基于新制度經濟學的現代大學治理體系與治理能力現代化研究

劉業進　郝瑛

[摘要]縱觀我國30多年大學治理改革史，我國高校管理經歷了由“制”到“治”的變遷，在由傳統管理向現代化治理的轉變過程中，主要矛盾在于財權、人事權、學術權的協調與平衡。新制度經濟學的基本原理為我國現代大學治理體系和治理能力現代化研究提供了理論啟示，同時對如何落實大學自主權、如何厘定政府權力清單和大學權利負面清單，大學內部治理結構優化設計有著實際理論支持?！岸嘀行闹卫怼焙汀柏撁媲鍐沃卫怼蹦Ｊ綄⑹俏磥砦覈咝Ｖ卫憩F代化的必經之路。

[關鍵詞]新制度經濟學；治理體系；治理能力

[基金項目]首都經濟貿易大學2017高等教育研究課題重點項目“基于新制度經濟學的現代大學治理體系和治理能力現代化研究”。

[作者簡介]劉業進（1974-），男，管理學博士，首都經濟貿易大學城市經濟公共管理學院教授；

郝瑛（1994-），女，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院碩士研究生（北京 100070）。

大學是實施教育的機構，也是進行研究的機構。但是，大學之所以存在的主要原因，既不是單純向學生傳授知識，也不是單純地提供研究機會給院系的教師。……大學存在的理由是，它把年輕人和老年人聯合在一起，對學術開展充滿想象力的探索，從而在知識和生命熱情之間架起橋梁?！凰谶@方面失敗的大學，就沒有存在下去的理由?！狝.N.懷特海，《教育的目的》

大學治理體系和治理能力建設在我國高等教育改革上具有極為重要的地位，它隨著其他領域改革取得進展而逐漸走進人們視野。大學治理結構和治理能力現代化是我國教育改革與發展的中心目標，將在21世紀中國高等教育改革中扮演舉足輕重的角色。

自洪堡創立柏林大學以來，現代大學秉持“學術自由、教授治學、教學與科研相統一、培養學生的科學探索精神”理念。雖然我國的古代書院制度也在許多方面契合了現代大學尊崇學術自由的精神，但最終沒能形成獨立、規范、統一的辦學體制，最終中國書院制度在近代中國社會轉型中被徹底廢除，沒能為我國現代大學制度打下基礎；清末和民國時期，我國大學制度受西方國家的啟蒙取得一定程度發展。

R.麥克法夸爾.《劍橋中華人民共和國史——革命的中國的興起1949-1965》，北京：中國社會科學出版社，1998年，第206-207頁。隨著1949年新中國建立，當時受制于國家全盤性計劃經濟體制，大學幾乎完全喪失獨立辦學自主權，從此與發達國家現代大學制度漸行漸遠；遲至改革開放以后，中國高等教育終于迎來大發展的春天，但由于制度變遷中的“路徑依賴”，此前長期形成的“官管官辦官評”的大學體制得以延續，自主辦學和學術自由受到“行政化”的嚴重侵蝕，以至于現代大學制度難以在中國生根落地。大學治理體系和治理能力的發展要體現大學的本質和大學組織的運行邏輯，而我國的大學管理卻長期偏離了大學邏輯，回歸大學自治和學術自由依然道阻且長。

本文試圖引入新制度經濟學理論來研究大學治理體系與治理能力現代化，特別關注其中的制度變遷理論、相關利益者理論、產權理論、交易費用理論等在現代大學改革和重建大學治理中的啟示。通過對我國教育體制改革變遷的文本梳理與國際高水平大學治理經驗的借鑒，試圖將其中的共性因素納入到統一理論分析框架中去，避免現代大學治理體系和治理能力現代化研究流于經驗之談。

一、高等教育改革目標：大學治理現代化

自洪堡創立柏林大學以來，現代大學承載著創造知識、傳授知識、培養人才、服務社會等重要功能。大學治理現代化的要求推動大學治理現代化需要依循大學的邏輯，創造知識需要學術自由的治理環境，服務社會需要多元共治的治理體系。只有在符合教育規律、科研規律、學術規律的前提下，大學的發展才是健康可持續的。

“治理”是20世紀后興起的概念，治理強調多主體共同參與的多中心管理。只要有組織，就存在治理問題。在現代企業制度的研究中，公司治理往往分為內部治理和外部治理，前者涉及到層級關系、各部門之間關系縱向橫向兩個維度問題，后者涉及到股東、消費者、政府等公司外部的利益相關者。與此類似，大學治理同樣涉及內部治理與外部治理：大學的內部治理涉及到大學內部各種權力之間的建構，包括學術權力、行政權力、民主權力等；外部治理涉及到政府、社會、捐贈人、校友、用人單位等利益相關者之間的相互關系。大學治理就是優化內部治理結構和協調外部利益相關者以達成大學的使命，使大學基業長青。

