加強天津市城鄉社區協商民主建設對策研究

康之國

黨的十八大和十八屆三中全會作出了健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展的重大戰略部署。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，明確指出城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。加強城鄉社區協商民主建設，是貫徹落實中央有關精神，特別是貫徹落實《關于加強城鄉社區協商的意見》中的有關規定的必然要求。

一、加強天津市城鄉社區協商民主建設的意義

1.加強天津市城鄉社區協商民主建設，有利于暢通基層民主渠道，擴大基層群眾有序參與。通過加強我市城鄉社區協商民主建設，可以促進村（居）民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的實踐中培育公共意識、參與意識，為擴大基層民主提供堅實的基礎。在社區村（居）民自治過程中，通過構建利益平臺，使村（居）民利益社區化。要讓城鄉社區村（居）民在一次又一次的討論、溝通、協商等活動的參與中，真正樹立起社區事務即是我的事務的理念。

2.加強天津市城鄉社區協商民主建設，有利于廣納群言、廣集民智，提高基層決策的民主化、科學化水平。民主化、科學化決策，需要決策者做到充分的調查研究，深入了解民情，使決策充分反映群眾的意愿。加強我市城鄉社區協商民主建設，有利于充分發揚民主，廣泛征求各方群眾的意見。在城鄉社區事務決策過程中，通過社區的協商民主討論，讓群眾充分發表意見和建議，把矛盾化解在表決前。避免在社區事務表決程序中因議事協商不夠，而出現矛盾和意見，甚至導致決策事項不科學、不民主現象的發生。通過社區的協商民主討論，最大限度取得一致性，讓決策方案被大多數群眾所接受，提高對整個社區問題協商的公平、公正性。

3.加強天津市城鄉社區協商民主建設，有利于解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。當前，隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的深入推進，經濟社會發生深刻變化，利益主體日益多元，利益訴求更加多樣。城鄉社區是社會的基本單元，加強我市城鄉社區協商民主建設，有利于解決群眾的實際困難和問題，在群眾工作和矛盾化解中發揮巨大作用。協商民主是使矛盾主體將對抗變為對話的重要手段。通過充分發揮引導作用，當矛盾產生后，利用多種協商形式，將矛盾雙方聚在一起，讓他們平等對話，暢所欲言，并協調糾正雙方的價值偏好，通過理智交流尋求解決問題的方案，把對立關系通過對話來化解。

4.加強天津市城鄉社區協商民主建設，有利于在基層群眾中形成共識，匯聚力量，為加快天津美麗社區建設提供保障。中共天津市委十屆三次全會討論審議了《美麗天津建設綱要》，并作出加快建設美麗天津的決定。按照《美麗天津建設綱要》要求，天津市制定了《建設美麗社區實施方案》：通過美麗社區建設，到2020年天津社區建設整體水平走在全國前列。為把天津市社區建設成管理有序、服務完善、生態宜居、平安文明、人際和諧、持續發展的社會生活共同體，需要各社區將美麗社區創建中的大小事項納入居民自治范疇，廣泛調動居民參與協商。因此，只有加強城鄉社區協商民主建設，廣泛調動居民參與的積極性，才能增強社區的凝聚力，為加快建設美麗社區提供保障。

二、天津市開展城鄉社區協商民主建設的基本情況

1.城鄉社區協商制度機制逐漸建立起來。天津市部分區已經出臺了加強城鄉社區協商民主的實施意見或通知，如寶坻區出臺了《關于推行農村基層協商民主制度的意見》（2013年）和《關于進一步完善村級重大事務“六步決策法”的通知》（2013年），和平區出臺了《關于推進社區協商民主“三會四形五重點、六支隊伍為骨干”工作法的實施意見（試行）》（2015年）等。各地通過完善基層群眾自治機制、規范議事規則和民主協商程序，普遍建立了基層政府及其派出機關、自治組織、城鄉居民的溝通協調機制，建立了村（居）民會議、村（居）民代表會議、社區協商議事會等議事制度，探索建立了群眾參與利益調處機制、社區社會組織內部治理機制等。

2.城鄉社區協商形式廣泛多樣、協商內容不斷豐富。近年來，天津市各區普遍建立以村（居）民會議和村（居）民代表會議為主要載體的民主決策組織，不少涉及村（居）民利益的重大事項，基本由村（居）民參與討論決定。各地開展的城鄉社區協商內容不斷豐富，協商范圍不斷拓展。協商內容圍繞生產生活中涉及城鄉村（居）民利益的公共事務、公益事業、迫切需要解決的實際困難和問題、矛盾糾紛的化解事項等，開展協商活動。

