解決環境糾紛，做到案結事了，以及更有效地實現生態環境的保護具有重大意義。

5 結語

環境保護雖然不是近幾年的新興話題，但卻依然是熱點及重點話題，各類環境糾紛案件亦層出不窮。有效地解決環境糾紛既是對依法治國、完善司法的切實踐行，也是對社會公眾提升環保積極性的有效激勵。因此，探究“新時代”環境糾紛司法解決的有效的運行機制，是各級司法機關及社會各界共同的關注點。

注 釋

①王曉寧.西寧市檢察機關全面開展公益訴訟暨加強生態檢察工作推進會[N].西海都市報，2017-09-19.

②余俊，宿健慧.環境司法判解研究[M].北京：中國政法大學出版社，2016：138.

③（美）博登海默.法理學——法哲學及其方法[M].鄧正來，姬敬武，譯.北京：華夏出版社，1987：491.

④田成友.強化環境司法調研 服務綠色經濟建設[N].人民法院報，2012-09-06（8）.

參 考 文 獻

[1]余俊，宿健慧.環境司法判解研究[M].北京：中國政法大學出版社，2016.

[2]王燦發.中國環境訴訟典型案例與評析[M].北京：中國政法大學出版社，2015.

[3]常紀文，楊朝霞.環境法的新發展[M].北京：中國社會科學出版社，2008.

[4]（美）博登海默.法理學——法哲學及其方法[M].鄧正來，姬敬武，譯.北京：華夏出版社，1987.

[5]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學出版社，2015.

[6]呂忠梅.環境法新視野[M].北京：中國政法大學出版社，2000.

[7]田成友.強化環境司法調研 服務綠色經濟建設[N].人民法院報，2012-09-06（8）.

[責任編輯：陳澤琦]