眭依凡，《論大學學術權力與行政權力的調》，《現代大學教育》2011年第4期。

高等教育治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。中國共產黨的十八屆三中全會把“堅持完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標；我國教育行政管理部門把“加快推進教育治理體系和治理能力現代化”確定為今后一個時期我國教育改革發展的行動議題與中心目標

袁貴仁：《深化教育領域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話》，《中國民族教育》2014年第5期。

。大學自身發展及現實社會環境決定了高校對現代大學制度建設具有強烈的內在需求，對大學治理及制度建設問題的研究具有重要的理論與現實意義。在大學治理體系的外部環境當中，政府治理、市場治理、社會治理是三個大學的利益相關者構成的有機整體。大學的內部環境是大學治理體系中的重要內核，也是學術問題與行政問題的集中之地，大學內部治理的首要原則是在學術問題上回歸學術本位；在行政權力問題上應采取“管辦評分離”的去行政化治理模式。大學外部治理的核心問題是處理好政府與大學的關系、明確大學的行動邊界，實行“負面清單”管理；充分發揮利用校友對學校的支持和監督；在學術界、公眾和用人單位中形成良好的社會聲譽。

如何實現“大學治理現代化”，落實到政策層面需要處理好政府行政部門的“權力清單”和辦學主體的“負面清單”，這是明確政府主管部門和辦學主體各自的行動邊界的準則的大事。在現代“治理”理念下，要從政府治理、市場治理、社會關系治理、學生治理的整體關系中認清政府和其他利益相關者在大學治理體系中的地位和作用。我國大學實行“黨委領導下的校長負責制”，這一基本制度需要通過具體的制度安排來落實?，F代大學治理涉及有關各方的責任和權力邊界界定、委托-代理中的道德風險和逆向選擇、組織中的激勵和約束機制、組織中的考核與評價、剩余控制權和剩余索取權的配置等，這些問題使得我們有必要引入新制度經濟學作為理論工具來分析現代大學治理。

二、我國高校改革的制度變遷

我國高校體制改革在探索道路上進展緩慢。迄今為止，有關教育體制改革的幾份關鍵性中央文件和法律的出臺，將中國高等教育制度變遷劃分成緊密銜接的三個階段，通過對以下三個階段的政策文本進行梳理與分析，能夠更好地觀察大學對經濟社會發展需求和理論創新的響應，以及對大學的邏輯和本質的追問。

（一）起步階段：簡政放權、擴大自主權（1978—1989）

1979年12月，復旦大學校長蘇步青等人發起了一次呼吁行動，“政府給高校一點辦學自主權”，這次呼吁引起了文化大革命結束后、改革開放初政府在教育領域的第一次重視。當時國內高校體制的管理模式高度集權化，隨著改革開放政策在我國逐步實施和推進，這種制約教育發展的落后局面亟需打破，由此開啟了以“擴大高校自主權”為重點的高校管理體制改革。

鑒于教育的一個重要功能是探索未知、創造新理論和新思想，而普遍的國家教育對人的同化，對有益的多樣性起到了消解作用，那么一個“統得過死”的管理體制就是值得質疑的。

約翰·密爾：《論自由》，北京：商務印書館，1959年，第126-127頁。1985年5月27日《中共中央關于教育體制改革的決定》（簡稱《1985年決定》）的頒布，開啟了我國高等教育體制改革史上具有里程碑意義的篇章，《決定》指出：“當前在政府與大學的關系上存在的突出問題，即在管理權限的劃分上，政府“對高等學校統得過死”，從而導致高?！叭狈械幕盍Α?/p>

汪永銓：《關于政府對高等教育的管理》，《教育發展研究》1988年第4期。。與此同時，中央向地方分權：“為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、省、中心城市三級辦學體制”。文件補充規定，針對不同的高校，依據現實情況可以再增加其他權力，這為以后繼續擴大大學自主權留下了政策操作空間。在此基礎上，國務院于1986年3月12日制定了《高等教育管理職責暫行規定》，對國家教育委員會、國務院有關部門以及省級政府對高等教育的管理職責進行了界定，并明確了高校自主權的八大具體內容，高校體制改革朝著簡政放權、擴大高校自主權邁進了一步。

這一時期是我國改革開放的黃金時期，思想解放、經濟發展、政治氣氛寬松，這些有利因素自然會惠及教育領域改革。盡管這次教育改革的持續時間不到五年，但初步進行了卓有成效的改革探索與實踐，使政府開始重新審視大學與政府之間的權力關系，教育行政管理權力下移，首次明確了高校自主權的具體內容。