3.城鄉社區協商議事模式各具特色。寶坻區為了加強協商民主建設，將協商民主納入“六步決策法”程序之中，以村級民主協商議事會為主要形式，根據協商內容，采取入戶走訪、對話懇談等輔助方式。和平區在探索社區協商民主建設過程中，形成了社區協商民主“三會四形五重點、六支隊伍為骨干”工作法。以社區成員代表大會、社區議事協商委員會和社區居民委員會為基礎，以對話形式協商、共建形式協商、聯動形式協商和開放形式協商為載體，積極探索社區協商民主建設。河西區結合區情實際，在社區開展“兩評三會一公開”實踐活動，做到了決策民主、重點公開、程序規范、群眾滿意，對加強基層工作和維護社會穩定進行了積極探索。津南區根據村（居）實際，通過舉行“說事懇談會”“民主聽證會”“民主議政日”等形式，加強干部和群眾面對面溝通交流，進一步拓寬民情民意的反映渠道。在濱海新區部分社區推行的“五步工作法”中，第一步就是“民主協商法”，即社區干部通過對社區走訪，面對面與群眾交流，了解他們的困難、想法、意愿，激活大家投入社區創建的熱情，使協商民主隨時隨處都能夠體現出來。

三、天津市城鄉社區協商民主建設存在的主要問題

1.缺乏頂層設計和統一的城鄉社區協商規章制度。天津市各地城鄉社區在開展協商民主建設方面，雖然取得了一定的成績，但仍處于碎片化、以自發性為主的狀態，使得城鄉社區協商民主發展的定位和目標不夠清晰。有些地方的協商民主組織在一定程度上變成了村（居）委會貫徹自身意志的橋梁，缺乏制度化的保障。

2.協商主體的作用尚需進一步發揮。一是協商主體對社區協商民主重要性認識不到位。一些鄉鎮（街道）、行政村（社區）黨組織、村（居）民委員會等對協商民主工作存在認知上偏差和重視不夠的問題。二是協商主體單一。在已經開展城鄉社區協商民主活動的地區，駐社區（村）單位、社區社會組織、物業服務企業、非戶籍居民代表、第三方機構等很少成為協商主體。

3.協商內容碎片化，協商效果欠佳。一是協商議題范圍不確定，通常議題都是在遇到具體問題時臨時確定；二是有選擇性的協商，一些鄉鎮（街道）、行政村（社區）在協商民主活動中，對于涉及群眾切身利益的公共事務避重就輕，或有選擇性的協商；三是協商流于形式，協商結果不被采納或沒有得到有效運用，失去了解決現實問題的功效，導致群眾不滿甚至上訪。

4.協商程序不規范，協商平臺需進一步拓展。天津市城鄉社區協商較為普遍地存在協商程序不完善的問題。如協商的議題和參與協商的主體由個別人來決定，一些村（社區）沒有將初步協商的結果或實施方案通過村（居）務公開欄等社交平臺予以公開，廣泛聽取參與協商的各類主體的意見和建議等。

四、加強天津市城鄉社區協商民主建設的對策建議

1.抓好頂層設計，制定加強天津市城鄉社區協商民主建設的規章制度。為了貫徹落實《關于加強城鄉社區協商的意見》精神，建議盡快出臺關于加強城鄉社區協商的實施意見。應明確天津市城鄉社區協商的主要任務，強化城鄉社區協商保障措施。建議根據天津市的具體情況，確定到2020年實現的總體目標：在全市普遍建立協商主體多元、內容豐富、形式多樣、程序規范、制度健全、成效顯著的具有天津特色的城鄉社區協商新局面。

2.積極發揮協商主體的重要作用。開展城鄉社區協商工作，首先需要明確“誰來議事”的問題。因此，一是要加強協商主體對社區協商民主重要性的認知。要通過政策引導、媒體宣傳等多種形式，加強鄉鎮（街道）、行政村（社區）黨組織、村（居）民委員會等對開展城鄉社區協商工作的重視，消除其認知上的偏差，促進協商民主活動有效開展。二是要明確城鄉社區協商主體，使社區協商主體多元化。城鄉社區協商主體不僅要包括鄉鎮（街道）、行政村（社區）黨組織、村（居）民委員會、業主委員會、農村集體經濟組織等，而且也應包括駐村（社區）單位、社區社會組織、農民合作組織及其他利益相關方。

3.細化協商內容，用好協商結果。天津市在開展城鄉社區協商時，要細化協商內容，充分用好協商結果。首先要建立協商事項目錄，制定相應的協商議題范圍。其次要細化協商內容，避免出現選擇性的協商現象。再次要建立健全協商成果公開、采納、落實機制，確保協商成果得到有效運用和落實。協商成果涉及群眾矛盾糾紛的，由村（社區）黨組織、村（居）民委員會負責做好相關化解調處工作，必要時由鄉鎮（街道）協調有關部門給予支持。

4.進一步規范協商程序，創新協商平臺。對需要城鄉社區協商解決的事項，應研究確定協商的議題和參與協商的各類主體；村（居）民委員會要將初步實施方案通過村（居）務公開欄等予以公開，廣泛聽取參與主體的意見和建議。在協商平臺建設方面，一是強化已有的協商平臺，如村（居）民議事會、理事會、聯席會、對話會、懇談會；二是以“互聯網+”建立廣泛的協商平臺。將互聯網與協商主體協調聯動，開辟社情民意網絡征集渠道，運用現代化手段開展網上協商、線上協商等。

作者系中共天津市委黨校、天津行政學院科研處副處長、教授

責任編輯：朱 健