（二）縱深推進：管辦評分離、自主權落實（1989—2010）

中國改革經過短暫的徘徊以后，隨著鄧小平同志南方視察講話發表，中國改革重回快車道，一個標志性事件是2001年中國被批準加入世貿組織，由此中國更加融入全球分工體系，與國際社會的經濟和文化交流更加緊密。隨著“建設社會主義市場經濟”目標的確立，全社會也對高等教育提出了相應改革要求。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》（簡稱《1993年綱要》），是我國改革開放以來教育史上的第一部綱領性指導文件。文件提出“在政府與大學的層面上”要確立“政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”；對調整大學與政府關系提出由單一的“行政管理”方式逐步轉變為通過其他手段進行“宏觀管理”的方式。隨后1995年3月18日頒布的《中華人民共和國教育法》對學校“法人資格”進行了明確；1998年制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》關于高等教育體制改革方面提出繼續實行“共建、調整、合作、合并”的方針。1999年起實施的《中華人民共和國高等教育法》規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”，并確認高校擁有七項自主權。其最卓著的貢獻是高校辦學自主權的規定更加具體細化，遺憾的是，由于制度變遷中的制度慣性和路徑依賴，這些權力的落實差強人意。而且，從“負面清單”管理的目標模式來看，針對辦學主體提出的這七項自主權在性質上是一份“正面清單”而不是“負面清單”。這一時期的高等教育改革步伐落后于經濟改革。

從改革力度上來說，這與上一階段有些差距，但是從內容上來說，這一階段是極為豐富和廣泛的，頒布了一系列教育法律法規和政策文件，主要以政府規制調整和大學自主權落實為主題。由于國家“拉力”、學校內部“動力”和社會“推力”三種力量的同時缺乏，中國大學處于一種“進一步改革等待”狀態中。

錢穎一：《大學治理：美國、歐洲、中國》，《清華大學教育研究》2005年第5期。

（三）高等教育改革徘徊期（2010年至今）

隨著國家經濟、政治等體制改革的不斷深化，大學改革面臨新的發展環境和機遇，尤其是我國十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標和十八屆四中全會提出的“全面推進依法治國”的戰略，對高校管理體制提出了更高要求。國務院于2010年7月29日頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，《綱要》提出“隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”?！毒V要》措辭非常明確即“取消”學校行政級別。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對“深化教育領域綜合改革”提出了具體指導意見，“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。健全捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”。這一階段受到新治理理念的影響，政府和大學關系在形式和內涵上作出了新的表述，但受制于新一輪意識形態收緊，這一階段的高等教育改革實際上處于徘徊期。

表1總結了我國高等教育改革三個階段的制度變遷與成果?？傮w上，當前我國大學辦學自主權的落實狀況遠未達到預期目標，這根源于受到整個社會制度環境制約，高校辦學自主權落實的依據、根本途徑等若干重大理論問題沒有準確定位，

鐘秉林，《關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析》，《中國高等教育》2010年第9期。從而在現實中難以形成可操作性制度。

三、新制度經濟學（NIE）視角下的大學治理現代化

大學是一個由專家操持的行會；大學又是供需雙方交易的市場；大學是一個民主社會；大學是一個企業；大學是一個行政機構；大學是地方政府的一個部門；大學是一個教堂；大學是真善美、是文化的守護者；大學是一個社區……現代大學具有以上這些描述的諸種特征，但又都不是其中任何一種。大學是看起來什么都是又什么都不是的組織，管理這樣一種特殊組織需要“實用多元策略”。

張維迎：《探尋大學制度創新的突破口——談北大改革對中國高等教育的意義》，《高等教育研究》2003年第23期。企業通過生產產品和服務獲得利潤，市場選擇企業的準則是利潤法則，那些維持正利潤的企業可以長期留存，而長期負利潤的企業必然在嚴酷的市場競爭中被淘汰。企業是市場上可交易產品和服務的生產者，它以利潤為目的并受制于利潤法則的檢驗。大學不同于企業。大學是知識生產者和文化傳承者，考核方法是聲譽，那些實現大學使命，知識創新成績卓著、培養高質量學生的大學得以維持高聲譽，這樣的大學得到更多的政府資助和私人捐贈，得以基業長青；相反，在競爭性辦學體制下，那些沒能實現大學使命，創新能力不足和培養學生不受社會歡迎的大學，則會在競爭中被淘汰（或被兼并）。

知識生產具有特殊性，因此大學無法用利潤法則來考核，大學內部也難以用簡單的計時或計件辦法來考核，于是需要一套獨特的評估大學績效的外部評價制度和內部考核制度；只有形成良好治理結構，才能實現大學的理念——創造知識、傳授知識、傳承人類文明，推動社會進步。

劉業進：《國家租金激勵與中國大學治理》，《現代大學教育》2006年第4期。

因為知識生產的特殊性，大學治理不完全等同于企業治理。知識生產是面對不確定性未知領域的探索，因此學術自由是大學治理的核心要求?！按髮W的邏輯”首先是學術自由。張維迎：《大學的邏輯》增訂版，北京：北京大學出版社，2006年?；貧w大學的邏輯的一個重要途徑就是校長治校、教授治學。這勢必要求破除中國大學頑固的官本位邏輯。

產權理論表明，產權實質上是一套激勵與約束機制，組織中承擔不確定性一方對剩余控制權和剩余索取權的控制是組織演化出來的一種激勵安排。對于國家資源來說，產權不可能完全清楚界定而出現公共域以及私人的“福利攫取”，作為一種替代性的制度安排——“國家租金激勵”在實際社會經濟生活中發揮作用

劉業進：《國家租金激勵與中國大學治理》，《現代大學教育》2006年第4期。。在目前我國高等教育體制下，國家租金激勵具體體現為行政等級制度和物質刺激的勞動報酬制度。激勵校長和書記的國家租金（表現為行政等級和相應的物質報酬）容易使他們把學校的管理當成手段而不是價值本身，出現校長/書記跑官要官，不思學校經營管理的現象。作為大學消費者和協作生產者的學生一方的聲音在大學治理中還十分微弱，雖然近些年的高校收費改革提高了學費在總教育經費中的比重，但學生在大學治理體系中的參與微不足道。知識傳承固然具有某種服務售賣的特征，但是同時卻也是一個消費者共同參與生產的過程。學生在大學消費教育服務不同于消費一般市場上的服務和產品，由他們“所帶來的資源、激勵和技能與產出實現的水平密切相關，產出總是共同生產的產出”。學生作為消費生產者又是共同生產者，沒有消費者的生產性活動，（知識傳承）的任何價值都實現不了

王占軍：《大學去行政化，一場充滿不滿定性的改革》，《大學（學術版）》2010年第6期。。大學治理的有效性是以產權制度、公平競爭和遵循知識生產特殊規律為前提的。大學經費籌措的多元化來源要求實行利益相關者共同治理。政府、個人和基金會捐贈、企業合作投入與捐贈、學費等多元收入渠道不僅僅有助于大學獲得資源，更重要的是，它也會帶來治理的轉變，特別是個人和基金會捐贈、企業合作投入捐贈，那些辦學質量高、社會聲譽好的大學經常能得到他們的捐贈，所以當捐贈在辦學經費中占有份額越來越不可忽視的時候，來自捐贈者挑選壓力也構成對大學提升辦學質量的促進力量。

就我國目前的高等教育體制而言，政府作為目前高校的主要出資人對高校擁有核心控制權，這一控制權通過委托代理的方式實現。這里實際上的委托代理鏈條是：納稅人-政府-高校。雖然去行政化作為改革目標已提出來多年，但我國高等學校目前實際上有不同的行政級別，副部級、廳局級、處級……，書記/校長的任命和選拔權由上一級黨的組織部門行使。從初始委托人到作為代理人的黨的各級組織部門，再到作為代理人的校長/書記，經過一個漫長的層層委托-代理過程。實際上這個委托代理鏈自建立起的那一天，納稅人作為初始委托人并不能像一個自然人那樣談判和監督。各級代理人是否努力實現委托人的利益實際上依賴的不是初始委托人的監督和行使“退出”權的威脅。但回到大學起源，大學的辦學自主權是非常顯著的，政府對大學的資助并不意味著政府對大學的領導關系，大學中的決策機構如“大學理事會”具有幾乎完全的學術、人事和行政決策權。高等教育發達國家的經驗表明，在政府與大學之間建立一個類似“教育協調委員會”的咨詢協調機構，更有利于政府對大學管理，同時又不妨礙大學的自主權。這類協調機構的主要功能是向大學表達教育的公共利益性質，向地方政府提供高等教育資源，對高等教育機構的運行經費和預算進行評估。它扮演的主要是信息統計發布、政策咨詢與撥款預算評估者角色德里克·博克：《走出象牙塔——現代大學的社會責任》，杭州：浙江教育出版社，2001年。。

知識作為一種對于國家與人類的進步起著十分重要的作用卻又無法定價的產品，市場常常只對不那么遠期的回報有投資動機；此外，高等教育在保持社會階層垂直流動性方面發揮著舉足輕重的作用，所以政府扶持高等教育是必要的。政府是大學的利益相關者之一。大學的知識生產還有一個特性，即知識通常表現為創造者個人的業績，在學術界，每個人的個人表現和信號是比較透明的，個人的成果在外界都可以看到。這意味著大學治理要利用外部市場

田漢族：《從行政化到去行政化：大學管理本質的回歸》，《高校教育管理》2011年5月。。最好的辦法是“同行評價”，而這又要求一個規范的學術界，一個由眾多有助于學術創新的學術團隊組成的學術群落。知識創造還意味著不僅僅是繼承原有的知識，還要創造新知識、新思想，這需要創造的自由，因此大學治理需要保證學術自由和思想自由。

四、積極的轉變：邁向“多中心”和“負面清單”治理

我國高等教育治理正在向治理體系和治理能力現代化方向轉變。一般認為，現代大學應具備以下特征：第一，有效反映大學法人地位和利益相關者的組織屬性；第二，它能夠體現大學治理主體通過委托代理關系形成的契約化管理；第三，它強調大學法人財產的合法、有效、有利使用；第四，尊重大學各利益相關者的權利；第五，有能力整合利益之間的沖突龔怡祖：《漫說大學治理結構》，《復旦教育論壇》2009年第3期。。負面清單模式正是為這一問題提供了根本解決辦法?！柏撁媲鍐巍敝卫砝砟钏w現的是（高校）“法無禁止即可為”的法治理念。負面清單模式擴展了經濟社會系統決策的信息基礎，從而能夠充分發揮高校自主辦學的活力。總之，負面清單視角從理論上回答了政府與大學的關系，以及現代大學治理中大學本身的行動邊界問題，確定行政部門權力正面清單和大學自主權的負面清單對于現代大學治理體系的建構具有很強的現實操作意義。

良好的大學治理結構能夠尊重各利益相關者的利益訴求。既能在大學外部協調政府的管控權與大學自主權的關系，規范政府對大學的管理，鼓勵更多的民間教育組織參與到大學治理中，形成“多中心治理”，又能在大學內部克服大學泛行政化的現象，杜絕行政權力獨大的局面，賦予學術群體實質性學術權力，維護大學各利益相關者的權利，才能真正讓各利益相關者擁有參與權與話語權，賦予核心利益相關者（教職工、學生等）決策權，形成大學依法自主辦學，教育家治校、教授治學，民主監管下的完善的多元化治理結構。政府“權力清單”和大學權利“負面清單”為達致上述目標給出了具體的改革路線圖。

隨著共同治理理念的興起，社會各利益相關者參與大學辦學的愿望日益強烈，構建“共治”為核心的現代大學制度以達成共識?，F代大學外部治理打破了政府對高校的單一管制與管理的格局，形成大學外部治理主體間多元參與、協同合作、平等溝通的新型關系，有助于化解政府干預的“泛行政化”與社會參與“表層化”等困境。同時，大學、政府與社會之間實現權力合理配置和運行規范有序，堅持程序正當原則，通過規范有效的治理程序實現主體間清晰的權力、責任和自主權界定，形成相互制衡、運行協調的治理框架。

美國著名的教育家和加利福尼亞公立高等教育系統的構建者克拉克·克爾（ClarkKerr）說：當代美國大學新興模式的任務是“多元化”。治理理念的核心要義在于主體多元性、權力均衡性、協同合作性和程序法治性，是對傳統大學制度與運行機制的有效突破，實現大學內、外部權力主體間關系的重組與優化。

Clark.Kerr，Governanceandfunctions，JournaloftheAmericanAcademyofArtsandSciences，1970，p.115-116。以共治手段重塑大學與政府、社會、市場之間的權力關系。由“制”到“治”的變遷是代表執政理念與執政方式的轉變，是由傳統管理向現代治理的有效途徑，權力主體由“一元”變為“多元”，權力結構由“命令—服從”的縱向權力關系轉向“協調—平衡”的橫向權力關系，治理方式由“控制”轉向“協調”

周光禮：《從管理到治理：大學章程再定位》，《湖南師范大學教育科學學報》2014年第2期?！，F代化大學治理理念下我們應將大學視為各利益相關者締結的多元契約網，搭建開放合作、多元互動的外部治理媒介平臺。應加大高校與社會組織的合作力度，確保各利益相關者參與大學治理的自主性與獨立性，高校與社會的合作是辦學功能的基本要求，是大學發展尋求資源依賴的必然選擇，同時確保其治理的多樣性和有效性。